臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第21號
106年9月4日辯論終結原 告 林佳龍訴訟代理人 陳武璋 律師被 告 彰化縣選舉委員會代 表 人 賴振溝訴訟代理人 吳月娥上列當事人間因違反公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會民國106年5月31日106年中選訴字第2號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告林佳龍於民國105年3月8日至同年7月26日期間擔任臺中市選舉委員會主任委員，原告於同年6月13日彰化縣田尾鄉第17屆鄉長缺額補選選舉公告發佈後，於同年7月22日至彰化縣田尾鄉陪同民主進步黨推薦之候選人陳孟杰掃街拜票助選，被告認原告有違反公職人員選舉罷免法（下稱同法）第45條第7款情事，依同法第110條第1項規定，以106年3月7日彰選四字第1063450020號（即106年度處字第2號）裁處書（下稱原處分），裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元。原告不服，於106年3月27日提起訴願，亦遭中央選舉委員會以106年5月31日106年度中選訴字第2號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原處分及訴願決定違法擴張解釋同法第45條第7款之規定，增加法律所無之限制，侵害原告權益：
中央選舉委員會雖於103年5月29日中選法字第0000000000號函釋，同法第45條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之，本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。然同法第45條有關各級選舉委員會委員禁制行為之規定，應否限於該委員職務轄區內，並無明確規定，單就文義解釋或有「限於同一職務轄區」或「不須限於同一職務轄區」之可能；原告主張應採「不須限於同一職務轄區」之解釋，始符合合憲性解釋精神，上開中央選舉委員會函釋顯已增加法律所無之限制，不法限制原告權利，已屬違法，理由如次：
1.從文義解釋觀之：同法第45條所規定之各級選舉委員會之委員、監察人員...，所謂之各級選舉委員會，依同法第7條第3項：「鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。公職人員選舉罷免法施行細則第4條第1項第5款：各級選舉委員會依本法第七條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會主辦，並得指揮鄉（鎮、市、區）公所辦理之」之規定，已經明確指出同法第45條所規定之各級選舉委員會於縣轄市選舉，係縣選舉委員會。而關於本件所涉及之爭議是彰化縣田尾鄉長之補選，且於其時台中市並未有任何選舉，因此依上開規定，同法第45條所規定之各級選舉委員會，田尾鄉長之補選，應係指彰化縣選舉委員會所規範之對象是彰化縣選舉委員會之委員、監察人員等相關人員。被告認為原告違反同法第45條規定，所根據者係中央選舉委員會上開103年5月29日中選法字第0000000000號函釋，而將彰化縣田尾鄉長選舉職務轄區外之原告，認為是同法第45條中之各級選舉委員會之委員、監察人員等，顯然，所為之函令有違同法第7條、同法施行細則第4條及同法第45條母法之規定。
2.從體系解釋觀之：⑴查同法第41條選舉委員會公告選舉經費、第43條選舉委員會
辦理補貼候選人經費、第46條選舉委員會辦理公辦政見發表會、第47條選舉委員會應編印選舉公報等規範，其所稱「選舉委員會」，解釋上應限於該選舉委員會職務轄區，基此，第45條有關選舉委員會委員之禁制行為，與上開各條均規範於同法第第三章第六節「選舉及罷免活動」中，自體系解釋觀之，應為相同之解釋，亦應限於該選舉委員會同一職務轄區。次查同法第15、24條規定選舉權人及被選舉權人行使選舉權（含被選舉權）時，應以「選區」計算之，又查同法第7條第2、4項規定略以，「鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。縣（市）選舉委員會辦理前二項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。」第13條規定略以，「各級選舉委員會辦理選舉、罷免所需經費，鄉（鎮、市）長選舉、罷免由鄉（鎮、市）公所編列」，及直轄市縣市選舉委員會組織準則第1條規定，「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市設置直轄市選舉委員會」，可知，地方選舉委員會係受中央選舉委員會指揮監督，辦理地方選舉業務，各選舉委員會委員職權亦應僅限於地方選舉事務，基於權責相符精神，同法第45條關於「各級選舉委員會」委員禁制行為之解釋，應與上開規定相同，應解為限於「同一職務選區」為當。
3.立法目的解釋：查同法第45條立法理由為「廢除助選員制度後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列」，憲法第17條保障人民參政權，即應保障人民基於主動地位參與國家政治意志之行使，除選舉、罷免、創制及複決等權利外，與之附隨之其他重要權利，例如助選權，亦屬於助選人員政治言論自由之表現，為促進並維護參政權之合理行使，應受相同保障。任何人得為候選人助選（助選權），乃屬民主政治之重要內涵，又同法第45條關於原則保障人民之助選權，例外始因職務關係限制助選權之立法目的觀之，依例外應從嚴解釋之法理，該條關於助選權限制之規定應採嚴格限縮解釋，亦即僅得限制該選舉委員會委員禁止於同一職務選區為相關宣傳行為，以確保選舉委員會委員執行同一職務選區選舉事務之公正性，至若不同職務選區，因委員對於不同職務選區選舉事務並無法定辦理權限，此際，應保障各該委員之參政權（助選權），不得限制其為他人助選之權利。
4.採合憲性解釋，應限縮解釋公職選罷法第45條之規定，即各級選舉委員會委員禁制行為僅限於「同一職務選區」：
按司法院大法官第734號解釋理由書稱，憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。次查人民團體法第44條規定：「政治團體係以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。」第45條規定：「符合左列規定之一者為政黨：一、全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者。二、已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。」政治團體（政黨）及其成員（含任民選首長或政務人員者）以推薦候選人進行政治活動為目的，尤應保障其政治參與權利，以促進並落實民主政治及國民參政等公共利益。綜上，政黨或其成員支持（助選）其所推薦之候選人乃屬憲法參政權、結社自由及政治性言論自由所保障之範疇，為維持並促進民主多元社會正常發展，國家應予最大限度之保障，是以，同法第45條規定各級選舉委員會之委員於選舉公告發布後，不得為特定候選人掃街、拜票之行為，應限於候選人與該選舉委員會委員同一職務選區時之有適用，以維持選舉之公平性，亦避免過度限制該委貝之參政權、結社自由及言論自由。
5.綜上，中央選舉委員會103年5月29日中選法字第1033550075號函釋所稱「公職選罷法第45條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之」，未區分選舉類型（全國性或地區性選舉，一般性選舉或補選）及選舉區域（是否同一職務選區），僅以公眾對選務人員之信賴或對民主政治之信心為由，一律限制選舉委員會委員不得進行為特定候選人宣傳之行為，顯已違法擴張解釋同法第45條之規定，增加法律所無之限制，而受理訴願機關及原處分機關均未察該函釋意旨顯已違憲，反更援引該函釋作為認定原告違反同法之論證依據，被告之處分及訴願決定已違法侵害原告權利，應予撤銷。
(二)人民之言論自由及參政權為實現民主政治及維護自由民主憲政秩序之重要基本權利，國家應予最大限度之保障：
1.人民之言論自由及參政權，為憲法第11、17條所保障之基本權利，大法官第509號解釋文表示「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮」，第734號解釋文亦稱「憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障」，是以，人民之政治性言論自由及參政權之保障，除有使人民基於主動地位積極參與國家政治意見之形成，更有促進憲法第2條所揭示國民主權原則之實現，屬實現民主政治及自由民主憲政秩序之重要基本權利，國家應予保障。
2.政黨或其成員支持（助選）其所推薦之候選人乃屬憲法參政權、結社自由及政治性言論自由所保障之範疇，為維持並促進民主多元社會正常發展，國家本應予最大限度之保障；同法第45條關於各級選務人員行為之禁制規定，其限制除應符合憲法第23條規定外，法規主管機關所為之補充釋示，更應衡酌維護法秩序之安定、實踐憲法規範精神及保障基本人權，以保障選務人員之言論自由及參政權。中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋僅以「損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心」等未經具體確證之公共利益為由，禁制選務人員於其職務轄區內與職務轄區外之各項公開表達其政治性言論自由之行為，顯已逾越必要程度，與憲法揭櫫比例原則精神相悖，被告之處分及訴願決定更不當援引該函釋意旨作為認事用法之依據，顯已不法侵害原告自由權利，懇請貴院撤銷被告之處分及訴願決定，以維護原告權益。
(三)又公務人員行政中立法第2、17條關於行政中立法規範對象僅限於依法任（派）用之有給專任人員或職員、公立學校或機關（構）兼任行政職務之人員等，此係為要求公務人員嚴守行政中立，禁止公務人員濫用其職位或權力圖利特定政治團體，以確保人民對於公務人員制度之信賴，並建立民主政治及政黨政治運作之常軌，而公務人員行政中立法更明文排除民選地方行政首長及政務人員之適用，此係基於民選地方行政首長及政務人員係基於民選產生或政治任命，其關於行政中立之要求自應與常任文官不同，不應以行政中立義務要求或限制其參與政治活動，以促進民主政黨政治正常發展。原告為民主進步黨指定中常委，並以民主進步黨臺中市市長候選人身分當選為第2屆臺中市市長，原告雖於105年3月8日至105年7月26日(辭任時點）任臺中市選舉委員會委員兼主任委員，兼任主任委員期間均未利用臺中市行政資源挹助於民主進步黨在臺中所有地方選舉事務，如原告須於臺中市以外選舉區域進行政黨政治活動時，亦均以請假方式為之，避免影響臺中市政府正常運作。
(四)末按臺中市前市長胡志強先生於00年00月至101年12月間曾任臺中市選舉委員會委員兼主任委員，時亦具中國國民黨幹部身分，雖有於其他選區進行輔選之行為，亦為公職人員選舉罷洗法及中央主管機關所許，實則，此乃屬維持政黨政治發展之合法行為，屬合法及合憲之法律解釋與適用，而後中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋意旨，已不法擴張解釋同法第45條規範要件，反增加同法及行政中立法等法律所無之限制，且造成此二部法律適用之扞格，而有害整體法秩序之維護。
(五)結論：被告之處分及訴願決定未詳察原告於行為時，未利用臺中市政府各項行政資源為特定候選人掃街、拜票，亦非為彰化縣選委員會之選務有關之人員，其認定事實應有違誤，被告之處分及訴願決定應予撤銷。另中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函釋意旨，未區分是否與選務人員同一職務轄區，一律禁制選務人員公開表達其政治性言論自由之行為，已逾越必要程度而違反比例原則之要求，且從文義解釋、體系解釋、立法目的解釋及合憲性解釋角度觀之，同法第45條關於選務人員禁制行為之解釋應限於「與選務人員同一職務選區」者，上開函釋意旨違法擴張解釋同法第45條要件，限制各級選舉委員會委員不得於不同職務選區進行該條各款助選行為，增加法律（同法及行政中立法）所無之限制，顯已違反憲法保障之參政權、結社自由及言論自由之精神，損及人民參與政治活動、民主多元社會正常發展；而被告之處分及訴願決定更不當援引該違憲之函釋意旨，作為認定原告違反同法第45條規定之論證依據，並依同法第110條第1項規定裁處10萬元罰鍰，其認事用法即有違誤，懇請貴院斟酌上開理由，撤銷被告之處分及訴願決定，以維原告權利是禱。
三、被告則答辯以：
(一)對於第45條條文之適用疑義，嗣經中央選舉舉委員會作成100年12月26日中選法字第0000000000及103年5月29日中選法字0000000000 號函兩件解釋。後件解釋說明二（一）後段並重申「本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」本件原告行為時既係臺中市選舉委員會主任委員，具有選務人員身分無訛，縱係跨區至本縣田尾鄉助選，仍不免違背前開強調選務人員應本公正中立之立場，不得為任何候選人有如法條所規定禁制行為之規定，被告依規定予以裁罰10萬元，並無不合。
(二)本件原告之訴理由略謂：原告對於被告所為之處分援引中央選舉委員會103年5月29日中選法字0000000000號函釋，認有違法擴張解釋同法第45條之要件等語。然同法第45條之訂定，係因同法本無限制任何人為候選人助選，惟選務人員因職務關係，自當予排除，觀諸96年11月7日本條增訂立法理由自明，故原告主張中央選舉委員會擴張解釋同法第45條之要件，應有誤解。
(三)綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰請依法駁回原告之訴。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件兩造不爭執如事實概要欄所載之事實，並有行政院105年3月8日院授人組字第10500335711號函、中央選舉委員會105年3月9日中選人字第1050000828號函、媒體新聞報導影本、臺中市選舉委員會106年1月4日中市選四字第1053450086號函、中央選舉委員會105年10月17日中選法字第1053550378號函、被告原處分裁處書、送達證書各1份、原告本件訴願書、起訴狀各1份，分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。是本件兩造之爭點應為：原告身為臺中市選舉委員會主任委員，為民主進步黨推薦之彰化縣田尾鄉長候選人陳孟杰助選，是否為同法第45條第7款之遊行、拜票行為？亦即，同法第45條第7款之行為，是否限於辦理選務之同一職務轄區內為之，始能成立？
(一)按同法第45條第7款、第110條第1項規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布或收到罷免案提議後，不得有下列行為：七、參與競選或支持、反對罷免案遊行、拜票、募款活動。」「違反第四十四條、第四十五條、第五十二條第一項、第二項、第八十六條第二項、第三項所定辦法中關於登記設立及設立數量限制規定者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」
(二)緣原告林佳龍擔任臺中市選舉委員會主任委員，於彰化縣田尾鄉鄉長競選期間，即105年7月22日，陪同民主進步黨推薦之彰化縣田尾鄉長候選人陳孟杰之車隊掃街拜票助選，被告認有違反同法第45條第7款情事，依同法第110條第1項規定，以原處分裁處罰鍰10萬元，已如前述，是被告原處分所為之裁處，揆諸前揭法令規定，核無不合。
(三)原告固以前詞以資主張，惟：
1.針對同法第45條第7款於105年12月14日修正前所規定「參與候選人遊行、拜票、募款活動。」候選人之定義，中央選舉委員會103年5月29日中選法字第0000000000號函：「本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」嗣上開規定雖修正為「參與競選或支持、反對罷免案遊行、拜票、募款活動。」然修正理由為「配合本次關於選罷法中罷免相關事務之規定完備，爰修正本條增列相關罷免之規定，以茲適用。」是僅因增列罷免之規定，而為文字之調整，就競選活動之規範，則無二致，故法文之修正並不影響上開函釋之效力，核先敘明。
2.上開函令乃選務主管機關中央選舉委員會為辦理選務事件所之解釋性行政規則，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，自可加以適用。
3.查我國地狹人稠，訊息之傳播甚為快速，猶以選舉活動涉及民選職務之取得，更係眾所矚目；加以，現今社群媒體發達，無遠弗屆，訊息常可「即時」傳播至每人智慧型手機上，故對於影響選舉中立之訊息傳播，不能不加以限制。揆諸同法第45條之立法理由，係因同法本無限制任何人為候選人助選，惟選務人員因職務關係，自當予排除，故而，依上開之說明，助選人之助選行為，自不應從嚴限制於「辦理選務之同一職務轄區內」。又我國係民主共和政體，選舉制度之維繫，重要性遠大於政黨或個人政治生命之存續，是以，選務人員之參政權或言論自由，不應重於選舉之公平、公正與公開，而應受適當之限制，上開中央選舉委員會函釋限制選務人員之言論自由，並無不當。再倘將同法第45條第7款之規定，限於「辦理選務之同一職務轄區內」，可能造成各個轄區選務人員競相跨區助選（不在自己轄區即可），形同架空同法第45條第7款之規定，嚴重損及選舉之公信力。從而，本件原告主張：上開條文從文義、體系、立法目的及合憲性解釋，或出於人民言論自由及參政權考量，或對於地方行政首長不應以行政中立義務，限制參與政治活動之論點，應解釋為「辦理選務之同一職務轄區內」云云，毫無可採。
五、綜上所述，原告林佳龍擔任臺中市選舉委員會主任委員，有於上揭時、地，陪同民主進步黨推薦之彰化縣田尾鄉長候選人陳孟杰之車隊掃街拜票助選，被告認為有違反同法第45條第7款情事，依同法第110條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元，依法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 張鶴齡以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣參仟元。
中 華 民 國 106 年 9 月 25 日
書記官 林嘉賢