臺灣彰化地方法院行政訴訟庭判決 101年度簡字第7號
102年5月14日辯論終結原 告 許滋本被 告 彰化縣衛生局代 表 人 葉彥伯訴訟代理人 李淑齡上列當事人間因彰化縣加水站（車）衛生管理自治條例事件，原告不服彰化縣政府中華民國101年9月12日府法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要緣原告在彰化縣彰化市○○路○○○巷○○弄○號櫻花歐洲假期公寓大廈大門口前，設置「湧源24H自助式加水販賣機埔里山泉水」加水站，販賣飲用水。被告於民國101年6月11日接獲民眾檢舉，遂派員至現場稽查，發現上開加水站並未向被告申請許可，即擅自營業，被告即在上開加水站之販賣機上張貼「本加水站未向本局申請設立許可，依據本縣加水站(車)衛生管理自治條例規定，不得營業，為維護您的健康，請民眾切勿購買!」通知，並由櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會協助斷電。惟於同年月13日，被告再次接獲民眾檢舉，派員至現場勘查，發現原告仍未向被告申請許可，擅自將上開加水站之販賣機接上電源繼續營業等情事，違反彰化縣加水站（車）衛生管理自治條例（下稱加水站管理條例）第5條第1項之規定，乃依加水站管理條例第15條規定，於101年6月15日以彰衛食字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）4萬元，並限期於101年7月12日前完成改善，在未申請許可前，不得營業。原告不服，遂於101年6月25日提出訴願，仍經彰化縣政府以101年9月12日府法訴字第0000000000號訴願決定書駁回訴願，原告仍難甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠上開加水站管理條例內容眾多罰則，根據地方制度法第26條
第4項特別規定，自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布（憲法規定中央為總統府、五大院）。
1.自治條例罰則屬中央立法院權責，如非中央立法院權責，中央立法院就應修法將地方制度法「中央」2 字刪除，修正為「上級」2 字。如無修法，自治條例應取得中央立法院核定或三讀。
2.地方制度法第19條第9項衛生及環境保護、自治條例飲用水，中央法令為衛生署及環保署兩者主管機關權限。根據第22條自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定，故須取得行政院核定。
3.加水站管理條例第11條第1項第3款規定，水源許可證明文件（包含水源地點）。業者須向彰化縣環保局申請事務，埔里水源地南投縣環保局事務，自來水水源地台中縣（98年）環保局事務。3個縣環保局事務與主管機關縣衛生局跨縣事務屬事實，根據地方制度法第21條規定，直轄市、縣(市)、鄉( 鎮市)自治事項如涉及跨直轄市、縣(市)、鄉(鎮市)事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得「指定」其中一適當地方自治團體限期辦理。故加水站管理條例須取得中央環保署指定或核定。
4.根據地方制度法第2條第4款規定：「核定：指上級政府或主管機關對下級政府或機關所陳報之事項加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」加水站管理條例主管機關為彰化縣衛生局，故自治條例彰化縣政府陳報中央衛生署不合法，中央衛生署核定重大瑕疵，且核定後不發布，因此乃屬無效之核定。
5.彰化縣政府之上級政府為中央內政部，台灣省廢除後，自治條例更必須取得中央內政部核定。
6.彰化縣政府駁回書有關整體說法，內政部91年6月5日台內民字第0000000000號令，定有罰則之自治條例經核定公布後，如其再有修正而未涉罰則之相關條文相關法則作業程序。其內容核定機關為各權責機關非單一中央主管機關。此乃修正號令，引用不適。
7.彰化縣政府駁回書中有關上級主政機關請相關機關就所管部分表示後，據以全案處理統一函復。此乃直轄市地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序。不適引用縣轄市。
㈡另憲法規定立法法條罰則屬中央立法院權責，自治條例無中
央立法院三讀或核定，實屬逾制，與憲法相牴觸。又業者依自治條例辦理，申請許可證書，經層層經辦人員，陸陸續續非一次核發，所核發證書皆無主管首長章，主管實屬蓄意，此乃違憲。被告要求大樓人員協助斷電、傳真斷電事實一事違法。訂定自治條例依地方制度法規定，應合法完整性，不宜斷章取義，移花接木或取其輕等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則答辯以：㈠按「依地方制度法第26條第4項規定，直轄市制定自治條例
時如定有罰則，應報行政院核定後公布，縣（市）制定自治條例時如定有罰則，應報中央各該主管機關核定後公布；核定機關於核定時應就整體之自治條例為核定，而非僅就有罰則之部分條文核定，以維自治條例之整體性。又核定後之自治條例，其後再為修正時，如其修正屬罰則相關之條文（包括處罰要件、處罰態樣及處罰效果等均屬之），應報各權責機關核定後再行公布；如屬罰則相關條文以外之修正，應於公布後報請權責機關備查。」「按地方法規（含自治條例、自治規則及委辦規則）內容若涉及二以上業務管轄機關之核定、備查或函告無效之疑義時，為維護地方法規之完整性，並利中央主管機關之自治監督，應視地方法規為整體，由規範主要內容之中央主管機關主政，對於涉及其他中央主管機關業務部分，由主政機關請相關機關就所管部分表示意見後，據以全案處理統一函復，不宜由各中央主管機關就個別所管部分分別予以核定或備查，甚或函告無效。」亦為內政部91年6月5日台內民字第0000000000號令、91年10月30日台內民字第0000000000號函所明釋。
㈡憲法賦予地方自治團體就其分配事項，有立法並執行之權；
地方制度法第17條等規定復規定地方自治團體居民有遵守自治法規、繳納自治稅捐等義務，是以地方制度法第26條第2項正式以法律明文，肯定以違反地方自治事項之行政義務為構成要件，自治條例對之擁有罰則制定權，以遂行其自治權能，並於同條第3項針對侵害居民權利自由程度之行政秩序罰設有限制，而於同條第4項就自治條例生效方式採核定之事前監督方式，以維持自治條例罰則統一性。依前揭內政部函令要旨，縣（市）制定自治條例時如定有罰則，應報中央各該主管機關核定後公布，惟內容若涉及二以上業務管轄機關之核定，為維護地方法規之完整性，並利中央主管機關之自治監督，應視地方法規為整體，由規範主要內容之中央主管機關主政，對於涉及其他中央主管機關業務部分，由主政機關請相關機關就所管部分表示意見後，據以全案處理統一函復，不宜由各中央主管機關就個別所管部分分別予以核定；且中央主管機關於核定與否之決定時，當已就無效與否進行審查，殊無在日後更許地方行政機關請求函告無效之理，合先敘明。
㈢本件被告於101年6月11日接獲原告經營之系爭加水站未落實
清潔，經當日現場稽查結果，發現原告未向被告申請許可，即擅自營業，被告除告知原告加水站管理條例第5條有關未經申請設立許可不得營業之規定，並於加水站張貼「本加水站未向本局申請設立許可，不得營業，為維護您的健康，請民眾切勿購買！」通知，另由櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會以傳真方式表示已協助斷電；惟於同年月13日再次稽查發現原告仍有繼續營業情事，核已違反加水站管理條例第5條第1項規定，被告依加水站管理條例第15條規定，審酌前述違犯情節，裁處原告4萬元罰鍰，並限期於101年7月12日前完成改善，於未申請許可前，不得營業，並無違誤。
㈣一般加水站（車）非屬行政院環境保護署主管之飲用水管理
條例第4條規範之飲用水設備，其涉及之衛生管理事項，與食品衛生管理法等相關法令較為密切，而與中央主管機關即行政院衛生署所掌業務有關；且參酌其他直轄市、縣（市）政府制定之加水站（車）衛生管理自治條例，管理機關亦多明定為所屬衛生局。從而，加水站管理條例主要內容涉及行政院衛生署業務，於該加水站管理條例經彰化縣議會議決後，彰化縣政府以98年6月24日府授衛食字第0000000000號函報請主政中央主管機關即行政院衛生署核定，經行政院衛生署98年7月9日衛署食字第0000000000號函核定，彰化縣政府並以98年7月27日府法制字第0000000000號令發布，制定及發布程序悉依地方制度法第26條規定辦理，亦無牴觸食品衛生管理法等中央法律或法規命令，已生形式及實質效力，按屬地主義，法效力及於彰化縣區域內。故原告未依加水站管理條例第20條規定，於加水站管理條例施行日起1年內申請許可而有繼續營業之事實，被告就該違章行為據以處分，洵屬有據。
㈤至於原告指摘被告所核發證書皆無主管首長章，此乃違憲及
被告要求大樓人員協助斷電、傳真斷電事實一事違法乙節，因原告並未依法向被告申請許可，卻一再指摘被告所發公文、許可證書上皆無主管首長章，然加水站（車）業者檢送之法定申請文件經被告審核後，對於應予許可案件，會發文檢附許可證書函復業者，函文上蓋有機關首長簽字章、許可證書上亦蓋有機關關防並套印被告局長職銜及姓名，且被告於101年6月11日接獲民眾檢舉原告未申請許可設立加水站時，係由提供電力者（櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會）協助斷電，而101年6月13日再次接獲民眾檢舉時，係由原提供電力者（櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會）主任委員同意溝通之下請原告自行斷電，經原告同意，此有101年6月11日（櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會）傳真函及101年6月13日被告食品衛生稽查結果通知單在卷可證，併予敘明。
㈥綜上所陳，原告訴訟理由並無足採，被告所為原處分及彰化
縣政府101年9月12日府法訴字第0000000000號訴願決定並無不當等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有彰化縣衛生局暨所屬機關受理民眾電話陳情檢舉案件處理表、101年6月11日、同年月13日彰化縣衛生局食品衛生稽查結果通知單、彰化縣衛生局訪談紀錄、彰化縣衛生局食品衛生科簽呈、彰化縣衛生局通知（稿）、櫻花歐洲假期社區已執行斷電書面說明、被告101年6月15日彰衛食字第0000000000號裁處書、送達證書、照片17張、原告本件訴願書、起訴狀，分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。是本件兩造之爭點為，被告以原處分對原告裁處4萬元之罰鍰，並限期於101年7月12日前完成改善，在未申請許可前，不得營業，是否合法。茲論述如下：
㈠按「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法
辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民之義務如下：一、遵守自治法規之義務。」「下列各款為縣(市)自治事項：…九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)縣(市)衛生管理。(二)縣(市)環境保護。」「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例…。」「…直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之…自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣(市)規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉(鎮、市)規約發布後，應報縣政府備查。」地方制度法第14條、第17條第1款、第19條第9款、第25條、第26條第2、3、4項定有明文。又「本自治條例用詞定義如下：一、加水站：係指由業者提供容器或消費者自備容器，分批販售盛裝飲用水之場所。二、加水車：係指車載水，業者提供容器或消費者自備容器，流動分批販售盛裝飲用水之車輛。」「加水站、加水車業者應檢具下列文件，向主管機關申請許可。未經主管機關許可者，不得營業：一、水源許可證明文件。二、加水站、加水車各項設備之材質證明文件。三、加水站場所、加水車之衛生管理人員講習證明文件。四、加水站位置圖及合法使用土地證明文件，且不得妨礙交通或公共安全。」「主管機關應定期及不定期派員至加水站、加水車查驗，業者不得拒絕。前項經查驗水質不合格者，應公布站名、車號，並勒令暫停供水、限期改善。前項經勒令暫停供水之業者，主管機關應於加水站、加水車張貼明顯告示。」「違反第五條第一項、第二項規定者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期未改善者，得連續處罰。」加水站管理條例第3條、第5條第1項、第14條、第15條亦有明文。
㈡本件原告未向被告申請許可，即擅自在彰化縣彰化市○○路
○○○巷○○弄○號櫻花歐洲假期公寓大廈大門口前，設置「湧源24H自助式加水販賣機埔里山泉水」加水站，販賣飲用水。
被告於101年6月11日接獲民眾檢舉，派員至現場稽查發現後，即在上開加水站之販賣機上張貼告示，並請櫻花歐洲假期公寓大廈管理委員會協助斷電；另被告於同年月13日，再次接獲民眾檢舉，派員至現場勘查，發現原告仍未向被告申請許可，擅自將上開加水站之販賣機接上電源繼續營業等情事，乃依加水站管理條例第15條規定，以原處分裁處原告罰鍰4萬元，並限期於101年7月12日前完成改善，在未申請許可前，不得營業等情，已如前述，是被告原處分所為之裁處，揆諸前揭法令規定，核無不合。
㈢原告雖以前揭情詞以資爭執，惟查：
1.依據地方制度法第26條規定之意旨，縣（市）就違反地方自治事項以規章規定處以罰鍰者，需報經中央主管機關核定後發布者，始生效力。上開處以罰鍰之加水站管理條例經彰化縣議會議決後，彰化縣政府以98年6月24日府授衛食字第0000000000號函報請主政中央主管機關即行政院衛生署核定，該署於98年7月9日，以衛署食字第0000000000號函核定在案，並於98年7月27日經彰化縣政府以府法制字第0000000000號令發布，並刊載於秋字第2期之彰化縣政府公報乙情，有上開彰化縣政府、行政院衛生署102年3月18日署授食字第0000000000號函及彰化縣政府令、彰化縣政府公報分別存於訴願卷、本院卷可稽。參照上開說明，上開加水站管理條例自屬合法有效。
2.按飲用水管理條例第2、28條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「供販賣之包裝或盛裝之飲用水，其水源之水質管理，依本條例之規定；其容器、包裝與製造過程之衛生、標示、廣告及水質之查驗，依食品衛生管理法之規定。」飲用水管理條例施行細則第21條規定：「本條例第二十八條所稱盛裝飲用水，係指車載水、桶裝水、加水站供水或其他非屬於密閉不可復原方式包裝之飲用水。」從而，針對加水站水源之水質管理，應屬行政院環保署主管之業務。然針對加水站之衛生、標示、廣告及水質之查驗，因認飲用水係屬食品衛生管理法所稱之食品，應適用食品衛生管理法之規定，而食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」自屬行政院衛生署主管之業務，此有行政院衛生署上開函文、行政院環保署102年3月25日環署毒字第0000000000號函在卷可考。揆諸上開說明，被告將加水站管理條例送請行政院衛生署核定，與法自無不合，原告主張：此涉及衛生署及環保署兩者主管機關權限，應依地方制度法第22條之規定，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定云云，顯混淆行政院衛生署及環保署業務，不能採取。
3.按加水站管理條例第1條規定：「為確保彰化縣（以下簡稱本縣）加水站（車）之水質，維護消費者健康，特制訂本自治條例，本自治條例為規定者適用其他法令規定。」是加水站管理條例之適用範圍，自以彰化縣境內之加水站（車）為準。原告經營之加水站設在彰化縣彰化市○○路○○○巷○○弄○號櫻花歐洲假期公寓大廈大門口前，自有加水站管理條例之適用。至地方制度法第21條係規定「地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域時」之處理方式，本件原告經營加水站，係在彰化縣境內，應無跨其它直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域；另加水站管理條例第11條第1項第3款固然規定原告需取得「水源許可證明文件（包含水源地點）」，然此僅係規範業者需取得合乎標準之水源，並非表示水源管理機關亦為加水站之管理機關。是原告主張：業者水源涉及須向彰化縣、南投縣、台中縣環保局事務，應依地方制度法第21條規定，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理云云，顯係誤解法令，不能採取。
4.參照內政部組織法之規定，內政部掌理全國內務行政事務，且內政部設置警政署、消防署、營建署、建築研究所、中央警察大學、兒童局、役政署、空中勤務總隊、入出國及移民署等單位，分別掌管全國警察、消防、營建行政事務、警察學術研究、兒童福利業務、兵役及替代役行政事務、執行及支援空中救災、救難、救護、觀測偵巡及運輸事項暨入出國及移民事務等，則顯然原告經營之加水站，並非內政部掌管之業務，是原告主張：自治條例必須取得中央內政部核定云云，與地方制度法第26條規定意旨不符，難以採取。
5.本件原告於被告101年6月11日訪談紀錄中，陳稱：「…我會加強清潔次數，並盡快檢具相關文件，向貴局提出申請，請貴局諒查。」等語，足見原告於遭被告稽查時，確實尚未向被告申請許可無誤。再被告所核發之「彰化縣加水站（車）許可證書」上，蓋有被告機關之關防，並套印被告首長職銜及姓名乙情，有上開許可證書影本1份在卷可憑。是原告主張伊申請許可證書，經層層經辦人員，陸陸續續非1次核發，所核發證書皆無主管首長章，主管實屬蓄意云云，與事實不符，不能採信。
6.按行政訴訟法第24條第1款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」本件被告為原處分後，經原告提起訴願，彰化縣政府為駁回訴願之決定，已如前述，是可推知原告所提起本件撤銷訴訟，訴訟對象應為被告所為之原處分。然查原處分係裁處被告「罰鍰新臺幣4萬元整，並限期於101年7月12日前完成改善，在未申請許可前，不得營業。」並不含原告所指之「被告要求大樓人員協助斷電」之行為，從而，上開「被告要求大樓人員協助斷電」，並非本院所能審究，亦予敘明。
7.綜上所述，原告未向被告申請許可，即擅自在彰化縣彰化市○○路○○○巷○○弄○號櫻花歐洲假期公寓大廈大門口前，設置「湧源24H自助式加水販賣機埔里山泉水」加水站，販賣飲用水，被告依加水站管理條例第15條之規定，處原告4萬元罰鍰，並限期於101年7月12日前完成改善，在未申請許可前，不得營業，認事用法，均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 張鶴齡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 3 日
書記官 林嘉賢