臺灣彰化地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第8號
109年6月15日辯論終結原 告 王旭東即王旭東建築師事務所被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美（縣長）訴訟代理人 陳銘男上列當事人間政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣參萬貳仟捌佰元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告王旭東即王旭東建築師事務所參加被告彰化縣政府辦理之「『永靖國小友生樓老舊校舍拆除重建工程』委託規劃設計監造技術服務案」採購案（下稱系爭採購案），得標後，於民國106年12月5日與被告簽訂委託規劃設計監造技術服務採購契約。嗣後被告認為原告履約進度嚴重落後，以107年10月17日府工建字第1070352713號函通知原告將依政府採購法（下稱同法）第101條第1項第10款規定刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，被告以107年11月9日府工建字第1070383784號函認為異議無理由。原告不服再提起申訴，行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱申訴會）於108年8月23日以訴0000000號申訴審議判斷書作成「有關通知將刊登採購公報部分，原異議處理結果撤銷」之決定（下稱申訴審議判斷）。原告進而提起本件一般給付訴訟。
二、原告主張略以：
(一)本件爭點係被告於履約期間指示變更總樓地板面積及使用性質，造成履約時程爭議。上開指示係被告於各工作階段完成審定後，多次要求原告變更造成重工，原告保留增加服務費用請求權，上開請求權不因原告提及行政訴訟而受妨害。被告於申訴預審會議期間，答辯本件總樓地板面積無變更之不實稱陳，申訴會判斷尚難採參，自此兩造無須針對履約之事實再陳述。原告訴之聲明，係針對被告非法形成無效行政處分造成之負擔請求補償。原告於申訴案期間負擔之費用合計新臺幣（下同）42,800元（包括審議費30,000元、出席費10,000元、差旅費2,800元）。
(二)按行政訴訟法第99條「因可歸責於參加人之事由致生無益之費用者，行政法院得命該參加人負擔其全部或一部。」及行政程序法第7條「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」之比例原則。原告所列舉之費用，係被告先於107年10月17日對原告形成非法行政處分造成，原告預期於同年10月30日以適法之書面事實陳述後上開行政處分獲撒銷，未料遭被告駁回，致原告為憲法第15條之工作權向申訴會訴願，並依申訴會指示參與4次預審會議，被告行政行為未選擇對人民權益損害最少者，造成原告生無益之費用及人民權益之損害且違反比例原則。
(三)按行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告基於對被告不為非法行政行為之信賴，於投標時依被告招標文件提送之服務費用分析，無編列申訴審議費3萬元，即無預期申訴案及申訴審議費3萬元之發生，上開服務費用分析係被告最有利標之評選項目「經費分配及報價之合理性」，經由被告審查通過，為兩造雙方合意之契約文件，即原告無須負擔被告為非法行政行為產生之費用，被告駁回原告合理之聲明，有違上開法條之規定。
(四)被告答辯書依同法第80條「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用；其收費標準及繳納方式，由主管機關定之」拒給付申訴審議費3萬元無理由，上開規定係啟動申訴審議之先行作業流程，並無規定無論審議判斷招標機關之行政行為適法或於法未合，申訴審議費皆由申訴廠商負擔，上開法條未規定之部分，行政訴訟法第99條、行政訴訟法第7條及第8條為補充；另按行政程序法第4條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」針對被告行政行為具有拘束力之法律包括民法第113條「無效法律行為之當事人，應負回復原狀或損害償付之義務」、民事訴訟法第78條「訴訟費用由敗訴之當事人負擔」及國家償付法第2條「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害償付責任。」另按一般法律原則包括憲法第15條保障之工作權、財產權及憲法第24條「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求償付。」被告自承對原告之行政行為無效，自應負回復原狀或損害賠償之義務。
(五)綜上所述，原告請求被告支付非法行政行為造成之負擔，即已發生之費用，以回復上開行為前之原狀。檢附行政院公共工程採購申訴審議委員會審議判斷，申訴審議費原告檢附收據請求，另原告依同法第102條提出申訴，依行政法平等原則，出席費依中央政府各機關學校出席費及稿費支給要點（下稱支給要點）第5點「出席費之支給，以每次會議新臺幣2,500為上限」請求，以支付原告於4次申訴案預審會議之費用，出差旅費依國內出差旅費報支要點第五點「檢附購票證明文件」請求。
(六)綜上，原告聲明求為判決被告應給付原告42,800元。
三、被告答辯則以：
(一)查，高雄高等行政法院99年度訴字第46號判決見解略謂：「按『採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式，由主管機關定之。』『廠商提出申訴時，應繳納審議費。其未繳納者，由申訴會通知期限補繳；逾期未補繳者，不受理申請。』『前條審議費，每一申訴事件為新台幣3萬元，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融機構簽發之即期本票、支票或保付支票繳納。』政府採購法第80條第4項、採購申訴審議收費辦法第3條、第4條分別定有明文。而上開採購申訴審議收費辦法乃源於政府採購法第80條第4項，係就申訴審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法之授權，爰予援用。」準此，本件申訴費用由原告負擔適屬合法。
(二)末查，按行政程序法第110條第1項及第3條第1項：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起......，依送達......對其發生效力。」「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」又依行政程序法第110條第2項及第4項：「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。」「無效之行政處分自始不生效力。」故系爭採購案並未刊登政府採購公報停權，應無損害被告之權益及名譽之事由。
(三)綜上所述，原告之訴應無理由，並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有決標公告、委託規劃設計監造技術服務採購契約、被告107年11月9日府工建字第1070383784號函、申訴會108年8月23日訴0000000號申訴審議判斷書各1份附於本院卷、原處分卷及審議卷為證，應認屬實。綜合兩造上開主張及答辯意旨，本件爭執點厥為：原告請求被告償付審議費用、差旅費及出席費等，有無理由？被告得否以系爭採購案尚未刊登政府採購公報，原告無實際損害，而拒絕償付？
(一)按同法第101條第1項第10款、第102條第1、2、4項、第85條第3項規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第一百零三條第一項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將0刊登政府採購公報：十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」「（第1項）廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。（第2項）廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。（第4項）第一項及第二項關於異議及申訴之處理，準用第六章之規定。」「審議判斷指明原採購行為違反法令，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」故同法第85條第3項法定償付責任之規定，於不良廠商刊登政府採購公報之相關爭議處理程序，亦有準用。
(二)至同法第85條第3項所稱「審議判斷指明原採購行為違反法令」之要件，在第101條及第102條刊登政府採購公報之情形，應指「審議判斷指明機關通知將廠商刊登政府採購公報之處分違反法令者」而言（另參酌台北高等行政法院96年度簡字第688號、102年度簡上字第45號判決）。本件申訴審議判斷表示：「九、…，本件遲延履約尚非全然可歸責申訴廠商…審酌前揭情事，尚難認申訴廠商違約情節顯屬重大，因此，招標機關援引本法第101條第1項第10款對申訴廠商為刊登政府採購公報之通知，恐與比例原則有違，亦與本法第101條之立法本旨未盡相符。」主文則諭知：「有關通知將刊登政府採購公報部分，原異議處理結果撤銷」，已指明被告將刊登政府採購公報之處分，違反比例原則而違反法令，是原告自得依同法第102條第4項準用第85條第3項規定請求被告償付其支出之必要費用。
(三)另依上開規定，廠商得向招標機關請求償付者為「必要費用」。惟法律並未規定何謂必要費用。經查上開規定之立法說明謂：「第三項明定申訴經認定招標機關有違失情事，而其無法改正時，廠商得向其為金錢求償之範圍。此係參照政府採購協定第二十條關於申訴程序應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本之規定訂定。」按同法第1條之立法理由謂：「本法所稱標購，其名稱及內涵，乃參酌世界貿易組織(World Trade Org
an ization，簡稱WTO)之1994年政府採購協定(Agreement
on Government Procurement；以下簡稱政府採購協定)...」。足見，同法係以WTO之政府採購協定為藍本制定，第85條第3項規定之立法說明，亦表明係根據政府採購協定之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本，其原文為which ma ybe limited to costs for tenderpreparation
or protes t，不論立法說明中翻譯為成本，或條文用語所指之必要費，解釋上均應以直接且必要者為限。
(四)承上，茲就原告主張之費用，分述之如下：
1.審議費部分：按同法第80條第4項授權訂定之採購申訴審議收費辦法（下稱收費辦法）第3條前段規定：「廠商提出申訴時，應繳納審議費。」第4條規定：「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣3萬元…。」故提起申訴，以繳納審議費為必要。本件原告不服異議處理結果，提起申訴，並繳納審議費30,000元，有繳款書及行政院公共工程委員會107年12月6日工程訴字第1070042342號函各1份在卷可證（不可閱之審議卷第3、4、8頁），核屬政府採購法第85條第3項之必要支出費用，原告此部分主張應屬有據。
2.出席預審會議之差旅費部分：按同法第80條第5項授權訂定之採購申訴審議規則第15條規定：「申訴會得依職權或申請，通知廠商、機關到指定場所陳述意見。」申訴會於108年1月21日、2月25日、4月12日、5月14日進行4次預審會議，原告均有出席，有開會通知單、會議紀錄及簽到表各4份附卷可證（不可閱之審議卷第711、
725、727、729、733、735、737、741、743、745、749、751頁），是原告確因出席會議陳述意見，而有支出差旅費之必要。原告址設彰化縣○○鄉○○村○○街○○○巷○○弄○號1樓，申訴會係在行政院公共工程委員會召開（址設台北市○○路○號，開會通知單參照），原告自有搭乘高鐵前往之必要，原告提出台灣高鐵網路訂票付款成功通知4紙為證，每次票價為700元，故原告支出之差旅費為2,800元（票價700元×4），從而，原告請求差旅費2,800元，應屬有據。
3.出席預審會議之出席費部分：依支給要點第2點第1項規定：「各機關學校邀請本機關學校人員以外之學者專家，參加具有政策性或專案性之重大諮詢事項會議，得支給出席費。」原告為預審會議之申訴廠商，並非上開要點所稱之學者專家，其出席會議之目的在主張自己權利，而非提供諮詢，自不得請求支給出席費，故原告此部分主張，應非可採。
(五)再者，原告固然援引民法第113條、民事訴訟法第78條、國家賠償法第2條等規定，主張被告應負回復原狀及損害賠償責任，惟本件原告係依政府採購法請求被告償付其申訴救濟所支出之費用，本質上為公法上之關係，與私法無涉；又系爭採購案並未刊登政府採購公報，實際上並未對原告造成損害，亦無損害賠償責任可言。是原告援引上開條文主張權利，尚屬誤會。
(六)另被告償付原告上開費用，係償付原告因申訴所支出之成本，已如上(三)所述，縱使系爭採購案並未刊登政府採購公報，實際上並未對原告造成損害，亦不得解免被告償付責任，亦予敘明。
五、綜上，原告依同法第102條第4項準用第85條第3項規定請求申訴審議費、差旅費等，於總金額32,800元（申訴審議費3萬元＋差旅費2,800元）之範圍內為有理由，應予准許，逾此部分金額，則無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 張鶴齡以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣參仟元。
中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
書記官 黃當易