臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 104年度交再字第1號再 審 原 告 邱顯仁再 審 被 告 交通部公路總局臺中區監理所代 表 人 李輝宏（所長）上列當事人間交通裁決事件，再審原告不服本院中華民國104年4月8日104年度交字第1號確定判決，提起再審，本院判決如下︰
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用新臺幣參佰元由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：再審原告邱顯仁於民國103年10月13日22時19分許駕駛車牌號碼00000號自小客車，行經彰化縣伸港鄉中彰大橋南端處，有「酒後駕駛自小客車，酒測值達0.71MG/L（未肇事）」，經彰化縣警察局和美分局以彰警交字第I00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單當場舉發，並移送再審被告所轄彰化監理站處理。嗣原告所涉公共危險部分另經移送偵辦，並經本院以103年度交簡字第2661號為刑事簡易判決判處有期徒刑併科罰金確定後，再審被告乃以再審原告本次酒後駕車之違規係5年內再犯者，核有「汽車駕駛人駕駛汽車，於5年內酒精濃度超過規定標準2次以上」之違規，依道路交通管理處罰條例（下稱同條例）第35條第1項第1款、第3項前段、第24條第1項第2款、第67條第2項前段、第68條第1項等規定，於103年12月26日以彰監四字第裁64-I00000000號裁決書（下稱原處分）裁處原告吊銷駕駛執照3年，並應參加道路交通安全講習之處分。再審原告不服，提起行政訴訟，經本院104年度交字第1號判決（下稱原確定判決）駁回再審原告之訴，再審原告不服，提起上訴，經臺中高等行政法院104年度交上字第28號裁定駁回上訴而確定。嗣再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴。
二、再審原告主張：
(一)原確定判決牴觸【從輕原則】：
1.上開同條例第35條第3項修正前後之規定，均係同條第1項規範之行為之加重處罰條件，其立法理由與刑法累犯加重處罰之規定相當。又按，違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。又行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。行政罰法第4條、第5條分別定有明文。復按，參照最高法院95年度第8次刑事庭會議就中華民國刑法94年修正施行後之法律比較適用之決議，刑法於94年2月2日修正公布，95年7月1日施行後，有關修正後新法與修正前舊法之適用原則如下：「累犯：新法施行前，過失再犯有期徒刑以上之罪，新法施行後，應依新法第2條第1項之規定，適用最有利於行為人之法律。」是以，自刑罰與行政罰係量的區別說之觀點，舉重以明輕，同條例第35條第3項修正前後，對於行為人於修正前已發生違反同條例之加重處罰要件行為，所為加重處罰之規定，自應依行政罰法第5條但書之規定，適用最有利於受處罰者之修正前之規定。
2.準此，再審原告固於修法後之102年12月18日（應為103年10月13日之誤）再有酒後駕車超過規定標準之違規行為，且雖於修法前之100年7月30日（應為99年5月19日之誤）即有酒後駕車之違規行為，惟依前揭說明，對於再審原告此一酒後駕車而於5年內有2次以上之行為，關於加重處罰條件行為既發生於修法前，即應有行政罰法第5條規定之從輕原則之適用，故應依同條例第35條第3項修正前之規定，予以評價其處罰，而不得適用修正後同條例第35條第3項之規定處罰，原確定判決及原處分未查及此，適用修正後同條例第35條第3項之規定處罰再審原告，於法自有未合。
3.又倘現行刑法沒有累犯之規定，而後新增訂累犯規定，相較本案之事實，是否會有不一樣之認定？此部分，懇請鈞院詳酌。
(二)原確定判決會有【不真正溯及既往】之情形，而侵害受規範者的【信賴保護利益】：
1.再縱認本案並無上開所謂「從輕原則」之適用，惟基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），同條例第35條第3項既自000年0月0日生效施行，自僅能自該日向後適用，本條項所定「於5年內」之要件，如依據原確定判決之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於本條項施行前已完成之行為及處罰。換言之，行為人在102年3月1日前固有酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於102年3月1日起，如再有違反行為，將加計其回溯計算於5年內之前次違反行為，亦即5年內有違反2次以上者，將受處新臺幣9萬元罰鍰，及吊銷駕駛執照，3年內不得考領之法律效果。此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，亦即新生效之法律雖係向後適用，但卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為【不真正溯及既往】，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院大法官釋字第574號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果，要屬當然。
2.原確定判決就上開法律的解釋，使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。惟此種合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。正如司法院大法官議決釋字第525號解釋，在討論信賴保護原則與行政法規修正或廢止之關係時，其理由書所謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定【過渡期間】之條款，俾減輕損害」等語。大法官雖係針對行政機關之行政法規而發，惟基於法治國原則之信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，仍應衡量受規範者之信賴保護利益是否值得保護，而制定合理之「過渡條款」。釋字第620號解釋理由書於解釋增訂民法第1030條之1第1項如何合憲適用時，即進而謂：「任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定【過渡條款】，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第577號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則」等語。以本案系爭法條而言，立法者得明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用修正前的第35條第3項規定。
3.至立法者如應設而未設過渡條款即「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（釋字第320號解釋理由書參見）。另基於「解釋法律者應較制定法律者聰明」之法諺，更為免系爭條項之不利益溯及適用造成違憲結果，尤以本條項屬侵害而非給予人民利益的法規範，修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。合憲解釋原則乃於規範違憲審查時，為尊重具有直接民主正當性之立法機關，所應採取之解釋方法（參見大法官釋字588號解釋彭鳳至大法官一部不同意見書）。另參見大法官釋字第574號解釋理由書所指出，「法律發生變動，自法律公佈生效施行日起向將來發生效力」之法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力）；以及釋字第142號解釋文及解釋理由書對於54年12月30日修正之營業稅法第41條「營利事業匿報營業額逃漏營業稅，於事實發生之日起5年內未經發現者，以後不得再行課徵」條文，關於該法文所稱之「5年」，應「自該法公佈施行生效日起算」等彌補立法者未制定過渡期間條款，產生之不利益與不正義結果之作法。本條例第35條第3項所稱之「5年」，固自原告本次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後同條例第35條第3項之生效日，102年3月1日以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對再審原告致生不利益之結果，始足以挽救系爭規定產生的違憲結果。
4.另修正同條例第35條第3項的適用，屬所謂【不真正溯及既往】，並非【（真正）溯及既往】，自不應套用法律溯及既往原則的「公式」。再該條項所定「違反第1項規定2次以上」的全部法律事實，一部分（即前幾次違反）係在修正前發生，另一部分在修正後發生，換言之，並未在修正前的「現實生活中完全具體實現」，而是一部分實現，持續到修正後法律施行才完全具體實現，這根本不是法規溯及既往適用，而是向後施用，卻因為行為人無法預見，與不能控制部分已發生在修正前法規的事實，產生將生效前已完成之行為遭到再次評價且不利益的效果，類似不利益溯及既往，但非溯及既往，從而學說上有以「不真正溯及既往」形容。故不應僅謂此為【法律事實之回溯連結】，而非【新法規範效力之回溯適用】，而迴避此一不合理狀態之存在。最重要者，此涉及人民信賴利益之保護，例如釋字第525號、第529號解釋均屬此類案例。此亦為本院在上述理由引用釋字第525號解釋為據，並未引用釋字第577號解釋的原因。關此，近來大法官釋字第717號解釋對於限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定是否違反信賴保護的聲請，其理由書第2段即明白指出此乃涉及信賴保護原則的問題：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位(本院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則」。故換言之，是否違反信賴保護原則，方為本案重點，法律不溯及既往僅係信賴保護原則的下位類型。正如許宗力大法官於釋字第574號解釋提出協同意見書中所稱：
【凡法律修改，即便向將來發生效力，只要對發生於舊法時代，於新法公布生效時仍未完結的連續性事實關係，產生不利影響，就會有信賴保護問題】、「人民『依舊法已取得之權益』（既得權）因法律修正受到不利影響時，有信賴保護原則之適用。惟信賴保護原則的適用範圍絕非僅止於此，因『依舊法已取得之權益』受新法影響的情形，與法律的真正溯及既往幾無二致，實務出現的情形極少，較常見者反是『依舊法預期可以取得之權益』受新法影響的情形。如果信賴保護原則只保護『依舊法已取得之權益』，而不及『依舊法預期可以取得之權益』，勢必大幅失去其存在意義」等語。固然信賴保護利益通常發生在授益行政的法規或行政處分領域，但是並不表示侵益行政沒有信賴保護原則的問題，尤以對於處罰法令變更，處於新、舊法間的構成要件事實或法規範改變，人民信賴舊法已處罰完成的利益(法安定性），更值保護。關於信賴保護原則的信賴基礎、信賴表現與信賴客觀上值得保護等要件的判斷，在授益行政領域的判斷基準與侵益行政領域之判斷容有不同，是若將授益行政的判斷標準，誤植於侵益行政的判斷，而謂「其於新法生效後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現」，亦非妥適。蓋所謂「展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為」乃著重於授益行政法規範變更之判斷，與侵益行政的判斷恐無涉。本案屬侵益行政法規範的變動，應著重於行為人對於舊法處罰的信賴表現，在新法施行後是否造成難以預見的侵害，亦即對於信賴舊法已處罰完結的法秩序既得權【例如本案，原告本係信賴其第一次酒駕行為，已因刑案之判處罰金刑執行完畢，及經被告裁罰吊扣機車駕駛執照1年及道路交通安全講習之執行完畢，而不會再就該酒駕行為重為評價，甚或成為其他違規行為之加重處罰要件】，再審原告則因為構成要件的回溯連結，造成對未來期待不應重複處罰的信賴利益，而遭到無法預期的侵害。
5.又系爭法律實已構成釋字第620號解釋理由書所特別指出的例外情形：立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理意旨。即系爭法律與適用系爭法律的本案並非法律溯及既往類型，業如前述，毋寧是因為產生構成要件回溯連結，而類似法律溯及既往侵害行為人的信賴保護利益，業如前述，而釋字第574號解釋的原因案件正是此種類型，此參見解釋文第2段可知：「民事訴訟法第466條修正提高第三審上訴利益之數額時，當事人於法律修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第466條規定，並非法律溯及適用。惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第466條修正提高第三審上訴利益之數額，致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件，依新修正之規定而不得上訴時，雖非法律溯及適用，對人民之信賴利益，難謂無重大影響，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第8條規定：『修正民事訴訟法施行前所為之判決，依第466條所定不得上訴之額數，於修正民事訴訟法施行後有增加時，而依增加前之法令許之者，仍得上訴』，以為過渡條款，與法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則，並無違背」。又因為立法者增修系爭法律並未顧及修正前法秩序的安定，另定過渡條款以保障行為人的信賴保護，造成修正前違規一次的行為人，與修正後違規兩次的行為人，在行為時點回溯5年內，同樣適用系爭法律處吊銷駕照3年處分，而產生體系不正義的違反平等原則及比例原則之虞，此正與釋字第142號解釋的系爭法律及案例不公平情形類似，尤其與本案相同均屬侵益行政領域之法規範。該案解釋標的的當時營業稅法第41條規定：「營利事業匿報營業逃漏營業稅，於事實發生之日起5年內未經發現者，以後不得再行課徵」，造成逃稅事實發生在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，反逃稅事實發生在該法條增訂以後者，得依該法條規定之於事實發生之日起5年內未經發現者，即不得再行課徵，是在該法修正公布施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在該法修正公布施行之日以後，雖逃漏僅五年未經發現之營業額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第41條之立法精神亦有未符。
大法官為彌補此適用法律不公且有違比例原則的現象，從而作成解釋文：「營利事業匿報營業額逃漏營業稅之事實發生在民國54年12月30日修正營業稅法全文公布施行生效之日以前者，自該日起5年以內未經發現，以後即不得再行課徵」，以期平公允。正係釋字第620號解釋所指，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，考量如何補充合理之過渡條款的最佳示範案例。釋字第142號解釋作成於民國64年間，大法官示範如何就侵益行政法律，補充漏洞的過渡條款解釋，值得稱道。大法官解釋為抽象法規審查，並非個案裁判，司法個案援用大法官解釋，本來就不可於基礎案例事實相同，而應著重在憲法保障人民基本權原則的實踐，適用抽象法規範解釋意旨，故在類似產生不公情事的系爭法律，適用法律爭議相同的釋字第142號解釋意旨，應無所謂案例或基礎事實不同的問題。
(三)是依上所述，本案應有「從輕原則」之適用，故應依系爭條例第35條第3項修正前之規定，裁罰再審原告，若強予適用修正後之規定適用本案，將有【不真正溯及既往】之情況，原確定判決實有違背法令之情形。
(四)末按，本件原確定判決適用之法律，侵害再審原告憲法上所保障之財產權及工作權，且該法律之解釋於各地法院間未臻一致，實有聲請大法官解釋憲法之必要，懇請鈞院依司法院大法官審理案件法第5條第2項規定聲請大法官解釋。
(五)綜上，本案有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，謹請求判決如再審原告再審聲明。
三、本院之判斷：
(一)按行政訴訟法第237條之9第3項、第273條第1項第1款規定：「交通裁決事件之抗告、再審及重新審理，分別準用第四編至第六編規定。」「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」又同法第278條第2項規定：「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」是當事人雖已主張其再審之訴具備行政訴訟法第273條第1項各款規定之要件，而經法院依其主張審查結果顯無此事由者，則其再審之訴即為顯無理由，法院即應判決駁回再審之訴。
(二)次按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，指確定判決適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，最高行政法院97年判字第360號及62年判字第610號判例可資參照。且行政訴訟再審程序，係對確定判決之救濟程序，並非原確定判決上訴救濟程序，以「適用法規顯有錯誤」為由提起再審時，再審法院僅能審查原確定判決依所認定之事實適用之法規是否顯有錯誤，均先敘明。
(三)經查，原確定判決係略以：本案僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。是故，再審被告以再審原告於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定2次以上」之違規行為，乃依一般法律適用原則，適用新修正之同條例第35條第3項前段規定以決定其法律效果，並未違反法律不溯及既往原則。又行政法規本不能預期其永久實施不變，且再審原告於前述法規修正前後期間，難謂其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於102年3月1日以後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），自亦難認再審原告有何值得保護之信賴利益存在（人民不得單純期待對自己較為有利之法律永久不變）。基此，再審原告既無基於構成信賴要件之事實，而有客觀上具體之信賴表現行為，則再審被告適用新法處罰再審原告，自與信賴保護原則無違，而駁回原告之訴，此有本院104年度簡字第1號判決附本院卷可稽，並經本院調取上開卷宗核閱屬實。再查，原確定判決依同條例第35條第3項規定，認本件再審原告有於5年內二次違反同條第1項規定情形，再審被告裁罰再審原告為有理由，原確定判決所適用之法規核無違誤。
(四)再審原告主張：
1.原確定判決牴觸【從輕原則】部分。按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」本件再審被告係對再審原告103年10月13日之酒駕行為，適用同條例第35條第3項等規定裁罰，又同條例第35條第3項之規定，係於102年1月30日修正公布，於102年3月1日施行，是本件不論是再審原告之酒駕行為，或再審被告之裁罰，均係於現行同條例第35條第3項生效後發生，自非「行為後法律有變更」之情形，而無行政罰法第5條規定之適用，是再審原告主張：原確定判決牴觸【從輕原則】等語，應係誤會，不能採取。
2.原確定判決會有【不真正溯及既往】之情形，而侵害受規範者的【信賴保護利益】部分。經核屬再審原告法律上見解之歧異，依上開規定及說明，尚與所謂「適用法規顯有錯誤」之再審事由有間，是再審原告此項主張，亦非足取。
(五)綜上所述，原確定判決並無再審原告所稱適用法規顯有錯誤之情事，故再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，提起本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。又原確定判決訴訟程序既無法再開、續行，再審原告聲請大法官解釋，即屬無據，附此敘明。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 張鶴齡以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實)，其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書(上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴)，並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
書記官 林嘉賢