臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第34號
107年4月17日辯論終結原 告 東光企業社代 表 人 林麗修訴訟代理人 蔡奉典律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 謝永宏
王彥超何光鎧上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
105 年8 月26日交訴字第1051300604號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所經營位於彰化縣○○鎮○○路○ 段○○○ 號之北斗七星旅館，經被告所屬人員於民國104 年11月17日辦理旅館業及民宿聯合稽查，查獲原告未領有旅館業登記證違法經營旅館業，違規房間數共17間，乃於105 年4 月7 日以府城觀管字第1050110051號陳述意見通知書通知原告陳述意見，原告陳述意見後，被告仍認原告違反發展觀光條例第24條第1 項之規定，而依同條例第55條第5 項規定，並參酌發展觀光條例裁罰標準第6 條條文之附表二第1 項規定，及交通部觀光局104 年3 月17日觀賓字第1040903643號函釋，於
105 年5 月3 日以府城觀管字第1050138639號裁處書處原告新臺幣（下同）40萬元罰鍰，並立即停業（下稱原處分），原告對原處分關於罰鍰40萬元之部分不服，提起訴願，經交通部於105 年8 月26日以交訴字第1051300604號訴願決定書駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠東光企業社於99年即領有不動產租賃許可，且於591 、好房
網、樂屋網等多家租屋網，刊登「一只皮箱馬上入住」之租屋廣告。本建物係於103 年間向法院拍賣取得，19間是法院點交的總房間數，部分房間為自用住宅自行居住，餘房間已依租賃專法轉型為月租套房、員工宿舍經營，此有房屋租賃契約書，統一發票，存摺影本可證。東光企業社經營月租套房，仍遵守政府相關法令稅制，開立統一發票，申報401 表，繳交營業稅，定期消防檢查申報及辦理公共意外責任保險，全部依規定辦理。
㈡前屋主張霧於建物建造完成時，即經營旅館，旅館存在之事
實，至今已長達25年之久，法院拍賣公告即註明「拍賣之建物，由債務人經營旅館」。櫃台、標示房號之鑰匙、客房外部設有房號牌、床鋪、枕頭、棉被、推車…等都是舊有的，使用20至30年了，均為前屋主所遺留下來，建物點交時本人也付一筆搬遷費給前屋主，所以法院是按現況點交。本建物自法院點交至104 年11月17日聯合稽查，扣除房屋整修期間，僅一年餘，每間房間租金僅4000元/ 月，其房租扣除必要支出後，亦不足以繳交罰款，原處罰顯不合理。
㈢三升農機科技股份有限公司（下稱三升農機）承租套房5 間
，於103 年承租至今，現在仍繼續承租中，附租賃契約書（
104 年10月1 日至105 年9 月30日）及（105 年10月1 日至
106 年9 月30日）、統一發票、存摺影本、員工照片，當日派遣員工姓名為陳進興、張弘潤、林建華、洪長裕、陳冠宇，當日早上八點許員工即外出維修，當時為割稻期，專門負責維修烘稻機，維修區域是全省（包含北、中、南部），員工外出時，有時需將行李隨身攜帶（約一只皮箱或一只旅行袋）放車上，由公司派遣至各地維修，如果到較遠區域例如高雄，晚上可能無法趕回來睡覺，所以必須把行李放車上，人到那裡，行李就到那裡，附三升農機公司車輛停放於停車場照片。
㈣信元營造工程有限公司（下稱信元營造），承租套房2 間，
租期104 年9 月16日至104 年12月15日，附祖賃契約書、統一發票、存摺影本，當日派遣員工姓名為蔡臣祐、陳弘鑑。㈤尚有月租房客：⑴吳兆奇先生，於103 年承租至今，現在仍
繼續承租中，附租賃契約書3 張（103 年5 月1 日至104 年
4 月30日）及（104 年5 月1 日至105 年4 月30日）（105年5 月1 日至106 年4 月30日）、匯款證明、房客照片及切結證明書。⑵張國樑先生，現在仍繼續承租中，附租賃契約書（104 年10月26日至105 年4 月25日）（105 年4 月26日至106 年4 月25日）、房客照片。⑶康哲維先生，附租賃契約書（104 年3 月1 日至105 年2 月29日）（105 年3 月1日至106 年2 月29日）及房客照片。
㈥按行政罰法18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義
務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。」，按系爭建物作為旅館經營之事實已存在25年之久，因原告所屬之東光企業社以經營不動產租賃為業，故原告於
103 年經由法院拍賣程序取得該建物之所有權後，即將旅館轉型為租賃業。惟因一時無法將全部房間出租，故將無法租出去的房間暫時作為旅館使用，但作為旅館使用之房間數均在10間以下，依財政部所發布105 年營利事業各業所得額暨同業利潤標準所示：「旅館業之淨利率為16% 」，此有該標準表可參，法院於103 年2 月點交該不動產給原告之後，至被告稽查之104 年11月中為止，原告使用該屋共約20個月。
即使將認為一年356 天有7 成即255 天，可以將10間房間出租，每間房住宿800 元、休息400 元，以中間價600 元計算，則每天可收入6000元，一年可收入153 萬，則1.66年（即20個月）約可收入254 萬元，以淨利率16 %計算，則原告將部分房間作為旅館使用到被查獲為止，所得之利益約為40萬元（即254 萬乘以16% ），但被告一處罰就是40萬元，幾乎等於原告所有獲利，故被告顯然未斟酌上開行政罰法第18條之規定，實有違誤。
㈦再按觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營
者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，發展觀光條例第55條第3 項定有明文。該規定之立法意旨：「將原條文第二項第三款獨立規範，改列為第三項：依據發展觀光條例所制定之命令行為態樣眾多，且違反命令之後果輕重不一，目前卻未視實際情況，一律科處罰鍰，有違比例原則，爰將原條文第二項第三款獨立規範改列為第三項，並修正條文，使主管機關可視情節輕重要求限期改善或科處罰鍰」。交通部觀光局亦以104 年3 月17日以觀賓字第1040903643號函表示：「貴府得依上開規定（註：即發展觀光條例第55條第3 項之規定），視情節之輕重，裁處是否先令限期改善，經改善未完成或未為改善者，處以罰鍰」。上開規定雖授權主管機關得視違規情節之輕重，決定是否先令限期改善或逕行處罰，亦即行政機關固有裁量空間。然依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」。而發展觀光條例第55條第3 項規定立法理由載：「違反命令之後果輕重不一，目前卻未視實際情況，一律科處罰鍰，有違比例原則」。
㈧行政訴訟法第136 條規定：「除本法有規定者外，民事訴訟
法第二百七十七條之規定於本節準用之」。而民事訴訟法第
277 條則規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任」。再者「課徵租稅構成要件事實之認定，稅捐稽徵機關就其事實有舉證之責任，其所提證據必須使法院之心證達到確信之程度，始可謂其已盡舉證之責；若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，法院仍應認定該課稅要件事實為不存在，而將其不利益歸於稽徵機關」，有行政法院100年判字第412 號判決要旨可參。足見被告認為原告作為旅館經營之房間為17間，並以之做為裁罰之標準，則被告應舉證證明其認定原告作為旅館使用之房間有17間。如被告所提證據無法使法院之心證達到確信之程度，僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，則法院仍應認定該裁罰要件事實為不存在，而將其不利益歸於被告機關。
㈨查原告之住宿、休息表雖於104 年11月15日記載住宿、休息
之房間有「310 、210 、107 、102 、301 、307 、202 、
212 、205 、305 」等10間；104 年11月16日記載為「205、212 、307 、308 、210 、305 、202 、201 、206 、
208 、211 、207 、203 、303 、301 」等15間。但查原告之房間並無107 、102 房號，此為床號而不是房間，此二張床放置在303 號房，故107 、102 實為303 號房，因此104年11月15日作為旅館使用之房間只有「310 、210 、303 、
301 、307 、202 、212 、205 、305 」等9 間。再者104年11月16日部分，三升農機公司使用201 、206 、208 、
211 等4 間房。301 為信元公司員工使用此為長期租賃應予扣除。又207 號房為患有兔唇之口罩男長期租賃，故收款金額欄記載收款5000元（按原告之房間收費便宜，住宿800 元、休息400 元，只有月租才會收到5000元，所以207 號房於
106 年11月16日住宿、休息表之記載是月租套房不是旅館）。又303 號房於104 年11月16日原告收取租金4725元，此亦為月租套房之收費（惟租期僅一個月，原告已經忘記承租人是誰，但從收費就可得知，該房不是作為旅館使用），故
303 號房於104 年11月16日亦已出租作為月租套房，應予扣除。故104 年11月16日住宿、休息之房間實有「205 、212、307 、308 、210 、305 、202 、203 」等8 間。被告函覆鈞院稱原告作為旅館使用之房間有「102 、107 、202 、
205 、207 、210 、212 、301 、303 、305 、307 、308、310 」等13個房間，如將102 、107 、207 、301 、303等5 個房間扣除後，則作為旅館之房間只剩8 個房間，並非被告主張之17或13個房間。
㈩被告固舉台北高等行政法院101 年訴字第267 號判決意旨：
「所謂經營旅館或民宿業務，並非已有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營旅館或民宿業務所為之行為或方式，均該當經營之意」。然查被告之稽查紀錄表籠統記載「2F10間，3F9 間（有2 間月租）」，既沒有房號，也沒有每個房間的照片作為佐證。被告訴訟代理人於106 年10月31日庭訊稱：「稽查時………我們沒有每間房間都打開看，也沒有敲門問裡面的人，我們只有打開幾間房間看，但是開哪幾間我不記得了」、「我們沒有開超過10間」等語，顯見被告稽查紀錄表上開記載，係僅從房間的外部即作認定，並未調查該房間是否確實做為旅館使用。再查被告一行十幾人，大陣仗到原告之房屋稽查違規經營旅館之事，則被告應於稽查時，逐間查看並拍攝每個房間的內外部，以查明該房間是否有作為旅館使用之事實，並記載房號，甚至訪問住宿之人，作成訪談紀錄，如此始能指控原告違規經營旅館之房間數已達17間。但被告自承其查看之房間不到10間，且不知道查看之房號是幾號，更不知道其拍攝的照片是哪一個房間的照片，不能僅憑被告之稽查紀錄表上開籠統之記載，即認為原告經營旅館之房間有17間之多。
原告主張長期租賃及自行使用之情形：原告主張第一次稽查
時除周季平使用311 號房（按周季平以員工之身分於稽查表上簽名，且為成年男子，依常理判斷不可能與其母親林麗修同住一房，故周季平使用311 號房，應屬合理），原告之弟弟林佑檢使用一間房、吳兆奇承租302 號房、康哲維承租
306 號房、張國樑承租206 號房、三升農機公司承租5 個房間，信元公司承租2 個房間，華榮公司承租2 個房間（按公司承租人使用之房間不固定，所以也沒有確定的房號）。其餘原告之前所主張之套房承租人包括蔡嘉章、李政德、林輝文等均不願出庭作證，請依卷內資料作認定。
按所謂旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不
特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業，發展觀光條例第2 條第8 款訂有明文。故旅館業係以「提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用」為要件，本件原告將部分房間長期租給三升農機公司5 間房間供其員工住宿、租給信元營造公司2 間供員工住宿、華榮公司承租2 個房間。雖然此三家公司之員工於原告旅館住宿之人員會有不同，使用之房間數有時也不到租約所載之房間數，且係依實際住宿之天數及住宿之房間計算每月之租金。但承租人及給付租金者為同一個公司法人，也就是承租人為特定人，不能因住宿之員工不同，或使用之房間不同，就解釋為不特定人承租。況且給付租金之方式採月結，並非日結或周結。所以在此三家公司承租期間，原告並非「將房間提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用」，故此三家公司承租的房間應不能算入經營旅館之房間數。
原告並聲明：原處分及訴願決定關於裁罰40萬元均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按發展觀光條例第24條第1 項：經營旅館業者，除依法辦妥
公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業；發展觀光條例第55條第5 項：未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續營業者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束營業之措施，且其費用由該違反本條例之經營者負擔；發展觀光條例裁罰標準第6 條：旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定，經營房間數16間至30間處20萬元，並命停止營業；交通部觀光局104 年3 月17日觀賓字第1040903643號函釋：縣市政府於裁罰標準尚未修正發布前，辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2 倍計算。
㈡卷查被告機關於104 年11月17日辦理旅館業及民宿聯合稽查
，查獲原告所經營北斗七星旅館（彰化縣○○鎮○○路○ 段○○○ 號）未經核准登記，擅自經營旅館業務，違規經營房間數共17間，當日並於稽查現場紀錄表註記上開理由後簽章，被告機關審酌原告於未經核准登記房間提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水……等基本設備，目的在對旅客提供住宿服務，另查有多間房間棉被不整、使用過罐裝飲用水仍置於桌上、使用過毛巾置於椅子、床上，故依行政程序法第105 條規定通知原告陳述意見，原告依通知提出意見陳述，仍主張當地很需要平價旅館的存在云云，故依發展觀光條例第24條第1 項、第55條第
5 項之規定予以裁罰，後續原告不服行政處分，續向交通部訴願委員會提請訴願，亦經委員會決定訴願駁回。
㈢被告機關原裁處及訴願答辯書引用臺北高等行政法院101 年
訴字第267 號判決書，認定原告有「經營」行為，係查臺北高等行政法院101 年度訴字第267 號判決意旨，所謂「經營」旅館或民宿業務予以說明，亦即經營旅館或民宿業務，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營旅館或民宿業務所為之行為或方式，均該當「經營」之意，被告機關認定原告有違規經營旅館業務事實並予以裁罰，洵非無據。㈣按發展觀光條例於104 年2 月4 日修正公布，是被告機關依
104 年11月17日現場勘查結果，於105 年5 月3 日作成裁處書時，即依104 年2 月4 日修正公布之發展觀光條例第55條第5 項規定裁罰，並無不合，惟因相關裁罰標準附表中央主管機關尚未修正，被告機關係依交通部觀光局104 年3 月17日觀賓字第1040903643號函之釋示，按前揭裁罰標準附表二第1 項所定罰鍰金額加倍裁罰為40萬元罰鍰，裁處書僅援引前揭裁罰標準附表二第一項規定，並未載明係依前揭裁罰標準附表二所定20萬元罰鍰金額加倍裁罰為40萬元罰鍰，而本件裁罰40萬元罰鍰，仍合於前揭發展觀光條例第55條第5 項規定裁處18萬元以上90萬元以下罰鍰之額度，被告機關裁處書引用條文內容與裁罰額度應無不正確情事。
㈤綜上所述，本件原告之訴為無理由，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：如事實概要欄所述之事實，有彰化縣政府各機關聯合查報（旅館業、民宿）現場紀錄表（下稱現場紀錄表）、現場及蒐證照片、交通部105 年8 月26日交訴字第1051300604號訴願決定書、原告提出之訴願書及陳述意見書、被告陳述意見通知書、原處分及其送達證書附卷可稽（本院卷一第77至97頁、第101 頁反面至第104 頁反面、第107 頁、第127 至128頁、第133 頁），並為兩造所不爭執，自堪認為真正。歸納兩造上述主張，本件主要爭點厥為：被告認定原告經營旅館業務之房間數為17間，而以原處分裁罰原告40萬元，有無違誤？經查：
㈠按本條例所用名詞，定義如下：八、旅館業：指觀光旅館業
以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業；經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業；未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業，104 年2 月4 日修正公布之發展觀光條例第
2 條第8 款、第24條第1 項及第55條第5 項前段分別定有明文。又裁處時之發展觀光條例裁罰標準第6 條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰」，該第6 條條文之附表二第1 項規定：未領取旅館業登記證而經營旅館業，房間數11間至15間處15萬元，並禁止其營業；房間數16間至30間處20萬元，並禁止其營業，上開發展觀光條例裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，附表二之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定，其按房間數定處罰金額之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
㈡又交通部99年12月29日交路字第0990012444號函釋：「除合
法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營」，此函釋乃交通部基於中央主管機關之權責，於適用發展觀光條例第2 條第8 款之規定時，為協助其下級機關解釋法令、認定事實，所訂頒之解釋性行政規則，以為下級機關行使職權、認定事實及適用法律之準據，核與發展觀光條例第2 條第8 款之名詞定義無違，自得予以援用。再者，稽之發展觀光條例第24條第1 項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。由此可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故發展觀光條例第55條第5 項所稱未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，其所規範之對象自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例申請登記領取登記證之營利事業，即足當之，並不以有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成發展觀光條例第24條第1 項、第55條第5 項所定對經營旅館業者輔導管理之立法目的及規範功能。
㈢查被告所屬人員於104 年11月17日前往彰化縣○○鎮○○路
○ 段○○○ 號之北斗七星旅館稽查，發現原告未辦理旅館業登記而經營旅館業，客房數共19間，二樓10間，三樓9 間（有
2 間月租），北斗七星旅館門外掛有住宿的招牌，櫃檯有「住宿：800 」、「休息：400 」、「進房：下午3 ：00以後」、「退房：上午11：00以前」之告示牌，旅館內客房有房號，房間內有床舖、寢具、毛巾、杯水、盥洗備品等物，並有彰化縣北斗七星渡假中心、住宿、休息（下稱住宿休息登記表）登記住宿房號、入住時間，有原告商業登記抄本、現場紀錄表、現場照片、住宿休息登記表翻拍照片在卷可證（本院卷一第5 頁、第77至85頁、第88至97頁），原告代表人林麗修亦不否認北斗七星旅館有房間供經營旅館業之事實，供稱：如果有空房間會給臨時入住的人等語（本院卷二第60頁反面），堪認原告所經營北斗七星旅館有提供不特定人以日住宿或休息而收取費用之經營旅館業務，符合發展觀光條例第2 條第8 款所定旅館業之定義，自應依該條例第24條第
1 項規定，向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。
㈣原告主張北斗七星旅館有房間供月租者使用，並提出月租吳
兆奇、張國樑、康哲維等人照片、房租匯款明細、原告合作金庫銀行存摺影本、原告與吳兆奇、張國樑、康哲維之房屋租賃契約書、吳兆奇出具之切結證明書為證（本院卷一第6、8 頁、第20頁、第28至32頁、第110 頁、第111 頁反面至第112 頁反面、第151 至155 頁、第196 頁）。經本院傳喚證人吳兆奇、張國樑、康哲維到庭作證，證人吳兆奇證稱：我自103 年8 月開始承租，目前還在租賃，租金每月包水電4800元，我一直都住在302 號房等語（本院卷二第13頁反面）。證人康哲維證稱：104 年3 月1 日至105 年2 月間有向原告承租北斗七星旅館房間，月租4000元，加上每個月水電
650 元，租到105 年6 月21日止，我租的房間是固定306 號房，沒有換過等語（本院卷二第75頁反面至第76頁）。證人張國樑證稱：我是104 年夏秋開始長期住在北斗七星旅館，一次租半年，半年後到期有續租，租金是6000元包水電，我都住206 號房，沒有換過，印象中是106 年5 、6 月買到房子後就沒有租了等語（本院卷二第135 至136 頁），並有原告所提出與吳兆奇、張國樑、康哲維之房屋租賃契約書、原告合作金庫銀行存摺影本在卷可證，足認證人吳兆奇、張國樑、康哲維確實都有長期向原告承租房間使用，其等並非以日租或週租之方式住宿，因此北斗七星旅館供證人張國樑、吳兆奇、康哲維承租使用之206 、302 、306 號房，均非屬於經營旅館業務使用，應予扣除。
㈤原告雖主張三升農機、信元營造有分別承租房間5 間、2 間
，並提出三升農機員工照片、北斗七星旅館網頁列印資料、原告與三升農機、信元營造之房屋租賃契約書、原告開立予三升農機、信元營造之統一發票、三升農機停車照片、原告進銷項憑證明細資料表、三升農機住宿登記資料為佐（本院卷一第7 、9 頁、第14至18頁反面、第60至62頁、第122 至
126 頁反面、第148 至150 頁、第158 至171 頁、第213-1頁）。但經本院向三升農機、信元營造確認其向北斗七星旅館租賃房間之租金如何計算，三升農機表示：因本公司於農忙時期及客戶機台維修保養需求，出差人員有住宿需求，向原告租賃北斗七星旅館作為住宿房間，雙方約定以每間房價一日700 元（未稅），每次出差人員住宿退房時與北斗七星旅館核對住宿天數及房間數並簽名及取回發票，本公司於次月初月結租金，本公司與原告為長期租賃以日計價月結租金方式計算租金等語。信元營造則表示：本公司於104 年9 月間承辦台灣高速鐵路公司彰化橋樑段修繕工程，因工程人員住宿所需向原告承租北斗七星旅館房間2 間，作為工程人員住宿房間，雙方約定每月每間5000元整，每月結算一次，住宿期間因工程無法連續施工及工程人員排休因素，向原告反應，經協調後改以每日每間700 元（不含稅）計價，以符合實際工程需求，其基本架構源於原有之長期租賃，但改採以日計價，約定每月結算不變，104 年11月住宿房間為2 間，住宿期間工程人員每次休假返回公司時，會先向原告核對入住起訖日數後，請其開具費用發票交回公司作為結算等語，有三升農機106 年11月29日三升字第1061129001號函、信元營造106 年11月9 日106 信字第1109號函在卷可參（本院卷二第96、103 頁），依三升農機、信元營造上開函覆內容可知，三升農機、信元營造並非長期向北斗七星旅館承租「固定」的房間使用，其公司員工每次出差使用的房間不固定，房價也是以每日每間計算，因此北斗七星旅館對三升農機、信元營造之員工提供房間住宿，仍屬於經營旅館業務之營業行為。
㈥原告主張代表人林麗修居住於北斗七星旅館內，並提出戶口
名簿、彰化縣地方稅務局北斗分局104 年6 月22日、105 年11月25日函、房屋稅繳款書、地價稅繳款書為證（本院卷一第197 頁、第214 至217 頁、卷二第20頁），林麗修並稱其住宿的房間為213 號房（見本院卷二第62頁筆錄）。經本院函詢彰化縣地方稅務局北斗分局，該局表示：上開104 年6月22日函係因裁罰人申請，經實際勘查改課，該自用住宅面積位於該房屋第二層特定房間等語，有該局106 年3 月20日彰稅北分二字第1060305703號函及附件在卷可參（本院卷二第26至34頁反面）。且證人吳兆奇亦稱：我經常看到櫃台對面那個房間有人在那邊，櫃台是在二樓，我常看到他們在櫃台對面的房間等語（本院卷二第13頁反面），則北斗七星旅館二樓櫃台對面的房間確實係供自住使用，固堪認定。但被告訴訟代理人何光鎧稱：在稽查當下有確認原告住的房間，那個部分在稽查時有扣除，沒有裁罰到自住的部分，在現場稽查算房間數時，原告跟我講那是他自己居住的房間，我們就把它扣除，沒有算入房間數，是在櫃台對面樓梯旁邊那一間。…稅務局函文紅色斜線畫的位置應該就是我所指樓梯旁邊原告用來自己住的地方等語（本院卷二第61頁反面、第62頁反面），原告代表人林麗修亦稱：二樓供自住的房間是在櫃台對面那間，稅務局函文紅色斜線是二樓我當房間的地方等語（見本院卷二第62頁及反面筆錄）。參酌原告訴訟代理人提出的北斗七星旅館二樓平面圖，並無213 號房，且扣掉平面圖上標示林麗修使用的房間後，二樓的房間數總共為10間（見本院卷二第116 頁），與被告所屬人員稽查當時計算的二樓房間數相同，堪認於稽查當時並未將林麗修自住使用的二樓房間算入。
㈦原告復主張林麗修之子周季平居住於北斗七星旅館內，並提
出戶口名簿為證（本院卷一第197 頁），林麗修並稱周季平居住的房間為311 號房（見本院卷二第62頁筆錄）。原告訴訟代理人認對於周季平有無居住北斗七星旅館，原告主張有住，被告訴訟代理人並無意見，是不爭執的意思，原告應該不用再舉證，被告嗣後爭執，有撤回自認的意思，撤回應有法律上理由或經原告同意才能撤回云云（本院卷二第173 頁反面）。惟自認乃當事人對於他造主張之事實，於準備書狀內或言詞辯論時或在受命法官、受託法官前，積極的表示承認之情形（行政訴訟法第307 條之1 準用民事訴訟法第279條第1 項）；當事人對於他造主張之事實，於言詞辯論時不爭執，雖視同自認（行政訴訟法第307 條之1 準用民事訴訟法第280 條第1 項），但此乃法律擬制之自認，於言詞辯論終結前，仍得隨時爭執。被告訴訟代理人於107 年4 月17日該次言詞辯論時，已表示：針對周季平住的房間，被告認為還是要算等語（本院卷二第173 頁反面），被告訴訟代理人既已為爭執之陳述，即不生視同自認之問題。況行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據，行政訴訟法第
133 條前段、第134 條定有明文（行政訴訟法第236 條規定簡易訴訟程序適用之）。查周季平的戶籍設在北斗七星旅館的地址即彰化縣○○鎮○○路○ 段○○○ 號，其汽機車駕駛人地址也登記在上開地址，有周季平之戶口名簿、全戶戶籍資料查詢結果、證號查詢汽車駕駛人、證號查詢機車駕駛人資料在卷可證（本院卷一第197 頁、卷二第168 頁、第170 至
171 頁）。然戶籍地址、駕駛人登記地址與個人實際居住的地址並非必然相同，林麗修所稱周季平居住的311 號房，並未如二樓櫃台對面的房間，向地方稅務局申請改為自用住宅使用。且被告所屬人員於104 年11月17日前往北斗七星旅館稽查時，現場工作人員即為周季平（見本院卷一第77頁現場紀錄表之記載），當時前往稽查的何光鎧稱稽查時負責人林麗修也在場，在稽查當下有確認他們自己居住的房間，我們就把它扣除，沒有算入房間數等語（見本院卷二第12頁反面、第61頁反面筆錄），但林麗修、周季平於稽查時卻僅表示二樓的其中一間房間供自住，並未主張三樓也有一間房間供周季平自住，因此現場紀錄表三樓只有特別註記有2 間月租房間，其等當場未就房間數及用途表示意見或提出其他說明，事後始主張311 號房係供周季平自住，自難遽予採信。況承租北斗七星旅館的證人張國樑證稱：曾經看過周季平住櫃台對面那間，也看過他住206 那排第一間，因為那間離櫃台最近等語（本院卷二第180 頁反面）；長期承租北斗七星旅館三樓306 號房的證人康哲維也證稱：林麗修的兒子沒有住三樓等語（本院卷二第77頁反面），顯見311 號房並非固定由周季平居住使用，311 號房亦係處於可供旅客隨時入住的營業狀態，可隨時對旅客提供住宿、休息等服務，因此被告將311 號房算入原告經營旅館業的房間數，並無違誤。至原告雖主張林麗修之弟林佑檢也有居住在旅館內，但代表人林麗修已自承：我弟弟沒有每天來，我弟弟房間不一定等語（本院卷二第14頁反面），林麗修之弟林佑檢既無固定使用的房間，則於計算原告經營旅館業的房間數時，自無將之扣除之理。
㈧原告雖又主張華榮電線電纜股份有限公司（下稱華榮公司）
有使用房間2 間、昭志工業股份有限公司（下稱昭志公司）於104 年11月17日使用2 間、壹品機電工程有限公司（下稱壹品公司）於104 年11月17日使用1 間，207 號房是一位嚴重兔唇的人長期居住云云（見本院卷一第211 至212 頁補充陳述說明書），並提出華榮公司派遣員工照片及原告開立予華榮公司、昭志公司、壹品公司之統一發票為證（本院卷第
213 頁、第218 至230 頁）。但華榮公司的統一發票日期為
104 年11月5 日、11月9 至13日、11月25至27日，壹品公司的統一發票日期為104 年11月5 日、11月13日，昭志公司的統一發票日期為104 年11月16日、11月18日，均未連貫，顯見華榮公司、昭志公司、壹品公司均無固定長期向北斗七星旅館租賃之情形。又原告所稱患有兔唇的人長期租居住於北斗七星旅館207 號房，但並未提出房屋租賃契約書為證，而原告所稱該名患有兔唇的人居住的207 號房，於被告前往稽查時，於104 年11月16日住宿休息登記表207 號房固有記載「口罩」、金額「5000」元等字樣（見本院卷一第82頁），然依原告書狀所述「有錢時會付200-700 元，沒錢時就沒給，…我不知道他的名字」等內容（見本院卷一第212 頁），以該名患者所給付的金額為200 至700 元，可見其所給付的款項並非月租金，且負責人林麗修根本不知道對方姓名，因此尚難認定原告與該名登記為「口罩」之人間有月租之租賃契約存在。
㈨原告雖曾主張北斗七星旅館有出租予梁秀慧、陳煒儕、黃文
香、陳昭彥、林輝文、李政德、蔡嘉章等人，並提出房租匯款明細、原告合作金庫銀行存摺影本及房屋租賃契約書為證（本院卷一第20頁、第22至27頁、第108 頁及反面、第111頁、第113 至114 頁）。但蔡嘉章房屋租賃契約書記載的承租期間為105 年3 月1 日至106 年2 月28日，已在本件稽查日期之後。經本院電話詢問李政德，其表示：有於104 年3月間承租，期間1 個月，1 天租金800 元等語，有本院106年10月27日電話洽辦公務記錄單在卷可稽（本院卷二第54頁），但李政德的房屋租賃契約書卻記載承租期間為1 年，自
104 年3 月5 日至105 年3 月4 日止，每月租金7000元，房屋租賃契約書記載的承租內容與李政德實際租賃情形不符。又卷內雖有陳煒儕與北斗七星旅館的房屋租賃契約書及陳煒儕匯款給原告的匯款紀錄，但陳煒儕表示自己從未租過北斗七星旅館房間，有陳煒儕出具之陳報狀在卷可稽（本院卷二第151 頁）。而原告訴訟代理人於107 年3 月21日言詞辯論時，已表示：原告承認陳煒儕、梁秀慧、林輝文、李政德、陳昭彥、黃文香等人不是長期租賃等語（本院卷二第163 頁及反面）。況若原告提到的上開房客確實有向北斗七星旅館長期承租房間使用，則原告於被告所屬人員稽查時，應會向被告說明，或於具狀時一併陳明，而不至於書狀只提到吳兆奇、張國樑、康哲維三人有長期承租之情形（見本院卷一第
59、147 頁、第194 至195 頁原告書狀）。因此原告所提出北斗七星旅館與梁秀慧、陳煒儕、黃文香、陳昭彥、林輝文、李政德、蔡嘉章等人之房屋租賃契約書，其上所記載的租賃契約內容是否為真，實有疑義，尚難遽信。
㈩復按發展觀光條例於104 年2 月4 日修正公布，修正後之第
55條第5 項前段規定：未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。然因當時發展觀光條例裁罰標準第6 條條文之附表二尚未配合修正，被告依交通部觀光局104 年3 月17日觀賓字第1040903643號函（見本院卷一第76頁及反面），所建議違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2 倍計算，予以處罰，原處分所核處裁罰金額為40萬元（依附表二違章事實原裁罰金額20萬元乘2 倍計算），仍在上開發展觀光條例第55條第5 項前段所定罰鍰18萬至90萬元之間，應屬適法。
至於發展觀光條例裁罰標準第6 條條文之附表二於105 年8月15日修正，規定房間數11間至20間的裁罰基準金額為30萬元，於106 年7 月13日再修正，規定房間數11間至30間的裁罰基準金額為30萬元，及發展觀光條例第55條第5 項於105年11月9 日修正公布，降低罰鍰金額，其規定：未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。然按撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態（最高行政法院92年度判字第1331號判決參照），因此本件仍應以原處分作成時之法律狀態作為判斷原處分是否適法之基準，無從以判決時之法律狀態論斷原處分是否適法，併此敘明。
綜上所述，原告未向被告申請旅館業登記證即在北斗七星旅
館經營旅館業務，所經營的房間數共有16間（房間數19間扣除月租房間數3 間），已堪認定，被告認原告違反104 年2月4 日修正公布之發展觀光條例第24條第1 項規定，被告依當時同條例第55條第5 項前段及發展觀光條例裁罰標準第6條條文之附表二第1 項規定，及依交通部觀光局104 年3 月17日觀賓字第1040903643號函釋建議依原裁罰標準將原裁罰金額乘以2 倍計算，以原處分對原告裁罰40萬元，自屬有據。至被告認定原告違規經營房間數為17間，此部分雖有違誤，惟依當時發展觀光條例裁罰標準第6 條條文之附表二第1項規定，違規經營房間數16間至30間的裁罰金額均相同，因此結論並無不同，訴願決定就原處分有違誤部分雖未予糾正，但其駁回之結論則無二致，均應予以維持。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第
195 條第1 項後段、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 5 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 王素珍以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 107 年 5 月 22 日
書記官 詹國立