臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第28號
109年1月14日辯論終結原 告 顏基平被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 許季蓁
陳瑞良上列當事人間因就業服務法事件，原告不服勞動部108 年10月9日勞動法訴一字第1080012983號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告非法容留以探親名義來臺而逾期停留之越南籍外國人NGUYEN VAN TAM（護照號碼：M0000000，以下簡稱N 君）至彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋，從事搬運香菜之工作，經彰化縣警察局北斗分局（下稱北斗分局）於民國108 年1 月23日在上址實施檢查時查獲，移由被告核處。
經被告調查結果，認原告容留未經許可之外國人從事工作，違反就業服務法第44條規定，於108 年4 月25日以府勞外字第0000000000號裁處書（下稱原處分），依同法第63條第1項規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠原告於108 年1 月23日遭北斗分局以「原告非法容留以探親
名義來臺而逾期停留之越南籍外國人N 君於彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋，從事搬運香菜工作」為由舉發，並經被告依就業服務法第44條及第63條第1 項規定，以原處分處原告罰鍰15萬元。然本件裁罰之基礎事實錯誤，原告實難甘服，爰提起本訴救濟。
㈡按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情
形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第9 條、第36條、第43條定有明文。又行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條之規定，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，是行政機關以人民有違章事實而加以裁罰，應負舉證責任，如認行為人有違章事實，須有客觀具體之證據，且其判斷不得違反經驗論理法則。
㈢原告並不認識，亦未非法容留以探親名義來臺而逾期停留之外國人N 君，本件裁罰完全出自於被告個人主觀臆測：
⒈按事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則
。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測（最高行政法院62年度判字第
402 號判例要旨參照）。行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（最高行政法院39年判字第2號判例要旨參照）。
⒉次按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國
人從事工作。」、同法第63條第1 項規定：「違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。」。又就業服務法第44條所稱「任何人不得非法容留外國人從事工作。」係指「自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為就業服務法第57條第1 款之「聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」所規範。又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。亦有勞動部改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）以91年9 月11日勞職外字第0910205655號之釋示可參。又按勞基法規定之勞動契約，係指當事人之一方，在從屬於他方之關係下，提供職業上之勞動力，而由他方給付報酬之契約，故勞動契約以具有從屬性為其特質。從屬性可分為人格上的從屬性與經濟上的從屬性。所謂人格上從屬性，係指勞工對於工作時間不能自行支配，且對於雇主工作上之指揮監督有服從之義務。所謂經濟上從屬性，係指勞工完全被納入雇主經濟組織與生產結構之內，即勞工不是為自己之營業而勞動，而是從屬於雇主，為雇主之目的而勞動（最高法院103 年度台上字第2465號判決意旨參照）。
⒊本件原告並不認識北斗分局所查獲之非法容留以探親名義
來臺而逾期停留之外國人N 君，更遑論與其具有任何勞動法上之從屬關係。況且，衡諸前揭勞動部函示意旨，就業服務法第44條之構成要件應是「外國人有提供勞務」、「自然人或法人對之有指揮監督或有報酬之約定」，而由證人吳玉美證稱：「（問：N 君當時在場從事何事？）他是來找我玩，我怕他無聊，要他幫我搬運香菜。…」等語可知，N 君會出現在彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋之目的係為找證人吳玉美玩樂，顯非是為原告提供勞務。且N君查獲當時原告並未在現場，亦未有任何指揮監督行為，從而原告並未該當就業服務法第44條之規定甚明。
⒋至勞動部訴願決定書第7 頁謂：「依就業服務法第44條規
定，以外國人被容留且有提供勞務為己足，並不問外國人提供勞務之動機及對價之有無。縱訴願人與N 君間並無僱傭關係，然訴願人本應對其所有位於彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋有管理及注意之義務，訴願人之員工吳君既於上開調查筆錄坦承N 君有於該處從事搬運香菜工作之情事，其縱無故意，亦有應注意、能注意，而未注意之過失。」云云，是被告認定原告主觀上可歸責，無非以社會通念認係謹慎且認真之人為準，認為原告對出入私人領域之外國人均應具有一定程度認識，應對原告恪遵法規之作為具有預見可能性等情。然違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失（最高行政法院106 年度判字第269 號判決意旨參照）。
且行政罰的故意過失終究要回歸具體個案認定，以符「有責任始有處罰」之原則。豈知，勞動部訴願決定書竟無限度擴大適用範圍，認為只要客觀上外國人有被容留且有提供勞務之事實，即逕自推論原告主觀上對此客觀事實具有「過失」。如此，豈非只要不具中華民國國民身分者踏入私人領域，所有權人（或負責人）就需先查核其相關證明文件，以確定該名外國人非以探親名義來臺而逾期停留者，且該名外國人踏入私人領域即不允許其碰觸任何與該領域相關之任何事務，否則，所有權人（或負責人）即有可能遭行政機關處以罰緩處分，如此，實難非強人所難。從而，勞動部訴願決定書之認定，無限度加重原告之責任，並不足以採憑。
㈣聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經
雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」第63條第1 項規定：「違反第44條或第57條第1 款……規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰……」。勞動部（改制前勞委會）91年9 月11日勞職外字第0910205655號令：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1 款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。
又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」勞動部（改制前勞委會）95年2 月3 日勞職外字第0950502128號函：「
一、按本法第43條規定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。……」故依就業服務法第44條規定據以處罰之前提，僅以外國人有提供勞務為已足，而以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機及對價之有無，先行說明。
㈡本件原告非法容留逾期居留之越南籍外僑N 君從事搬運香菜
之工作，違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定，處罰鍰15萬元整，於法並無不合。
㈢原告意旨略謂：N 君會出現在彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵
皮屋之目的係為找證人吳玉美玩樂，顯非是為原告提供勞務。且N 君查獲當時原告並未在現場，亦未有任何指揮監督行為，從而原告並未該當就業服務法第44條之規定甚明，惟查筆錄分述如下：
⒈N 君於108 年1 月23日北斗分局調查筆錄，略以：「……
（問：警方於何時？何地？查獲你逾期居留？）答：警方於108 年1 月23日16時許，在我工作的地點【詳細地點不清楚，經警方告知彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋】為警方查獲。……（問：警方於108 年1 月23日16時00分，至彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋實施檢查，你當時在從事何事？）答：我當時在裡面從事搬運香菜的工作。……（問：你於何時到彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋工作？至今工作多久？）答：我約於108 年1 月中旬到該處工作。至今工作約10天左右……」等語。
⒉第三人吳玉美於108 年1 月24日北斗分局調查筆錄，略以
：「……（問：目前從事何職業？）答：我目前在北斗香菜合作社工作。（問：公司地址為何？）答：彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋。（問：公司工作性質為何？）答：從事清洗、包裝香菜及香菜買賣工作。……（問：警方於108 年1 月23日16時00分至彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋（北斗香菜合作社）實施檢查，妳當時是否在場？）答：有。……（問：當時現場尚有何人在場？）答：當時只有我跟1 名越南籍的弟弟【真實姓名不清楚】在場。
……（問：妳與顏基平是何關係？有無仇隙或金錢糾紛？）答：他是我老闆。沒有。……」等語。
⒊原告於108 年1 月24日北斗分局調查筆錄，略以：「……（問：你今【24】日因何事為警方製作調查筆錄？）答：
因警方於彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋查獲1 名逾期居留之越南籍男子，我是該公司負責人，警方通知我到派出所說明。……（問：N 君自何時開始到北斗香菜合作社找吳玉美？）答：大概在10幾天前，約於108 年1 月中旬。（問：據N 君於108 年1 月23日18時04分第1 次警詢筆錄中供稱『於108 年1 月中旬開始到彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋工作，至今工作約10天左右』，是否屬實？你做何解釋？）答：不屬實，我沒有聘請他工作，他是去找吳玉美，有可能是吳玉美叫他幫忙……」等語。
㈣原告為經營管理者本就有巡視工作場所，做好人員進入管理
的責任，不能因怠於注意不知員工長期容留外國人從事工作而免罰，原告縱非故意，亦顯未盡防止之義務，仍有應注意、能注意，而未注意之過失，是原告於起訴狀所陳，尚難執為本件免罰之依據，故被告依就業服務法第63條第1 項規定，處原告罰鍰15萬元，於法自屬有據並無不當。據此，原告所訴，並無可採。
㈤被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：歸納兩造之主張與陳述，本件之主要爭執在於原告是否有非法容留N 君從事工作之情形。
五、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告108
年4 月25日府勞外字第1080119697號書函、原處分及送達證書、原告陳訴意見書、被告108 年3 月26日府勞外字第1080091834號書函、陳述意見通知書、北斗分局108 年2 月21日北警分三字第1080003780號函、北斗分局第三分局田尾分駐所執行外勞治安顧慮場所查察紀錄表各1 份、蒐證照片6 張在卷可稽（本院卷第67至75頁、第94至95頁、第97至101 頁），堪以認定。
㈡按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在
中華民國境內工作。」、「任何人不得非法容留外國人從事工作。」、「違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。五年內再違反者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百二十萬元以下罰金。」就業服務法第43條、第44條、第63條第1 項分別定有明文。
㈢又勞委會91年9 月11日勞職外字第0910205655號函認：查「
就業服務法」第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1 款之「聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」所規範。…；勞委會95年2 月3 日勞職外字第0950502128號函以：按本法第43條明定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」亦即本法對於外國人在我國工作係採許可制。又上開之「工作」，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。…；勞動部107 年11月27日勞動發管字第1070507378號函略以：…基於全球化及經濟社會時空環境改變，外國人在臺從事與社會、經濟、文化等相關行為類型已趨多樣化，又為配合國家發展委員會推動「法規鬆綁推動措施」，促進外國人來臺從事多元交流，本部業已辦理相關法制研究及諮詢會議，經彙整各式態樣及收集相關函釋，並參考上開研究案之研究結果，及與會學者專家、相關部會及地方政府代表之意見，爰在不影響本國人工作機會情況下，符合附表所列情形之行為，尚非屬本法第43條規定之範疇，無須申請許可。…。此函釋附表所列行為有：「外國人行為之類別：一、商務行為：…。二、課程實習或研修行為：…。三、輔助性服務行為：外國人自發性地奉獻社會及非以獲取報酬為目的，從事無相當對價報酬之志願服務，例如：（一）外國人與社區成員共同參與鄰里社區公益活動（如環保志工）。（二）外國人自願於下班時間擔任雇主所申請許可工作地點之廠區範圍內門口義務交通指揮，維護廠區交通安全與順暢之行為，得視為從事許可範圍內之工作。
（三）已持有本部核發工作許可者，於工作之餘，從事下列行為：1 、在政府機關或經核准立案之民間團體，所舉辦不以營利為目的之活動中表演。2 、參加朋友的劇團，擔任演出之演員，推廣文化藝術，並配合該劇團於各地社教活動邀約演出。（四）一般聯誼行為：已持有本部核發工作許可者，於工作之餘，因個人興趣於公開場所提供短期表演或無償表演者…。（五）其他非為境內任何人提供勞務為目的，且無妨礙本國人就業機會之行為：…。」上開函釋係主管機關勞動部或改制前之勞委會針對就業服務法第44條如何適用所為闡釋，核其性質屬解釋性行政規則，其內容亦未違反法律保留原則，本院自得予以援用。
㈣查原告非法容留越南籍外國人N 君，在彰化縣○○鎮○○路
○○號旁鐵皮屋從事採搬運香菜之工作，經北斗分局於108 年
1 月23日16時許查獲之事實，業據證人N 君於警詢時證稱：警方於108 年1 月23日16時許，至彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋實施檢查，我當時在裡面從事搬運香菜的工作，我於108 年1 月中間到該處工作，至今工作約10天左右等語等語（本院卷第115 頁）。且當時與N 君一起在現場之證人吳玉美亦證稱：當時只有我跟一名越南籍的N 君在場，我要N君幫我搬運香菜等語（本院卷第104 至105 頁）。又北斗分局前揭108 年2 月21日函記載：本分局員警於108 年1 月23日16時0 分在彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋，查獲越南籍外僑N 君，經詢問N 君為逾期停留外僑，並在原告上址非法從事搬運香菜等工作等語（見本院卷第97頁）；北斗分局
108 年1 月23日查處外來人口在臺逾期停留、居留或其他非法案件通知書案情摘要欄亦記載：本分局接獲檢舉，於上述地址有逃逸外勞，經前往查緝發現越南籍男子N 君在該處從事搬運香菜工作，經查證身分為逾期停留及非法工作等語（見訴願卷第64頁），此外，復有蒐證照片6 張及N 君之個別查詢及列印詳細資料附卷可佐（訴願卷第57至58頁、第62、65頁），足認外國人N 君確實有在原告位於彰化縣○○鎮○○路○○號旁之鐵皮屋內從事搬運香菜工作，原告於言詞辯論時主張：N 君沒有工作，也沒有幫忙云云，難認可採。又原告自承其居住在彰化縣○○鎮○○路○○號旁鐵皮屋旁邊，也知悉N 君有在鐵皮屋內（見本院卷第141 至143 頁、訴願卷第51頁原告筆錄），則原告對於N 君約有長達10日之期間在上開鐵皮屋內搬運香菜一情，自難諉為不知。至原告雖辯稱不認識N 君，與N 君並無勞動法上之從屬關係云云。然依上開勞委會91年9 月11日、95年2 月3 日函釋可知，就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為。本件N 君所從事之搬運香菜工作，並非勞動部前揭107 年11月27日函附表所列舉無須申請工作許可之行為態樣，因此N 君仍須經許可始得提供勞務，原告有非法容留外國人N 君工作之事實，已堪認定。則被告以原告違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定以原處分對原告處以罰鍰，其認事用法，核無違誤。
㈤綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈥本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 王素珍以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 2 月 11 日
書記官 楊筱惠