臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第18號
108年11月15日辯論終結原 告 吳武雄被 告 彰化縣和美鎮公所代 表 人 阮厚爵訴訟代理人 黃宇杰上列當事人間有關農業事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國
108 年2 月19日府法訴字第1080002325號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告所有位於彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），於民國107 年8 月14日向被告申報107 年「對地綠色環境給付計畫」第2 期轉作，申報書載明轉作項目為香瓜，嗣被告於107 年9 月至系爭土地勘查時，發現作物已採收完畢無法核定，乃於107 年10月31日以轉作休耕勘查通知單（檔號：N00000000 ）通知原告勘查結果不合格（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠系爭土地107 年第2 期作於規定申報期間向被告申報種植香
瓜及轉作補助，並於107 年7 月種植申報作物。被告作成原處分，註明不合格原因為「九月勘查已採收完畢，經通報農糧署中區分署確認無法核定」。原告不服提起訴願遭決定駁回，所以提起本件訴訟。
㈡依據勘查認定作業規範第10點第1 項：「申報種植重點發展
作物以經濟生產為原則，田間應管理良好，成活率佔該田區種植面積百分之八十以上；…無適當之種植管理者，視為不合格，不予補貼。…」，但並無種植重點發展作物於勘查前或當地轉（契）作期尚未結束前不能採收之規定。原處分以「已採收完畢」之原因認定轉作不合格，於法無據。
㈢訴願決定書理由五：「…原處分機關於107 年9 月下旬實地
勘查，發現系爭土地種植之農作物已採收完畢僅餘枯乾瓜藤，此有原處分機關現地會勘照片附卷可稽，原處分機關依其職權實地勘查後因訴願人申報轉作之作物成活率未達規範80％以上之標準而認定不合格，…，原處分應予維持。」彰化縣政府認定被告以作物成活率未達80％以上之標準而認定不合格與原處分之原因明顯不符。縱認原告種植作物成活率未達80％以上，被告現地會勘照片只能證明作物已採收完畢或作物「採收完畢後」成活率未達80％以上，彰化縣政府以此照片推論原告所種植之作物「於生育期內」成活率未達80％以上之標準，違反論理法則。
㈣原告主張勘查期程未公告，彰化縣政府不採納，於訴願決定
書理由六引用農糧署資料：「…本案台端農地既申辦本計畫轉作─香瓜，即應依前開規定及彰化縣制定之勘查期程辦理。…訴願主張尚無足採。」駁回原告訴願。農糧署要求原告遵守彰化縣政府會議制定之勘查期程，明顯官官相護，農糧署之答覆皆非明文規定，僅卸責之詞且公然主張行政單位會議決定之勘查期程未經公告程序即生法律或行政命令效用，明顯違法，故彰化縣政府駁回原告訴願於法無據。
㈤被告於訴願答辯書第七點言此案爭點為勘查時無實際作物得
以認定合格，但不合格原因卻捨勘查認定作業規範第10點第
1 項：「…無適當之種植管理者，視為不合格，不予補貼。…」不用。被告身為勘查單位，未能於作物生育期內主動進行勘查或告知農民勘查期程並要求農民配合時程種植，明顯失職。事後彰化縣政府又全歸責農民未依其內定勘查期程辦理，以損害農民權益的方式解決紛爭，官官相護，實是霸凌弱勢族群。綜上，原處分及訴願決定都是違法，所以原告請求判決撤銷。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告農業課勘查人員黃員於107 年9 月下旬，至原告所有系
爭土地進行勘查時，發現該農地種植之農作物已採收完畢僅餘枯乾瓜藤，被告農業課勘查人員黃員依勘查現況，認定該農地之農作物種植情形不符合勘查認定作業規範第10點第1項規定，依規定核定原告申請之轉作補助案件為不合格。
㈡被告農業課勘查人員黃員並於107 年10月初電話通知原告系
爭土地勘查不合格，原告表明不服勘查結果，被告農業課勘查人員黃員業經詳細說明本案因農作物現況不符規定，無法核定為合格之原由，並建議原告如欲領取本案轉作補助可重新種植香瓜，被告可配合再次進行勘查，原告當即表明不願意重新種植香瓜並中斷對話。
㈢被告農業課勘查人員黃員為慎重起見，隨即將本案情形通報
行政院農業委員會農糧署中區分署糧食產業課劉員，經確認本案無法核定合格，僅能予以核定不合格。
㈣被告於107 年11月1 日掛號寄出本案休耕轉作勘查通知書作
成不合格處分（即原處分），經確認原告於107 年11月2 日收受，並於107 年11月29日向行政院農業委員會農糧署提起訴願，經該署回復告知應向彰化縣政府提起訴願，原告另於
107 年12月14日送交訴願書、相關文件至被告，被告依規定於107 年12月18日檢具訴願書、相關文件及被告訴願答辯書送交彰化縣政府審查，經彰化縣政府訴願審議委員會決議認定本案訴願無理由予以駁回，彰化縣政府並以108 年2 月19日府法訴字第1080002325號函送達原告訴願決定書。
㈤依據勘查認定作業規範第10點第1 項：「申報種植重點發展
作物以經濟生產為原則，田間應管理良好，成活率佔該田區種植面積百分之八十以上；採有機及友善環境耕作，在不影響主作物生長下，得間作中央明定40項重點發展作物及土地所轄地方政府提報5 項重點發展作物，且不得為產銷失衡作物。無適當之種植管理者，視為不合格，不予補貼。…」被告勘查人員至系爭土地勘查農作物種植情形時，農作物需尚未採收，勘查人員方能依系爭土地農作物實際種植情形認定是否符合上述規定，此為一般論理法則，自無須贅言規範，另系爭土地農作物因採收後現場僅剩餘枯乾瓜藤，被告勘查人員僅能依現場剩餘枯乾瓜藤認定種植情形不符合上述規定，予以核定轉作不合格，確係依據上述規定辦理，並無於法無據之情形，另原處分註明不合格原因為「九月勘查已採收完畢，經通報農糧署中區分署確認無法核定」，其意係指「因本案勘查時已採收完畢，依現況認定該農地之農作物種植情形不符合勘查認定作業規範第10點第1 項規定，經通報農糧署中區分署確認無法核定」，被告為簡述原因，故省略未敘明依據條文，致原告誤解被告未依規定作成不合格處分。㈥訴願決定書理由五：「…原處分機關於107 年9 月下旬實地
勘查，發現系爭土地種植之農作物已採收完畢僅餘枯乾瓜藤，此有原處分機關現地會勘照片附卷可稽，原處分機關依其職權實地勘查後因訴願人申報轉作之作物成活率未達規範80％以上之標準而認定不合格，…，原處分應予維持。」被告原處分註明不合格原因為「九月勘查已採收完畢，經通報農糧署中區分署確認無法核定」，雖未說明依據條文，但實際認定不合格原因確為「系爭土地現勘時已採收完畢僅餘枯乾瓜藤，依會勘現況認定轉作之作物成活率未達80％以上之標準而不合格」，與彰化縣政府認定被告以作物成活率未達80％以上之標準而認定不合格之實際原因一致，並無不符之情形。
㈦因被告會勘系爭土地時，原告種植作物已採收完畢，被告會
勘人員僅能以現況認定系爭土地種植作物「採收後完畢後」成活率未達80％以上之標準而不合格，而彰化縣政府係依勘查現況照片認定系爭土地種植作物「採收後完畢後」成活率未達80％以上之標準而不合格，實屬合理之認定，原告認彰化縣政府推測系爭土地種植作物「於生育期內」成活率未達80％以上之標準而不合格之認定，純屬原告誤解，彰化縣政府實無違反論理法則之情形。
㈧依據勘查認定作業規範第10點第5 項：「…現場勘查認定仍
以本作業規範規定，以經濟生產為原則，田間管理良好，成活率達種植面積80％以上；採有機及友善環境耕作，在不影響主作物生長下，得間作中央明定40項重點發展作物及土地所轄地方政府提報5 項重點發展作物，且不得為產銷失衡作物。」被告認定系爭土地種植作物是否合格，僅能依現場勘查狀況認定，無法以推測系爭土地種植作物「於生育期內」成活率是否達80％以上之標準，認定合格與否，綜上所述，原告之主張顯為個人認知誤解，實無足採。
㈨依據108 年3 月39日修正之對地綠色環境給付計畫執行作業
規範（下簡稱執行作業規範）第4 點第2 項第1 款規定：「直轄市、縣（市）推動小組（以下簡稱縣市推動小組）：由直轄市、縣（市）政府及農糧署當地分署組成，權責如下：
1.直轄市、縣（市）政府：…⑶訂定生產環境維護期及轉（契）作期與補（變更）申報期。⑷召開執行會議，公告轄內申報、補（變更）申報期、篩選提報至多五項地方特色作物品項。…」，彰化縣政府會議制定轉（契）作勘查期程實屬其職權範圍，並非於法無據，且農糧署要求原告遵守彰化縣政府會議制定轉（契）作勘查期程，實屬依據權責規定所為之建議，亦無官官相護、違反規定、推諉卸責之情形。另彰化縣政府會議制定轉（契）作勘查期程，實為相關權責單位內部作業規範，非屬應經公告程序始生法律或行政命令效用之法規命令，且依據上述權責規定，彰化縣政府僅需公告轄內申報期、補（變更）申報期供轄內農民知悉辦理，並無公告勘查期程之規定，綜上所述，彰化縣政府實無違法情形，依法駁回原告之訴願應屬於法有據。
㈩被告於訴願答辯書第七點言此案爭點為勘查時無實際農作物
得以認定合格，惟為簡述原因，未敘明依據勘查認定作業規範第10點第5 項規定認定不合格，非捨棄上述規定不用，被告係因107 年10月初電話通知原告系爭土地現場勘查不合格時，原告情緒激動，為使原告知悉被告為慎重起見，已通報農糧署中區分署確認本案無法核定合格之作為，方省略敘明依據條文，而於原處分原因登載「九月勘查已採收完畢，經通報農糧署中區分署確認無法核定」，原告觀看原處分原因，豈無法理解本案係因勘查時系爭土地已採收完畢無實際農作物得以認定合格，難道已採收完畢僅餘枯乾瓜藤之系爭土地，勘查時能有實際農作物得以認定合格嗎？故被告僅能以現場勘查情形認定不合格，此為一般人推論可得知事項，原告理應明白知悉。
依據107 年「對地綠色環境給付計畫」內容重點單張第2 點
：「受理申報及補（變更）申報期間：…（五）臺中市、彰化縣及南投縣7 月16日至8 月17日…」，被告另行製作「宣導布條」載列受理期間懸掛於被告明顯處供農民知悉，原告應可得知107 年第2 期作轉（契) 作受理申報及補申報期間自107 年7 月16日起至8 月17日止，故原告就系爭土地，於
107 年8 月14日向被告申報107 年第2 期作轉（契）作，權利面積0.1363公頃、可耕面積0.1143公頃、項目別香瓜、申報面積0.0800公頃，經查原告自106 年1 期起至107 年2 期止皆有向被告申請轉（契）作、休耕補助紀錄，可見原告非首次申請補助無經驗之農民，按常理推論原告應知系爭土地轉作補助需被告勘查人員勘查核定合格後，方能核發補助，而非申請即得領取轉作補助，況且彰化縣政府制定本轄第2期作轉（契）作期間為107 年7 月16日至11月15日止，轄內公所勘查各措施田區期程為107 年9 月1 日至10月31日止，被告勘查作業自依縣府規範辦理，原告未確認本案農田勘查結果前，即自行採收完畢之作為，實非被告能核定符合補助規定之情形。且被告受理轄內農民申請轉作農作物種類達40項重點發展作物及彰化縣政府提報5 項重點發展作物，各農民申請轉作農作物之實際種植時間、採收期程，應由各農民於申報後依其規劃辦理，被告實無從瞭解農民申報之轉作農作物欲於何時種植、採收，因各農民申報之轉作農作物種植、採收規劃，實為各農民依個人習慣、節氣或其他因素自行決定，並非被告於受理申報時可推測預見，自無法對各農民申報農作物之種植、採收規劃作出告知或提醒等措施，倘若原告對被告勘查期間或相關規定有疑義，自應由原告主動詢問被告，被告理當告知並依規定配合原告勘查系爭土地，但原告並未詢問被告相關問題，且在未與被告確認系爭土地是否勘查合格下，即已自行採收完畢之作為，難謂善盡農民應盡之責，據悉被告於107 年2 期休耕轉作勘查期間，陸續接獲各農民請求提早勘查或確認申請土地是否勘查合格之通知，被告皆依規定配合農民請求辦理，原告實難以不知為由免除相關責任。
依據執行作業規範第4 點第3 項第1 款規定：「鄉鎮執行小
組：1.鄉（鎮、市、區）公所：⑴公告及宣導轄內種稻（含稻作直接給付）、轉（契）作、生產環境維護之申報期、補（變更）申報期、申報項目及申報地點。…⑸辦理轉（契）作、生產環境維護及自行復耕種植登記勘查、複查、委外查核疑義釐清與通知不合格農戶。…」，被告權責需公告、宣導或通知事項不包括勘查期程，因勘查期程實屬被告內部作業規範，被告自無需主動通知所有申請農民勘查期程為何，倘若部分農民因個案情況，需被告配合提早會勘應主動通知被告，被告自當依規定配合辦理；或對被告勘查期程及轉作核定標準有疑義，應主動詢問被告，被告自當詳細說明相關規定，至於原告提出被告身為勘查單位，未能於作物生育期主動進行勘查或告知農民勘查期程並要求農民配合時程種植，屬被告明顯失職乙說，實是將農民需主動告知、瞭解事項及其應盡之責，歸責於被告，既然轉作農作物係由農民申請並種植，確認轉作農作物，是否已勘查合格後再行採收，自應屬農民需確認事項，且種植之轉作農作物何時為作物生育期，僅農民自行明瞭，若農民未「主動告知被告配合勘查」或「確認被告是否已勘查合格即自行採收」，因各農民種植狀況不一，被告實無從得知各轉作農作物何時為生育期？各轉作農作物何時採收？自當無法於農作物生育期或農作物採收前進行現場勘查，造成本案無法核定合格之責任應屬原告，綜上所述被告並無失職情事，且彰化縣政府亦依權責規定辦理，本案實無以損害農民權益方式解決紛爭、官官相護、霸凌弱勢族群等情形，綜上所述，原告之訴為無理由，請判決如答辯聲明所示。
聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有原處分、彰
化縣政府108 年2 月19日府法訴字第1080002325號訴願決定書、107 年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書在卷可稽（中高行卷第17至24頁、第83頁），堪以認定。
㈡查原告於107 年8 月14日有向被告申報107 年「對地綠色環
境給付計畫」第2 期轉作香瓜，惟經被告派員於107 年9 月至系爭土地實際勘查時，系爭土地所種植作物已採收完畢等事實，業據原告、被告雙方供述一致，並有系爭土地會勘照片8 張在卷足憑（中高行卷第45、141 頁），應無疑義。而勘查認定作業規範第10點第1 項規定「勘查認定：（一）申報種植重點發展作物以經濟生產為原則，田間應管理良好，成活率佔該田區種植面積百分之八十以上；採有機及友善環境耕作，在不影響主作物生長下，得間作中央明定40項重點發展作物及土地所轄地方政府提報5 項重點發展作物，且不得為產銷失衡作物。無適當之種植管理者，視為不合格，不予補貼。經勘查『不合格』田區除不予補貼外，仍需善盡田間管理之責並配合紅火蟻防治工作，倘未能配合者，取消次年申辦資格。」則原告申請轉作補貼，必須經過被告實際勘查認定是否符合上開規定，即有無適當種植管理、成活率是否佔該田區種植面積百分之80以上等，經勘查認定合格始能發給補貼，然本件系爭土地於被告派員前往勘查時，現場並無任何作物，則原告是否有種植勘查認定作業規範所要求之作物種類、原告所種植作物之成活率及面積如何，均無從認定，原處分因此認定不合格而不予補貼，並無不合。至原告雖指摘被告未於作物生育期內主動勘查，復未告知農民勘查時程等等，然彰化縣政府函送之彰化縣107 年「對地綠色環境給付計畫」期中檢討會議紀錄，已決議107 年第2 期作公所勘查期間為9 月1 日至10月31日（見本院卷第54至55頁會議紀錄），則被告未於原告所稱系爭土地種植香瓜採收期間即107 年8 月底勘查系爭土地，程序上尚難認有何違法或不當。又被告在執行辦理「對地綠色環境給付計畫」時，相關作業規範並未要求鄉鎮執行小組須先公告或個別告知農民當年度勘查期程，被告是否公告或主動告知勘查期程，應屬被告在執行「對地綠色環境給付計畫」作業程序上改進之問題，並不影響原處分之效力。
㈢綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 王素珍以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000 元。
中 華 民 國 108 年 11 月 29 日
書記官 楊筱惠