臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 104年度交字第58號原 告 洪春男訴訟代理人 蔡其龍律師被 告 交通部公路總局臺中區監理所代 表 人 李輝宏（所長）上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國99年2月26日彰監四字第裁00-000000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分關於處罰主文二「(二).99年04月12日前未繳送駕駛執照者，自99年04月13日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。」確認無效。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用新臺幣叁佰元由兩造各負擔二分之一。被告應給付原告新臺幣壹佰伍拾元。
事實及理由
一、事實概要：原告洪春男前因6個月內，駕照違規記點共達6點以上，被告依道路交通管理處罰條例（下稱同條例）第63條第3項前段、第24條第1項第5款（裁決書漏載該條項款，應予補充）、第65條第1項第1、2款及第67條第3項等規定，於民國99年2月26日彰監四字第裁00-0000000 00號裁決書（下稱原處分），裁處原告「一、吊扣駕駛執照1個月，並應接受道路交通安全講習。二、上開駕駛執照逾期不繳送者：(一).自99年03月29日起易處吊扣駕駛執照2個月，並限於99年04月12日前繳送。(二) .99年04月12日前未繳送駕駛執照者，自99年04月13日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。(三).駕駛執照吊（註）銷後，自99年04月13日起一年內不得重新考領駕駛執照。」原告未遵期繳送駕駛執照，被告遂吊銷其駕駛執照。原告不服，提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)同條例第21條第1項第4款之處罰，需以汽車駕駛人之駕駛執照經合法吊（註）銷而仍駕車為要件。查本件原告洪春男前於99年2月7日駕駛車牌號碼00-0000號自小客車因違規而遭警察製單舉發，並經被告施以原處分，惟行政程序法第96條第1項第6款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱同處理細則）第45條之規定，「應依前項規定於裁決書載明應記載事項，並送達受處分人」，換言之，於違反交通規則之裁決即有上開規定之適用，除能確保依法行政外，同時確保人民於不服時能依其說明適時提出救濟，以保障權益。
(二)次查依同條例第65條之規定，易處吊扣或吊銷駕駛執照，需違規人未依限期繳納罰鍰或未依限期繳送駕駛執照時，始得以另一行政處分易處吊扣或吊鎖駕駛執照，故應各自分別作成處分，並依法送達，以維護受處分人之聲明異議等權利。原處分書中罰款逾期不繳納後之易處吊扣或吊銷，不得僅於同一裁決書一併註明多種裁罰，換言之行政機關為行政處分時，雖可於行政處分上同時預告不履行該處分之法律效果，然此僅係行政處分之「預告行為」，於行為人不履行時，行政機關仍須另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，而非逕為依據前項預告行為，未經其他行政處分之程序，遽而執行其他易處之裁罰處分。該行政處分顯有違反上開規定之情，自屬有重大而明顯之瑕疵，依據行政程序法第111條第7款規定，該行政處分應屬無效。
(三)本件被告前於99年2月26日彰監四字第裁000000000號原處分所為一次裁決及送達，其處罰主文內容僅「一、吊扣駕駛執照1個月，並應接受道路交通安全講習，駕駛執照限於99年3月28日前繳送。」部分係屬有效確定之行政處分，其餘記載，僅生預告之效果，並非合法有效之行政處分，被告逕行撤銷原告駕駛執照，尚非生合法之效力。
(四)又本件原告雖復於103年1月7日重新考領普通小型車駕照，倘鈞院認原註銷駕照之處分已屬無回復原狀之可能，或為已消滅之行政處分者，然原告因無照駕駛一事，經富邦產物保險股份有限公司（下稱富邦產物保險公司）另案提起保險代位訴訟，故就原處分吊銷駕照是否合法，將影響富邦產物保險公司是否得以提起代位訴訟之前提要件，故原告實有確認利益，而得提起確認原處分無效之訴等情。
(五)原告並聲明：先位聲明請求撤銷原處分關於吊銷駕駛執照之處分，備位聲明確認原處分關於吊銷駕駛執照之處分無效，。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
(一)查原告洪春男不服被告原處分所為裁處吊（註）銷駕駛執照之處分，於104年再次提起本行政訴訟，惟上開裁決書業於99年3月15日由原告同居人莊双簽收，已生合法送達效力，則本件起訴之法定不變期間，無論係依修法前20日，或修法後30日之法定起訴期間，均已逾期甚久，且本案原告曾因聲明異議逾越法定期限，而於100年1月24日為貴院以100年度交聲字第28號裁定駁回確定。從而，原處分既已確定，原告已不得請求撤銷。
(二)次查行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。而查被告原處分內容均為行政罰；復觀諸同條例第65條第1項規定及原處分主文所載依序發生之加倍處分吊扣期間及易處吊（註）銷駕駛執照之內容，並非在使原告履行繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係因原告未履行上述經裁處繳送駕駛執照之義務，所為依次加重處罰之終局決定，且已依法送達。至於原告所認原處分主文有關依序發生之加倍處分及易處吊（註）銷駕駛執照之處分應屬行政處分之「預告行為」，於行為人不履行時，行政機關應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，否則難認其係屬行政處分，而此種處分既未經合法送達即有明顯瑕疵，應不生效力云云，則於法尚有未洽。
(三)又查所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。而查，原處分關於加倍處分吊扣期間、易處吊（註）銷駕駛執照及限期不得考領駕駛執照等處分，係屬附條件之行政處分，徵諸行政程序法第93條規定，非法所不許，且行政程序法亦無限制不得以一個處分書記載多項處分內容之明文規定。至原告所述被告將上開處分併記於一份裁決書，而未分別製作裁決書並依法送達原告有影響原告聲明異議等訴訟權乙節，也僅生該裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由，非屬行政程序法第111條第1款至第6款規定所列舉或第7款所定有明顯重大瑕疵之無效事由。
(四)綜上所陳，本件已逾同條例第87條提起撤銷訴訟之不變期間，其行政訴訟權已經喪失，應以裁定駁回之；另原處分亦非屬無效之情形，請駁回原告之訴。
(五)被告並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有上開原處分之裁決書、送達證書各1份附卷可稽，足堪認定。從而，本件兩造之爭點厥為：原處分關於吊銷駕駛執照部分應否予以撤銷？或有重大而明顯之瑕疵，應屬無效？
(二)先位聲明部分：
1.按行政程序法第68條第1項規定：送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。又按同處理細則第5條規定：處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定。準此，有關違反道路交通管理事件裁決書之送達，自應適用行政程序法有關文書送達之程序。又100年11月23日修正公布，101年9月6日施行之同條例第87條規定：受處分人不服主管機關處罰之裁決者，應以原處分機關為被告，逕向管轄之地方法院行政訴訟庭提起訴訟；其中撤銷訴訟之提起，應於裁決書送達後30日之不變期間內為之。又100年11月23日修正公布前之同條例第87條第1項則規定：受處分人，不服主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起20日內，向管轄地方法院聲明異議。末按行政訴訟法第107條第1項第6款規定：原告之訴起訴逾越法定期限者，其情形無從補正，行政法院應駁回之。
2.查原告洪春男不服被告原處分有關「吊銷駕駛執照」之處分，於103年11月18日提起本件行政訴訟。惟上開裁決書業於99年3月15日以郵務掛號方式送達至原告戶籍地址即彰化縣○○鎮○○路○○號，由原告之同居人即其妻莊双收受乙節，有上開裁決書、送達證書、個人基本資料查詢結果各1份在卷可稽。則本件起訴之不變期間，應自送達翌日（即99年3月16日）起算，另因原告住所位於彰化縣二林鎮，依行政法院訴訟當事人在途期間標準第2條第1款之規定，加計在途期間2日，惟無論係依修法前20日，或修法後30日之不變期間，原告遲至103年11月18日始具狀向本院提起訴訟，均已逾期甚久，其起訴顯與法律上之程式不合。本院本應依行政訴訟法第107條第1項第6款另以裁定駁回之，惟基於訴訟經濟起見，爰一併以本判決駁回之。至原告前曾對原處分依交通聲明異議程序提起救濟，經本院於100年1月24日100年度交聲字第28號裁定駁回異議確定，然其裁定之理由為：「受處分人聲明異議已逾法定之22日（含道路交通管理處罰條例第87條第1項所定之20日不變期間及2日之在途期間），顯不合法律上之程式」等語，是該裁定並未就訴訟標的為裁判，應無實質確定力，併此敘明。
3.原告先位聲明為無理由，本院自應就備位聲明加以審理。
(三)備位聲明部分：
1.按行政訴訟法第6條第3項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效之訴訟，亦適用之；當解釋為確認訴訟之補充性，於確認行政處分無效之訴訟，不適用之（參照德國行政法院法第43條第2項規定）；則撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明。最高行政法院94年度判字第1396號判決意旨參照。是原告以備位聲明請求確認原處分關於「吊銷駕駛執照」部分為無效，並無不合。
2.又按行政訴訟法第237條之4第2項第2、4款規定：「被告收受起訴狀繕本後，應於20日內重新審查原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：…二原告提起確認之訴，被告認原裁決無效或違法者，應為確認。…四被告重新審查後，不依原告之請求處置者，應附具答辯狀，並將重新審查之紀錄及其他必要之關係文件，一併提出於管轄之地方法院行政訴訟庭。」其立法目的係由原處分機關自行審查行政處分是否無效，其行政程序之踐行，並非均須先向原處分機關「請求確認無效而未被允許」，或「經請求後30日內不為確答」為必要，而係以行政處分是否業經原處分機關審查認定並非無效為其判斷標準。查原告不服本件被告之原處分關於「吊銷駕駛執照」部分，起訴請求確認該部分無效；而核被告重新審查後，認原告主張為無理由，並依法附具答辯狀，已足認定被告並未准許原告請求確認原處分關於「吊銷駕駛執照」部分無效之請求，依上揭說明，原告據此提起確認之訴，應屬合法。
3.再按行政訴訟法第6條第1項規定，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，是確認之訴必須「原告有即受確認判決之法律上利益」，始能提起。而所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即將受不利益之效果而言（最高行政法院95年度判字第1931號判決參照）。查本件原告曾因無照駕駛肇事致人死亡乙事，經富邦產物保險公司提起損害賠償訴訟，本院103年訴字第770號民事判決認為原告駕駛執照業於99年4月13日遭吊銷，並禁考1年，符合強制汽車責任保險法第29條第1項第5款之規定，判決原告應給付富邦產物保險公司新臺幣（下同）2,004,950元，而該判決於103年11月12日確定，此經本院調取上開卷宗及判決核閱屬實。又按民事訴訟法第496條第1項第11款、第500條第1項、第2項規定：
「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：…十一、為判決基礎之民事、刑事、行政訴訟判決及其他裁判或行政處分，依其後之確定裁判或行政處分已變更者。」「再審之訴，應於30日之不變期間內提起。前項期間，自判決確定時起算，判決於送達前確定者，自送達時起算；其再審之理由發生或知悉在後者，均自知悉時起算。但自判決確定後已逾5年者，不得提起。」是本件若確認原處分關於「吊銷駕駛執照」部分之行政處分為無效，原告就上開民事判決即非不得提起再審，故原告關於本件應有確認利益。
4.按同條例第65條第1項第1款、第2款規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」查原處分之裁罰主文第2項記載：「二、上開駕駛執照逾期不繳送者：(一).自99年03月29日起易處吊扣駕駛執照2個月，並限於99年04月12日前繳送。(二).99年04月12日前未繳送駕駛執照者，自99年04月13日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。(三).駕駛執照吊（註）銷後，自99年04月13日起一年內不得重新考領駕駛執照。」等語，而「吊扣期間加倍」或「吊銷汽車牌照」處分之性質，係屬針對受處分人逾期未履行同條例第65條第1項本文所定繳送牌照義務之行為，所為限制、剝奪汽車行駛權利之裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類之行政罰（最高行政法院103年度判字第174號判決參照）。原處分裁罰主文第2項記載，於裁決書作成時，原告是否有違反不遵期繳送駕駛執照之事實尚未發生，吊扣期間加倍及吊銷汽車牌照處分之法律構成要件尚未實現，被告尚未取得依同條例第65條第1項第1、2款規定作成該2個加重處罰之權限，則其所為之「吊扣期間加倍」或「吊銷駕駛執照」處分，具有明顯重大之瑕疵，且此一重大瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7款規定，原處分裁罰主文第2項應屬無效之處分（104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二結論參照）。從而，原告起訴請求確認原處分裁罰主文第2項關於「吊銷駕駛執照」部分為無效，核屬有據。
五、綜上所述，原告未遵期提起撤銷訴訟，不符法律上之程式，是先位聲明部分，本院本應以裁定駁回之，惟基於訴訟經濟起見，爰一併以本判決駁回之。惟原處分作成時，原告是否有違反不遵期繳送駕駛執照之事實，猶未可知，乃原處分裁罰主文第2項「吊銷駕駛執照」部分，具有明顯重大之瑕疵，屬無效之處分，原告備位聲明請求確認該部分為無效，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、本件第一審裁判費為300元，應由兩造各負擔二分之一，而上開裁判費300元係原告於起訴時預為繳納，此有本院收據1件在卷可稽，依行政訴訟法第237條之8第1項規定，法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額；而其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436條之19規定，明定本條。從而確定費用額之方法，應依行政訴訟法第237條之9、第236條、第104條規定準用民事訴訟法第93條規定。因之，被告應給付原告之訴訟費用額，即為被告應負擔原告預納之訴訟費用一半，係150元，爰確定第一審訴訟費用額如主文第3項所示。
據上論結，本件原告先位之訴無理由，備位之訴有理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第237條之9第1項、第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 張鶴齡以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書(須按他造人數附繕本)。上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事項。
中 華 民 國 104 年 11 月 25 日
書記官 林嘉賢