臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第12號
107年7月3日辯論終結原 告 恒欣股份有限公司法定代理人 葉佳憲訴訟代理人 陳惠菊律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 黃松欽上列當事人間農藥管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107 年1 月11日農訴字第1060731577號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告於民國105 年2 月22日派員稽查彰化縣大村鄉「通成農藥行」時，發現原告進口輸入之「二、四－地鈉鹽」農藥（下稱系爭農藥），其包裝袋正反面原標示為益欣股份有限公司（下稱益欣公司）進口輸入之「二、四－地鈉鹽」農藥標示（農藥許可證字號：農藥進字第00563 號），但原告卻於包裝袋正面，黏貼系爭農藥之標示（農藥許可證字號：農藥進字第2731號），被告認系爭農藥之新、舊標示係屬不同生產公司，涉抽換國內外產品之行為，屬農藥管理法第7 條第
3 款所稱偽農藥，以原告違反農藥管理法第49條之1 規定，於105 年12月19日以府農務字第1050443207號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，原告不服，提起訴願，行政院農業委員會（下稱農委會）認依農委會藥物毒物試驗所106年5 月26日藥試殘字第1062620434號函記載，系爭農藥樣品與原告輸入之農藥，其物理性狀檢驗之結果，顏色判定均為淡白色，被告認定系爭農藥有抽換國內外產品之情形，對原告裁處罰鍰於法未合，而於106 年6 月12日以農訴字第1060703296號訴願決定書撤銷原處分，命原處分機關於2 個月內另為適法之處分。被告復以系爭農藥之新舊標示係屬不同生產公司，此事實係為抽換其他產品之標示，非單純文字或標誌之變更，認為原告違反農藥管理法第14條之規定，並參酌行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）106 年
8 月8 日防檢三字第1061412599號函，認為原告抽換其他產品之標示，致主管機關無法辨識其產品真偽，誤導消費者，情節重大，於106 月9 月29日以府農務字第1030331460號裁處書處原告20萬元罰鍰（下稱原處分），原告不服，提起訴願，經農委會於107 年1 月11日以農訴字第10 607311577號訴願決定書駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠系爭貼有生產業者為原告公司（農藥許可證號碼：農藥進字
第2731號）標籤之外包裝之產品確為原告公司依農藥進字第2731號許可證，向波蘭進口之系爭農藥，外包裝與內容物名實相符，並無所謂標示變更之問題，被告機關未經查明即認原告涉有農藥管理法第14條「農藥標示變更」，顯屬率斷。
㈡原告前曾於107 年1 月4 日向防檢局函詢有關農藥「愛殺松
46.5% 乳劑」及「菲克利5%水懸劑」延長有效期限所為之標示變更以修正貼紙黏貼修正是否可行一事，防檢局於107 年
2 月13日以防檢三字第1071400366號函說明：「…變更後之標示樣張可用黏貼方式修正，惟需固著黏貼且應完全覆蓋於舊標示樣張上，不可輕易撕取。…」，亦即只要變更標示之修正貼紙係固著黏貼且完全覆蓋於舊標示樣張上，且不得輕易撕取即可以黏貼方式修正標示，舉重以明輕，既然變更標示得以黏貼方式修正，系爭農藥確為原告公司依農藥進字第2731號許可證，向波蘭進口之農藥，外包裝與內容物名實相符，並無所謂標示變更之問題，何以不得以黏貼標籤方式包裝。
㈢系爭農藥之外觀並未記載生產業者為益欣公司，亦無法判定
有該記載，被告未敘明認定之依據，即逕以農藥管理法第14條「農藥標示變更」及農藥管理法第52條最高罰鍰金額之處罰，原處分不僅率斷，更係恣意處分，原告萬難甘服。
㈣原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠本案係被告105 年2 月22日在彰化縣大村鄉「通成農藥行」
稽查查扣原告系爭農藥產品「疑似」遭仿製之成品農藥，該成品農藥袋上印製有其他標示並於袋外黏貼原告（恒欣股份有限公司）之農藥標示，被告旋以105 年3 月4 日府農務字第1050072750號函請原告派員至本府協助確認真偽並製成訪談紀錄在案。原告於105 年3 月15日訪談紀錄表示「因舊包裝袋庫存太多，為節省包裝成本才繼續使用…沒有經過行政院農業委員會動植物防疫檢疫局同意以此舊包裝黏貼新標示方式販售…」。被告為釐清本案是否涉及違反農藥管理法，於105 年12月2 日府農務字第1050416537號函請防檢局釋示，防檢局於105 年12月6 日以防檢三字第1051456628號函說明：「本案『益欣股份有限公司之農藥產品（農藥進字第00
563 號）』以標示『恒欣股份有限公司之農藥進字第02731號』產品之名義販賣，顯屬農藥管理法第7 條第3 款所稱抽換國內外產品之行為」，爰此，被告前以府農務字第1050443207號函裁處其違反農藥管理法第7 條第3 款，並依同法第49條之1 規定裁處30萬元罰鍰，惟原告不服前處分，於106年1 月11日提起願，案經農委會以106 年6 月12日農訴字第1060703296號訴願決定書判決「本件訴願人既領有與系爭農藥相同成分及含量之農藥進字第2731號農藥許可證，且兩者物理性狀檢驗結果顏色亦相同，則原處分機關認定系爭農藥有抽換國內外產品之情形，而依農藥管理法第49條之1 規定裁處訴願人罰鍰，顯屬率斷，於法不合。至系爭農藥正反面包裝袋標示，與訴願人經核准之農藥進字第2731號農藥許可證內容未符，涉有違反農藥管理法有關標示之規定，宜由原處分機關另案裁處」，故本案改依違反農藥標示裁處，並依防檢局106 年8 月8 日防檢三字第1061412599號函說明「至裁處標準乙節，經查違反農藥標示未訂有相關裁罰基準，惟本案標示非單純文字或標誌之變更，係為抽換其他產品之標示，以致主管機關亦無法辨識其產品真偽，並誤導消費者，情節重大，建議從重處分」，認原告違反農藥管理法第14條規定之事實明確，且誤導消費者情節重大，依農藥管理法第52條規定，以原處分裁處原告20萬元罰鍰，於法洵屬有據。
㈡原告於107 年1 月4 日向防檢局函詢「有關農藥『愛殺松46
.5% 乳劑』及『菲克利5%水懸劑』延長有效期限所為之標示變更以修正貼紙黏貼修正是否可行一事」，經被告調閱原告請釋示之「愛殺松46.5% 乳劑」及「菲克利5%水懸劑」農藥標示，「菲克利5%水懸劑」為增加分裝工薇、「愛殺松46.5% 乳劑」為增加分裝日期，其僅為「應加註事項」之變更，與本案變更「標示顏色、標示設計、標示公司」屬完全不同樣態。原告自73年3 月取得經濟部核准設立公司，從事農藥之生產、製造、銷售等業務，理應遵守政府法令，加強農藥管理，以確保農民使用包裝合法之成品農藥，並藉此協助主管機關對於成品農藥管理機制之維護，然原告僅以「因舊包裝袋庫存太多，為節省包裝成本才繼續使用…」等語，無視政府為禁止農民使用偽劣農藥暨辨識農藥產品真偽所投入之稽查資源、各類作物安全用藥宣導講習、明定之管理專法…等行政資源，罔顧其作為農藥生產業者所應擔負「農藥標示應確實」之義務與作為。原告係為益欣公司之關係企業，衡酌益欣公司、原告於農藥生產製造與銷售之數十年經驗，非無智識與能力，使其無法知曉其行為所造成之影響，故被告從防檢局以「本案標示非單純文字或標誌之變更，係為抽換其他產品之標示，以致主管機關亦無法辨識其產品真偽，並誤導消費者，情節重大，建議從重處分」，裁予20萬元之最高罰鍰。
㈢被告105 年2 月22日於大村鄉通成農藥行稽查查扣原告系爭
農藥產品「疑似」遭仿製之成品農藥，其「正面農藥標示為恆欣股份有限公司、背面農藥標示為益欣股份有限公司」，正/ 反面標示為不同公司，其誤導消費者，事實明確。被告近五年辦理防檢局「農藥管理與品質管制計畫」，曾就合法廠商遭不法業者偽造標示販售偽農藥，移請法務部調查局彰化縣調查站進行後續偵辦，旨在查緝不法，維護合法廠商之權益。原告以「標示顏色、標示設計、標示公司」完全不同之標示樣態，以致主管機關亦無法辨識其產品真偽，並誤導消費者（農民），罔顧民眾食安之權益。本案源自105 年2月22日在「通成農藥行」沒入原告系爭農藥產品，按規定，原告應自市面回收該批標示不符規定之產品，然遲至107 年
1 月4 日被告仍可從彰化縣員林市農友行購買取得，再查其製造日期/ 批號（103.11.08 ）與105 年2 月22日沒入之產品製造日期/ 批號（104.7.16）不同。同時，許絢程為原告之業務（非經銷商），其接受被告訪談辯稱是「其個人疏忽，沒有確實做到回收」等語，然回收與出貨係屬公司內部控管作業，顯見原告自105 年2 月22日經查獲後，長達近2 年期間非但未將舊包裝回收，且持續於市面上銷售，除使行政機關難以辨識真偽外，更於期間誤導消費者（農民），毫無改善之誠意。彰化縣農藥店（約370 家）之農藥販賣人員（近70% 超過60歲），較無能力辨識成品農藥之外包裝標示真偽，故防檢局長期投入查緝之資源與人力，稽查並抽驗市售成品農藥，作為業者及農民的把關者。「恆欣股份有限公司」與「益欣股份有限公司」之股東不同，且係為二家各自登記有案之公司，原告倘僅以「因舊包裝袋庫存太多，為節省包裝成本才繼續使用…」來作為「標示顏色、標示設計、標示公司」完全不同樣態之解釋，恐與一般社會大眾之認知不符，爰此，其違法事實，洵堪認定。
㈣被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭農藥照
片、益欣公司「二、四－地鈉鹽」農藥標示及農藥許可證、系爭農藥標示及農藥許可證、原告公司負責人葉佳憲之訪談紀錄、被告105 年12月19日府農務字第1050443207號裁處書及其送達證書、訴願書、農委會農訴字第1060703296號訴願決定書、原處分及其送達證書、農委會106 年6 月12日農訴字第1060731577號、107 年1 月11日農訴字第1060731577號訴願決定書、防檢局106 年8 月8 日防檢三字第1061412599號函在卷可稽（本院卷第20至25頁、第27頁、第33至35頁、第43至46頁、第50至52頁、第59頁、第63至64頁、第66至67頁、第75至78頁），堪以認定。
㈡按農藥標示之使用或變更，應先經中央主管機關核准，標示
變更後，原標示應於6 個月內更換之。前項農藥標示所用文字、應記載事項、警告與注意標誌樣式即應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之，農藥管理法第14條定有明文。次按同一農藥許可證之農藥，其標示之型式及顏色應相同，農藥標示管理辦法第8 條亦有明定。查系爭農藥自104 年5 月21日起登記之農藥標示為白底，且僅有單面，益欣公司登記之「二、四－地鈉鹽」農藥標示則為黃底，且有正反二面標示，有系爭農藥及益欣公司上開農藥標示在卷足憑（本院卷第
23、24頁），而原告於105 年2 月22日經被告派員稽查查獲之系爭農藥，所使用的是益欣公司「二、四－地鈉鹽」農藥標示之包裝袋（農藥許可證字號：農藥進字第00563 號），原告雖於包裝袋正面，黏貼覆蓋為系爭農藥之標示，但包裝袋背面則未予黏貼覆蓋，致系爭農藥包裝袋之正面為系爭農藥之農藥標示，但包裝袋背面卻為益欣公司登記之「二、四－地鈉鹽」農藥標示反面，就系爭農藥之標示型式與該農藥登記為單面之型式不同，已違反農藥標示管理辦法第8 條之規定，而有違反農藥管理法第14條規定之情形。原告主張其外包裝與內容物名實相符，無農藥標示變更問題云云，難認可採。又原告雖以防檢局107 年2 月13日防檢三字第1071400366號函說明：…變更後之標示樣張可用黏貼方式修正，惟需固著黏貼且應完全覆蓋於舊標示樣張上，不可輕易撕取…等語（本院卷第9 頁），而認標示得以黏貼方式修正，然本件系爭農藥違反農藥標示之規定，係因包裝袋有「反面」標示，而與系爭農藥登記為單面之型式不同，原告違反農藥標示之情節與防檢局上開函文說明的情況有異，無從比附援引，併此敘明。
㈢按「有下列情形之一者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下
罰鍰：…二、違反第十四條規定」，農藥管理法第52條第1項第2 款定有明文。原告雖有違反農藥管理法第14條規定之情形，惟按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1 項亦有明文。查被告於106 年7 月31日以府農務字第1060255374號函請防檢局提供原告歷年違反農藥標示之事實，經防檢局於106年8 月8 日以防檢三字第1061412599號函復：原告公司近三年未有違反農藥標示裁處之情事，至裁處標準乙節，違反農藥標示未訂有相關裁罰基準，惟本案標示非單純文字或標誌之變更，係為抽換其他產品之標示，以致主管機關無法辨識其產品真偽，並誤導消費者，情節重大，建議從重處分等語（見本院卷第58、59頁函）。被告基此，於原處分事實欄記載：「查本府於105 年2 月22日於本縣大村鄉通成農藥行查扣貴公司生產製造之成品農藥二、四－地鈉鹽舊包裝之生產業者為『益欣股份有限公司』（農藥許可證號碼：農藥進字第00563 號），然其包裝外黏貼之農藥標示其生產業者為『恒欣股份有限公司』（農藥許可證號碼：農藥進字第2731號），新舊標示係屬不同生產公司，此事實係為抽換其他產品之標示，非單純文字或標誌之變更，已違反農藥管理法。本案另依據行政院農業委員會動植物防疫檢疫局106 年8 月8日防檢三字第1061412599號函說明，貴公司生產製造之成品農藥二、四－地納鹽標示非單純文字或標誌之變更，係為抽換其他產品之標示，以致主管機關亦無法辨識其產品真偽，並誤導消費者，情節重大」，依農藥管理法第52條之規定裁處原告罰鍰20萬元。又防檢局107 年5 月16日防檢三字第1071406660號函表示：若本案行為態樣為「恒欣公司販售該公司產品，惟包裝正面貼恒欣公司標示，包裝背面貼益欣公司標示」，仍違反農藥管理法第14條有關農藥標示使用之規定。本局並無核准恒欣公司上述樣態之農藥標示，且一旦撕去包裝正面恒欣公司標示後，將呈現益欣公司正面之標示，致無法辨別究為哪個公司之產品，明顯誤導消費大眾，爰建議彰化縣政府從重處分等語（本院卷第126 頁）。然「抽換」係替換、更換之意，防檢局上開106 年8 月8 日函文及原處分認原告「抽換其他產品之標示」，其意應係指原告將系爭農藥之標示換成其他產品之標示，但本件並無法證明系爭農藥內容物非原告進口輸入之「二、四－地納鹽」，而系爭農藥雖使用益欣公司「二、四－地鈉鹽」農藥舊有之包裝袋（見本院卷第27頁原告代表人訪談紀錄），但已於包裝袋正面完全黏貼覆蓋系爭農藥之標示，使系爭農藥內容物與包裝袋正面標示相符，此種情況，自無被告所指抽換其他產品標示之情事可言。又系爭農藥之包裝袋正面所呈現之農藥標示，與系爭農藥登記之農藥進字第02731 號農藥標示相同，而包裝袋背面雖留下益欣公司「二、四－地納鹽」之農藥標示反面，但因反面僅有記載「使用方法及範圍」、「預防中毒及解毒方法」、「貯藏或使用時應注意事項」、「農藥廢容器清洗及回收方法」等事項，並未出現益欣公司之名稱或資訊，一般消費者見到系爭農藥此種包裝仍可輕易判斷所販售者為原告進口輸入之系爭農藥，應無誤認為其他公司產品之虞。再依被告訴訟代理人所稱：（被告為何認為背面標示是益欣的？）我們上網查，前面的標籤是恒欣的，背面是益欣的，因為前後標示都有登記，一開始我們上網查，我們不知道背面不是恒欣的標示，後面是益欣的是我們請原告說明才知道等語（本院卷第121 頁），顯見被告亦係經過調查後始得知該包裝袋背面為益欣公司之農藥標示反面，因此原告上開違反農藥標示之行為，尚不足以使一般消費者誤認內容物為益欣公司進口輸入之「二、四－地納鹽」農藥，本件原告縱有違反農藥標示管理辦法第8 條之規定，但其違反情節亦無原處分事實欄所指情節重大之情形。綜上所述，原處分依防檢局上開106 年8 月8 日函文，以原告係抽換其他產品之標示，致主管機關無法辨識其產品真偽，誤導消費者，並認其情節重大，而從重處以農藥管理法第52條第1 項所定之最高罰鍰金額20萬元，此部分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 王素珍以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 107 年 7 月 17 日
書記官 楊筱惠