臺灣彰化地方法院行政訴訟判決111年度簡字第11號原 告 財團法人基督教會彰化主恩靈糧堂法定代理人 劉永行被 告 彰化縣政府法定代理人 王惠美訴訟代理人 戴君慈
曾國屏上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年4月29日衛部法字第1113160706號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：本件係原告不服被告於民國（下同）110年11月8日以府民宗字第0000000000號函所檢送之裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元之處分而涉訟，屬行政訴訟法第229條第2項第2款規定之簡易行政訴訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
二、爭訟概要：緣彰化縣警察局彰化分局(下稱彰化分局)民生路派出所於110年6月3日8時16分受理民眾檢舉同縣○○市○○路000號7樓群聚案，乃於同日8時40分前至上揭處所實施防疫檢查，查獲在場16人於該處所室內從事宗教集會活動，遂檢附彰化分局臨檢紀錄表、彰化縣警察局處理違反傳染病防治法案件勸導單、蒐證照片及錄影光碟移送被告辦理。經被告審閱前開資料後，認原告違反傳染病防治法第37條第1項第1、2款規定，乃依同法第67條第1項第2款規定，以110年11月8日府民宗字0000000000號函暨檢送之裁處書，裁處原告罰鍰6萬元(下稱原處分)。原告不服原處分提起訴願，經衛生福利部(下稱衛服部)於111年4月29日以衛部法字第1113160706號訴願決定書（下稱系爭訴願決定）駁回訴願後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
(一)原告主張要旨：
1、原告於110年6月3日，在彰化縣○○市○○路000號7樓，有16人群聚，並非「社交聚會」或「在家聚會」，原處分誤認係屬「社交聚會」或「在家聚會」而加以裁處原告，違反衛服部於110年5月28日公告之防疫措施:
(1)衛服部於110年5月28日公告之防疫措施，已明定「除可開放營業場所外，停止室內5人以上，室外10人以上之聚會」，該防疫措施規定之「定義說明」，且指明「聚會」定義，分為兩種，(一) 為「在家聚會」，(二) 為「社交聚會」。前者，指個別人士聚集在住宅內，無論何種目的，室內或室外；後者指個別人士在任何地方因社交目的聚集。基此，非屬「社交聚會」或「在家聚會」之其他聚集，依「定義說明」，非該防疫措施規範之「聚會」，應不受室內5人以上，室外10人以上限制。
(2)原告於110年6月3日，在彰化縣○○市○○路000號7樓，雖有16人群聚，然其中14人有勞保記錄，均係原告之員工，其聚集並非住宅內之在家聚會，彼此間係工作關係，為教會線上集會與錄影而聚集、辦理行政作業，並非社交目的之聚會，既然原告16人之聚集非「社交聚會」或「在家聚會」，原處分引用聚集人數超過5人而加以處罰，顯然違反「聚會」定義。
2、宗教場所人數之限制，經內政部於110年6月25日公布「有關第三級疫情警戒期間，宗教場所人數限制說明」，已屬明確。原處分違反內政部之法規命令，逕適用衛福部規定處罰原告，有違反內政部110年6月25日上開法規命令之違法:
(1)查內政部乃係具有宗教輔導管理職權之中央主管機關，就第三級疫情警戒期間，宗教場所人數限制規定，內政部於110年6月25日始公布「有關第三級疫情警戒期間，宗教場所人數限制說明」，該說明係對多數不特定人民進出宗教場所等一般事項，所作抽象之對外發生法律效果之法規命令，指明:
①實體宗教集會活動暫停辦理:以線上直播(或預錄)方式舉行者
，請以最精簡人力辦理，人數以參照指揮中心現階段規定的家庭聚會及社交聚會室內最多4人，室外最多9人為原則。但如果直播(或預錄)必要的工作人員超過以上人數，在可保持社交距離，能確實執行人流總量管制及各項防疫措施的前提下，可以適度放寬人數限制。
②寺廟教會(堂)等宗教場所的內部，暫不開放一般民眾進入：
個別民眾在不群聚的前提下，可以在宗教建築物外的廣場、廟埕等空曠地點拜拜、祈禱，但宗教團體須做好進出動線及人流總量管制(在場含工作人員最多9人)，且請勿提供信眾輪流使用或頻繁接觸的祭祀用具。
③辦理線上直播(或預錄)的人員，以及在廣場、廟埕等空曠地
點拜拜、祈禱的民眾：皆須落實實聯制、量體溫、全程佩戴口罩、禁止飲食、保持社交距離、加強清潔消毒等各項防疫措施。
④寺廟、教會(堂)的職員：在做好各項防疫措施下，仍可在宗
教場所內正常上班、辦公，不在衛生福利部110年5月28日公告的限制範圍內。
(2)內政部之上述法規命令，許可寺廟、教會(堂)的職員在做好各項防疫措施下，仍可在宗教場所內正常上班、辦公，不在衛福部110年5月28日公告的限制範圍內。綜上，原告於110年6月3日，在彰化縣○○市○○路000號7樓之16人群聚，係為線上集會與錄影進行行政作業，符合內政部110年6月25日公布「有關第三級疫情警戒期間，宗教場所人數限制說明」，而不在衛福部110年5月28日公告的限制範圍內，乃屬符合法規命令之行為，原處分之處罰，核屬違法。
3、被告稱原告違反防疫管制之行為日係110年6月3日，而被告裁罰之日為110年11月8日，兩者相差5個月又5天。此5個月期間，宗教團體防疫管制內容，內政部於110年6月8、24日先後兩度補充函釋，與110年5月17日台內民字第11002225301號函、110年5月26日台內民字第11002226781號函內容不同，屬行為後法律有變更之情形，依行政罰法第5條規定，被告應依裁處時之規定，即依內政部於110年6月25日公布之規定辦理。是原告於110年6月3日聚會之14名工作人員，依內政部110年6月24日台內民字第11002228251號函釋，不在衛福部110年5月28日公告的限制範圍內；其餘2名人員，依內政部110年6月24日台內民字第11002228251號函釋，符合室內2人規定。則被告裁罰之時，原告之行為，並無違法之處，惟被告於110年11月8日裁罰時，竟引用110年6月3日行為時法令處罰，自已違反行政罰法第5條規定，應予撤銷。
4、綜上所述，原告於110年6月3日，在彰化縣○○市○○路000號7樓，係為辦理線上集會與錄影而有16人群聚，其中14人係教會(堂)職員在做好各項防疫措施下，在宗教場所內正常上班、辦公，不在衛福部110年5月28日公告的限制範圍內之合法聚集行為，原處分違反行政罰法第5條規定，及內政部110年6月25日公布「有關第三級疫情警戒期間，宗教場所人數限制說明」，請准允撤銷原處分與訴願決定。
(二)聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
1、按傳染病防治法第36條規定：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」同法第37條第1項第1款及第2款規定：「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。二、管制特定場所之出入及容納人數。」違反前開規定依同法第67條第1項第2款規定：「有下列情事之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第29條第2項、第32條第1項所為之輔導及查核或第37條第1項第1款至第5款所採行之措施。」裁處。 2、次按衛福部110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，於我國境內之全體民眾自110年5月26日起，應遵守COVID-19第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定，包含「除可開放營業場所外，停止室內5人以上，室外10人以上之聚會」，及「全國宗教祭祀場所：一、全面停止進香團與繞境相關活動。二、停止辦理寺院、宮廟、教堂（會）及其他類似之禮拜、祈福、拜神及其他宗教集會活動。三、宗教場所應停止開放民眾進入。」 3、又按內政部110年5月17日台內民字第11002225301號函略以：「…，即日起至110年6月8日，請輔導轄內宗教團體共體時艱，配合辦理下列防疫措施：(一)宗教集會活動部分：請暫停辦理。(二)宗教場所部分：寺廟、教會(堂)等宗教場所請暫停開放民眾進入。但倘能落實實聯制、全程佩戴口罩、維持社交距離、禁止飲食、加強清消及其他各項防疫措施，民眾仍可在不群聚之情形下，於宗教建築物外之廣場、廟埕等空曠地點參香、禮拜。」內政部110年5月26日台內民字第11002226781號函略以：「…中央流行疫情指揮中心業宣布，全國疫情警戒第3級實施期間延長至110年6月14日，請輔導轄內宗教團體持續配合辦理各項防疫措施，…，前以110年5月17日台內民字第1002225301號函請貴府(局)輔導轄內宗教團體共體時艱，配合以下防疫措施：(一)宗教集會活動部分：請暫停辦理。(二)宗教場所部分：寺廟、教會(堂)等宗教場所請暫停開放民眾進入。但倘能落實實聯制、全程佩戴口罩、維持社交距離、禁止飲食、加強清消及其他各項防疫措施，個別民眾可在不群聚之情形下，於宗教建築物外之廟埕、廣場等空曠地點參香、祈禱。」內政部110年6月8日台內民字第11002227401號函略以：「…查中央流行疫情指揮中心業宣布全國疫情警戒第3級延長實施至110年6月28日，請貴府(局)於第3級警戒解除前，持續輔導轄內宗教團體配合以下防疫措施：(一)實體宗教集會活動暫停辦理(線上直播不在此限)、寺廟教會(堂)等宗教場所暫停開放民眾進入。(二)以線上直播方式舉行宗教儀式之工作人員，或個別民眾於寺廟、教會(堂)外之廣場、廟埕等空曠地點參香、祈禱，仍須遵守『室內5人、室外10人』以下之人數限制，以及落實實聯制、全程佩戴口罩、禁止飲食、保持社交距離、加強清潔消毒及各項防疫措施，且不得提供擲筊、抽籤等會傳接之祭祀祀品。」內政部110年6月24日台內民字第11002228251號函略以：「…中央流行疫情指揮中心宣布，考量現階段國內跨區傳播事件仍然存在，並參考世界各國因過早解封致疫情再起之經驗，決定維持全國疫情警戒第三級至110年7月12日，爰請貴府(局)輔導轄內宗教團體，於第三級警戒解除前，共體時艱持續配合以下防疫措施：(一) 實體宗教集會活動暫停辦理。以線上直播(或預錄)方式辦理者，請輔導主辦單位以最精簡人力(室內最多4人、室外最多9人)辦理。…(三)又辦理線上直播(或預錄)之工作人員，以及在廣場、廟埕等空曠地點拜拜、祈禱之民眾，均須落實實聯制、量體溫、全程佩戴口罩、禁止飲食、保持社交距離、加強清潔消毒等各項防疫措施。二、另查衛生福利部110年5月28日公告之『因應COVID-19 第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表』載明全國宗教祭祀場所應遵循之防疫措施、違反規定之罰則及裁罰依據，貴府(局)就違反該表防疫措施者，請視違規情節依傳染病防治法據以裁處。」 4、有關前開內政部函，被告分別以110年5月17日府民宗字第1100178411號函、110年5月27日府民宗字第1100191108號函、110年6月8日府民宗字第1100206100號函及110年6月25日府民宗字第1100224180號函請彰化縣各鄉鎮市公所輔導所轄宗教團體（含教會、教堂）配合辦理各項防疫措施，亦副知原告，原告應明知暫停辦理宗教集會活動及宗教場所暫停開放民眾進入，及自110年6月8日始有線上直播之防疫措施規定，該措施仍須遵守「室內5人、室外10人」以下之人數限制。 5、查原告雖主張於110年6月3日之16人聚會，並非「社交聚 會」或「家庭聚會」乙情，然被告係依衛福部110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告「全國宗教祭祀場所：…二、停止辦理寺院、宮廟、教堂（會）及其他類似之禮拜、祈福、拜神及其他宗教集會活動。」之防疫措施規定審認原告本件之違規事實，非以「除可開放營業場所外，停止室內5人以上，室外10人以上之聚會」之防疫措施規定，認定本件原告違規事實，原告容有誤解。且查本件衛福部訴願決定書已說明：「原處分機關審認訴願人未遵守本部110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告之防疫措施（停止辦理宗教集會活動），違反傳染病防治法第37條第1項第1款及第2款規定，爰依同法第67條第1項第2款規定，裁處訴願人6萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無不合。」原告所陳，應無理由。 6、又原告雖主張群聚之16人中，14人有受僱於原告之勞保記錄，係原告之員工，其聚集係基於工作關係等情；然本件訴願決定書已說明：「按傳染病防治法之立法目的乃為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，對於中央或地方主管機關採行之防疫措施，不得拒絕、規避或妨礙。」原告所陳，亦無理由。 7、至原告主張110年6月3日於彰化縣○○市○○路000號7樓，係為辦理線上集會與錄影而有16人群聚，其中14人係教會（堂）職員在做好各項防疫措施下，在宗教場所內正常上班、辦公，不在衛福部110年5月28日公告的限制範圍內等情；惟按當時內政部110年5月17日防疫措施尚未開放以線上直播方式舉行宗教儀式，及應停止辦理宗教集會活動，而依彰化分局蒐證光碟顯示，該處所大樓管理員陪同警員搭乘電梯至7樓，即見原告所管宗教場所為開放狀態，另該場所門外所貼公告內容為「配合政府防疫，即日起至6/8暫停本教會所有實體聚會，（各級崇拜、所有小組、禱告會、培育課程等）改為線上聚會。」復查彰化分局所附彰化縣警察局彰化分局臨檢紀錄表及彰化縣警察局處理違反傳染病防治法案件勸導單，並皆有在場人員簽名確認無訛，顯見原告等在場人員應知悉當時宗教集會活動及宗教場所之防疫規範，是以原告未遵守防疫措施，違規事實明確，所陳自無理由。 8、綜上，本件違規情事明確，被告爰依傳染病防治法第67條第1項第2款規定裁處罰鍰6萬元，洵屬有據。 (二)聲明：原告之訴駁回。
五、如爭訟概要欄所載之事實，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有衛服部110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告暨附件「因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表」、原處分書、訴願決定書、內政部110年5月26日台內民字第11002226781號函、彰化縣政府110年5月27日府民宗字第1100191108號函、蒐證影像截圖照片、彰化分局臨檢紀錄表、彰化縣警察局處理違反傳染病防治法案件勸導單、彰化分局110年6月9日彰警分一字第1100026781號函、彰化分局111年8月18日彰警分一字第1110043655號函檢送之110報案紀錄單及蒐證影像光碟(見本院卷第15至27、43至50、51至65、97至98、107至108、117至118、119至151、155、157至161、171至173頁)等在卷可稽，自堪認為真正。是依原告主張及被告答辯意旨以觀，本件兩造之爭點為：
(一)原告於110年6月3日，在其設於彰化縣○○市○○路000號7樓之會堂聚集16人，是否係從事宗教集會活動?是否違反衛服部當時已公告之防疫措施?
(二)衛服部公告及內政部公布之防疫措施性質為何?原告可否依111年6月15日修正公布之行政罰法第5條規定，主張應適用原告行為後內政部公布之防疫措施?
(三)被告以原告違反行為時之防疫措施，而依傳染病防治法第67條第1項第2款規定裁罰，有無違誤?
六、本院之判斷：
(一)應適用之法令及公告：
1、傳染病防治法:
(1)第1條:「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」
(2)第2條：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
(3)第3條：「(第1項)本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：一、第一類傳染病：指天花、鼠疫、嚴重急性呼吸道症候群等。二、第二類傳染病：指白喉、傷寒、登革熱等。三、第三類傳染病：指百日咳、破傷風、日本腦炎等。四、第四類傳染病：指前三款以外，經中央主管機關認有監視疫情發生或施行防治必要之已知傳染病或症候群。五、第五類傳染病：指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。(第2項)中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者，應即時修正之。」
(4)第5條：「(第1項)中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。㈡監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。㈢設立預防接種受害救濟基金等有關事項。㈣執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。㈤辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。㈥其他中央主管機關認有防疫必要之事項。二、地方主管機關：㈠依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。㈡執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。㈢執行轄區及前款第四目以外港埠之檢疫事項。㈣辦理中央主管機關指示或委辦事項。㈤其他應由地方主管機關辦理事項。(第2項)地方主管機關辦理前項第二款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。(第3項)各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關（構）或團體辦理之。」
(5)第8條：「(第1項)傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。(第2項)中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。」
(6)第17條：「(第1項)中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。(第2項)中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」
(7)第36條：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」
(8)第37條：「(第1項)地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。二、管制特定場所之出入及容納人數。三、管制特定區域之交通。四、撤離特定場所或區域之人員。五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。(第2項)各機關（構）、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。(第3項)第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。
(9)第67條：「(第1項第2款) 有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：....二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第29條第2項、第32條第1項所為之輔導及查核或第37條第1項第1款至第5款所採行之措施。」
2、相關公告:
(1)衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告略以：「主旨：公告修正『傳染病分類及第四類與第五類傳染病之防治措施』如附件，並自即日生效。依傳染病防治法第3條、第39條第2項、第44條第1項第3款、第50條第4項規定。公告事項：本次修正係新增『嚴重特殊傳染性肺炎』為第五類傳染病。…。」
(2)衛福部於109年1月20日成立「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」。
(3)110年5月19日宣布全國至5月28日止提升警戒至第3級。
(4)衛福部於110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告（含附件：因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表1份）略以：「主旨：公告修正『嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定』。依據：傳染病防治法第36條。二、傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。二、期間：
自中華民國110年5月26日起，停止適用日期由本部另行公告。三、本案公告對象除應遵守COVID-19第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)，....。四、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反者，依據傳染病防治法第71條規定，由地方主管機關依附件所列罰則，視違規情節據以裁處。五、不服本處分者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本部，並由本部函轉行政院提起訴願。」附件：因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：除可開放營業場所外，停止室內5人以上，室外10人以上之聚會。……法源依據：傳染病防治法第37條第1項第1款。罰則:傳染病防治法第67條第1項第2款規定，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。定義說明：聚會定義分為下列2種:一、「在家聚會」只個別人士聚集在住宅內，無論何種目的，室內或室外(同住者除外)。二、「社交聚會」指個別人士在任何目的因社交目的聚會。....全國宗教祭祀場所:....二、停止辦理寺院、宮廟、教堂(會)及其他類似場所之禮拜、祈福、拜神及其他宗教集會活動。三、宗教場所應停止開放民眾進入。法源依據:...二、傳染病防治法第37條第1項第1款。三、傳染病防治法第37條第1項第2款。罰則:....二、傳染病防治法第67條第1項第2款規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。三、傳染病防治法第67條第1項第2款規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。定義說明:一、修正原公告宗教祭祀防疫措施，全面停止辦理宗教集會活動，並停止開放民眾進入宗教場所。二、宗教場所:包括寺廟、宮廟、教堂(教會)及其他類似場所。」(以下稱系爭防疫措施)。
(二)原告於110年6月3日，在其設於彰化縣○○市○○路000號7樓之會堂聚集16人，確係從事宗教集會活動，已違反衛服部110年5月28日公告之系爭防疫措施:
1、原告雖起訴主張於110年6月3日，在彰化縣○○市○○路000號7樓之16人群聚，係為線上集會與錄影而進行行政作業，核屬教會(堂)職員在宗教場所內正常上班、辦公等情。惟原告法定代理人於本院言詞辯論時已陳明:110年6月3日我們是在進行「晨禱」，不是為了線上錄影而辦理行政作業，「晨禱」就是我們的工作內容等語(見本院卷第243頁)；參以經本院當庭勘驗彰化分局所提供之蒐證影像【檔案名稱「110.06.03彰化主恩靈糧堂案現場蒐錄影片.MP4」，影片長度5分鐘，錄影內容連續無間斷，有影像及聲音，以下勘驗自螢幕時間2021/06/03（下同）08：58：48起至09：03：47止】，勘驗結果如下：
編號 螢幕時間 勘 驗 內 容 1 08：58：48至 08：59：44 錄影畫面是由警員配戴之密錄器所拍攝。 警員進入彰化縣○○市○○路000號大樓，該處一樓有管理員駐守，牆面掛有各樓層分屬之機構名稱，五樓及十樓為基督教彰化主恩靈糧堂、七樓為基督教彰化主恩靈糧堂（會堂）（圖1）。 配戴之密錄器之警員（下稱警一）、另一員警（下稱警二）與管理員交談如下： 警一：你好，我民生所。七樓，五 樓、七樓有活動喔？ （08：58：58） 管理員：沒有，他們在上班。 警一：我看一下好不好，我看一下， 有民眾檢舉群聚。 （08：59：04） 管理員：他們在上班啦。 警一：我看一下。現在宗教活動不是 都停起來了嗎？ （08：59：12） 管理員：沒有，他們上班人員，沒有 外面人進來。 警一：現在好像都不可以了吧，宗教 好像都～ 管理員：像我們六樓是縣政府啊，他 們在上班。 警一：廟宇都關起來。我看一下五樓 和七樓好不好。 【管理員陪同警員搭乘電梯】 2 08：59：45至 09：00：52 【管理員陪同警員搭乘電梯】 警一：他們不是在活動啦厚？ （08：59：48） 管理員：他們是上班啦。五六七我都 讓你看一下。 警一：沒關係，看五、七就好，六不 用。 管理員：沒有停止上班吧。（電梯螢幕顯示五樓，電梯門打開）這個五樓根本就關起來。 （09：00：03） 【警一走出電梯，可見電梯對面的鐵門拉下（圖2），出電梯右側的會客室門關著，自門上的玻璃可見內部未開燈亦無人在內活動（圖3），二部電梯中間牆壁貼有五樓之標誌，並張貼黃色公告「基督教彰化主恩靈糧堂公告配合政府防疫，即日起到6/8，暫停本教會所有實體聚會（各式崇拜、所有小組、禱告會、培育課程等）改為線上聚會）」（圖4、圖5）】 警二：都沒有人。 警一：那這邊呢？（畫面轉向出電梯左側，為走道、公佈欄及樓梯間）這沒有。 【管理員陪同警員進入電梯前往七樓】 3 09：00：53至 09：01：10 【電梯至七樓，電梯門打開，可見會 堂內燈光明亮，電梯與會堂間的空間 並未開燈（圖6、圖7）】 管理員：他們都是這裡的上班人員， 沒有外面進來的。 警一：那不可以啊，室內就不可以聚 會啊。 管理員：他們是開會。 警一：都一樣，我不會解釋，規定就是不可以啊。 4 09：01：11至 09：01：34 【警一推開玻璃門進入會堂，可聽見多人整齊朗讀聲，中央走道左右二側各有數排長椅，左右二側各有6人，兩兩同坐同一長椅（同坐之人及前後間均未保持社交距離）、大門右側靠窗處一男子獨坐個人椅（遠離眾人）、大門右側木檯上有一人站立、二人坐著（合計十六人），在座眾人除坐走道右側長椅第一排之黑色短袖上衣男子及木檯上站立之藍色上衣女子朝前看外，其餘眾人均低頭看手上物品（圖8、圖9、圖10），並可見其中數人低頭閱讀書本（圖8紅圈處、圖9紅圈處、圖10紅圈處）。會堂最前方右側有大布幕放下，但未投影任何畫面，大門右側木檯上可見架有攝影器材，但無人操作（圖9、圖10）。警一進入後，對木檯上站立之女子招手，該女子（下稱甲女）走近時，可見其手持翻開之書本（圖10紅圈處）。】 （09：01：23） 警一：現在規定不可以室內五人以上聚 會，你們不知道嗎？ 甲女：我知道啊，但是我們這是在上班 ㄟ（語畢往會場前走去）。 警一：一樣。你們這是上班？ 5 09：01：35至 09：02：08 【原坐在木檯上之男子（下稱乙男）向警一走近】 警一：現在所有活動都停掉了，你不 知道嗎？ 乙男（圖11）：都是員工啊，這是我們 工作的一部份。 【甲女（圖11黃圈處）走至右側長椅與坐在倒數第三排之白衣男子交男交談，語畢離開時，該處長椅附近四人回頭看向警員處（圖12）】 警一：工作的一部份就是共修嘛，就是 共修嘛！ 乙男：共修？ 警一：對啊，就是類似讀書會這樣啊。【甲女走回警員處，上開長椅四人中之黃色上衣女子站起（此時可見其手持某物，圖13黃圈處），走向會場前方通知坐在右側第一排長椅之黑衣男子（圖14黃圈處）】 警一：就類似讀書會，怎麼會是員工？甲女、乙男：（未答，均朝會場前方看去，圖14）【甲女走回木檯】 警一：你跟我講這裏所有人都是員工。乙男：是啊，我們都是有登記在案的員 工啊。 警一：一個團體的活動不代表是員工 ，你可能會錯意思吧。 6 09：02：09至 09：02：57 【會場前方之黑衣男子轉頭向後看（為劉永行牧師，下稱牧師），而後向警員走來】 乙男：不是啦，這是我們上班時間啦。 我們在上班，做我們上班的工 作啊。 【可見牧師身穿黑色T恤、卡其短褲，腳踩夾腳拖鞋（圖15）】 （09：02：17） 牧師：我們在上班，對不起，這是我們 內部的聚會，內部的～ 警一：現在不可以了啊。 牧師：因為我們是內部的。 警一：你們有問過嗎？ 牧師：內部的開會不可以嗎？ 警一：你們的證件我們寫一下，我們 一樣送到衛生局。 牧師：因為每一個都是受薪的人，每 一個都是。 警一：蛤？ 牧師：每一個都是受薪的，領薪水的。 這邊沒有一個人沒有領薪水的。 真的。 警一：現在宗教活動都停掉了吧。 【原獨自坐在個人椅之男子（下稱丁男）站起，可見其手持書本（圖16紅圈處）】 牧師：這個是上班，不是宗教活動，是 內部的開會，內部的臨聚（音 同）。你可以請示一下你們的人。沒有問題。這個是內部 警一：我直接問。 牧師：沒有對外，完全沒有對外，可 以看看我們這個～ 7 09：02：58至 09：03：11 【警一走至大門外以手機聯繫同事，可見二部電梯中間牆壁貼有七樓之標誌，並張貼黃色公告（圖17，畫面一閃而過，看不清內容）】 牧師：我們這邊有寫，所有的對外的 聚會通通停掉了。 8 09：03：12至 09：03：47 【牧師走至門外，打開門外之燈（圖18 、圖19）】 牧師：這是我們內部的開會，內部的 聚集，所有都受薪人員。 丁男：（走至警二旁，站在大門內）有 點像我們、很多外面公司有的 早會一樣的聚集，早會。 牧師：對。 警一：我懂你意思啦（持手機拍照) 牧師：沒有問題，可以拍照，可以到前 面那個，每個都受薪的人啦。 有領薪水的。 警一：（將會堂內照片上傳） 【可見會堂大門上貼有黃色公告，內容與五樓電梯外公告相同（圖20）】
此有本院勘驗筆錄暨影像截圖在卷可稽(見本院卷第247至25
3、265至303頁)；原告法定代理人並陳明:五樓是辦公室，影像畫面中之書本是聖經，影像畫面是進行一個程序，伊等會齊聲朗讀聖經，然後兩個、兩個對聖經的理解交換意見，之後會請其中的兩個人上去分享，最後伊會做一個結論等語(見本院卷第253至254頁)，堪認原告於110年6月3日為彰化分局實施防疫檢查時，確係在彰化縣○○市○○路000號7樓之會堂內，聚集16人進行「晨禱」活動。
2、又依原告所提出之「晨禱」程序為:唱詩歌、禱告、訓練(有時改為禱告)、讀聖經、兩兩個人分享、特定人上台分享、主任牧師分享、工作方向和重點、禱告，時間自上午7點半至9點半；並說明其必要性為:1、教會工作人員在晨禱中一起領受上帝的旨意和工作的方向。2、在晨禱中凝結團隊共識、提振團隊士氣。3、在晨禱中進行當下最重要的訓練和教導。4、在晨禱中，工作人員彼此為對方的需要(個人和家人等) 禱告祈求，彼此工作討論，分享報告有價值訊息。5、主任牧師確認上帝的旨意和工作方向點。6、提出問題討論，交換心得和經驗。7、晨禱是多功能的聚集，非個人靈修讀經所能取代等情(見本院卷第307頁)，足認「晨禱」係藉由禱告、讀聖經、分享以領受上帝旨意之「宗教活動」無訛。則原告於110年6月3日，在上開會堂內，聚集16人進行「晨禱」活動，自屬進行「宗教集會活動」，堪予認定。
3、雖原告主張當日聚會之16人中，其中14人係受雇於原告之員工，固有原告提出之原告為投保單位，被保險人為劉永行等14人之勞工保險資料在卷可憑(見本院卷第329至342頁)；惟衛服部於110年5月28日公告之系爭防疫措施，明定全國宗教場所應「全面」停止辦理宗教集會活動，並未排除停止辦理宗教集會活動之對象不包括「教會人員」；參以傳染病防治法之立法目的乃為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，並明定任何民眾於傳染病發生時，均應配合接受主管機關之防疫措施，不得有拒絕、規避或妨礙之行為，此觀諸傳染病防治法第1條、第36條、第67條規定自明，則自不因民眾具「教會人員」身分，即不適用主管機關所公告之防疫措施，是縱原告辦理宗教集會活動所參與之大多數人均具有「教會人員」身分，仍無礙原告所為已違反系爭防疫措施之認定。
4、況且，原告雖主張該14人係教會職員，在做好各項防疫措施下，於宗教場所內上班、辦公乙情；然依上開勘驗結果，該14人於彰化分局實施防疫檢查時，均不在辦公處所，而在會堂內進行「晨禱」之宗教活動，且會堂內人員雖均有戴口罩，然有多人朗讀聲，並有兩兩同坐同一長椅，同坐之一長椅人及前後長椅間均未保持社交距離等情，已難認該14人係在做好防疫措施之情形下辦公。參以原告所提出之參與14人之職務內容(見本院卷第309至311頁)，除原告法定代理人為主任牧師外，其餘為區牧長(負責探訪、關懷、牧養)、牧養部長(辦理受洗、領袖之夜、增強小組長和區長職能)、佈道部副部長(負責處理牧養部與佈道部行政事宜、配合教會活動各項資料蒐集與活動辦理)、電腦傳媒部佈道部長(負責電腦支援、媒體傳播)、文書部長(管理與協調牧養處和事工處文書作業)、 活動部長(辦理節期活動)、植堂部長(對所屬的福音中心和分堂關懷和聯絡)、招待組(負責分發週報、引導入座、留名單、清點每堂聚會人數 及登記、聖餐主日、維持崇拜會場秩序)、中服部長(支援教會聚會和活動，提供行政支援及處理總務行政庶務)、中服部副部長、中服部會計、中服部組員(負責會議室茶水、桌椅之準備與清理、環境之消毒、會議桌椅之儲藏及管理)，足見在場參與之教會人員亦多係負責行政職務，實難認其等在教會堂進行「晨禱」活動，係在上班、辦公。再者，原告迄今亦未能提出其等在7樓會堂進行之「晨禱」活動，確有實質就各參與人員所負責之職務進行討論或執行之證據資料，是縱「晨禱」確為教會人員例行之活動，但仍屬領受上帝旨意之宗教活動，尚難認係履行其受雇所負責職務之行為。故原告主張本件係教會人員，在宗教場所內上班、辦公乙情，自難認有據。
5、另按傳染病防治法之立法目的，係在杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，是於傳染病發生時，為杜絕傳染病交叉傳染與擴散，賦予主管機關施行必要之感染管制防疫措施，乃係基於維護全國人民之健康及生命安全等重大公共利益所採行之合理必要手段，縱對人民之自由權利有所限制，亦未牴觸憲法第23條之比例原則，故衛服部依據傳染病防治法第37條第1項之規定，視傳染病種類、各時期疫情狀況等所公告之必要且合理之防疫措施，縱有限制原告所屬員工之自由權利，原告亦不得有拒絕、妨礙或規避防疫措施之行為；況原告行為時，衛福部甫宣布全國為COVID-19第三級疫情警戒，且COVID-19透過微生物、體液及飛沫狀物質傳遞之高傳染力亦已造成世界各國嚴重疫情，當時我國民眾復未全面施打COVID-19疫苗，尚乏抵抗力，更易造成疫情之擴散；而原告經警實施防疫檢查時，確係聚集16人在會堂內進行「晨禱」活動，且有多人一同朗讀聖經，及未保持社交距離等情，則原告之行為確有使參與者交叉感染COVID-19及使其擴散之虞，是為維護國民生命及身體健康，依傳染病防治法第37條第1項第1款規定，於當時疫情狀況下管制原告所屬員工進行團體宗教活動，亦屬合理且必要。
6、從而，原告於110年6月3日，在其設於彰化縣○○市○○路000號7樓之會堂聚集16人，確係從事宗教集會活動，洵堪認定；而衛服部於110年5月28日既已公告我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)，自110年5月26日起，應遵守全國宗教場所停止辦理宗教集會活動之防疫措施，原告所為自已違反系爭防疫措施，亦堪認定。
(三)衛服部所公告及內政部公布之防疫措施均屬對人之一般處分，原告主張被告應依行政罰法第5條規定，適用原告行為後內政部公布之防疫措施，應屬無據，被告以原告違反行為時之系爭防疫措施，而依傳染病防治法第67條第1項第2款規定裁罰，並無違誤:
1、111年6月15日修正公布之行政罰法第5條規定:「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」是若非原告行為後之「法律或自治條例」有變更，即無該條之適用，先予敘明。
2、衛福部為傳染病防治之中央主管機關，而COVID-19既經衛福部公告為第5類傳染病，則依傳染病防治法第5條、第7條規定，衛福部應訂定COVID-19之防治政策及計畫，並實施有效之防疫、檢疫措施；是衛福部所公告之各項防疫措施，係分別基於適應各時期之防疫需要，就傳染病防治法第37條第1項各款規定之措施所為之具體內容涵攝，雖公告之相對人並非特定，然各項防疫措施已特定規範對象之範圍，亦即透過一般性特徵仍可得確定其範圍，且公告命各義務人應遵守之防疫措施，內容核屬具體明確，該義務負擔之效力亦屬一次性完成，核與內容抽象、相對人不特定，具有反覆實施之持續性作用之法規命令，迥然有別，是衛福部所公告之各項防疫措施，性質上係屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分，洵屬明確。則內政部依中央主管機關衛福部所公告之防疫措施，函請各地方政府轉知所轄宗教團體配合之防疫措施，性質上自亦屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分無訛；原告主張內政部函請各宗教團體配合之防疫措施係屬法規命令乙節，自難認有據。
3、是依上開說明，無論是衛福部公告之各項防疫措施，抑或內政部依衛福部所公布之防疫措施，函請各地方政府轉知所轄宗教團體配合之防疫措施，既均屬對人之一般處分，而非法規命令，縱所公告之防疫措施嗣已有變更，自亦無應依行政罰法第5條規定，適用裁處時法令之問題，而仍應以原告行為時，衛福部所公告之系爭防疫措施，作為原處分合法性之認定依據。是原告主張被告未依其行為後所公布之防疫措施來論斷其行為有無違法，有違行政罰法第5條規定乙情，自屬無據。
4、至原告主張內政部方屬宗教輔導管理之中央主管機關，原處分未依內政部公布之防疫措施，而適用衛福部公告之防疫措施裁罰原告，顯有違法等情。惟依傳染病防治法第3條、第5條及第7條規定，衛福部方屬訂定COVID-19之防治政策、計畫，及防疫、檢疫措施之中央主管機關；參以傳染病防治法第17條第1項規定，衛福部認有統籌之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，而該條立法理由為:「當傳染性疾病之特性，係經由空氣傳染、病原體具高致死率、目前尚無特效藥可治療、欠缺有效接種之疫苗或為某種新感染症而全民均無抗體，且地方主管機關亦無法獨力因應處理時，為強化中央主管機關之實施作為，爰參照「災害防救法」第13條及第29條規定，增訂修正條文第1項，明定中央主管機關報經行政院同意指定指揮官並成立中央疫情指揮中心，辦理指揮、督導及協調任務，以利發揮疫情指揮事權統一之效。」足見於中央疫情指揮中心成立期間，應依指揮中心指示辦理相關防疫政策及措施，其他機關並無擅自決定防疫措施之權限。則衛福部既已於109年1月20日成立「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」，是於疫情指揮中心成立期間，內政部並無擅自決定防疫措施之權限，而僅能依衛福部及疫情指揮中心指示，配合辦理相關防疫政策及措施。況且，依內政部於111年8月24日以台內民字第1110042668號函回覆本院之說明亦表明:按COVID-19疫情期間（110年至今)，本部係依據當時「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」公布之國内疫情警戒等級與管制措施，隨時滾動式調整宗教場所與宗教集會活動相關防疫規範，並將每次調整後之防疫措施，除函請各地方政府轉知所轄宗教圑體外，亦適時發布於全國宗教資訊網「最新消息」區 ，以達周知之效。」等語，此有上開函文在卷可稽(見本院卷第167頁)，堪認內政部函請各地方政府轉知所轄宗教圑體配合之防疫措施均係依據疫情指揮中心之指示辦理，並未有逸脫疫情指揮中心指示之情事。故原告此部分主張，顯難認有據。
5、從而，原告主張被告應依行政罰法第5條規定，適用原告行為後內政部公布之防疫措施，應屬無據，被告以原告違反行為時之系爭防疫措施，而依傳染病防治法第67條第1項第2款規定，以原處分裁罰原告，並無違誤。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告認原告聚集16人從事宗教集會活動，違反衛福部110年5月28日公告之防疫措施，而已違反傳染病防治法第37條第1項第1款規定，並依同法第67條第1項第2款規定，以原處分裁處原告法定罰鍰最低額6萬元，核其認事用法均無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認對本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 10 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 簡璽容以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000元。
中 華 民 國 111 年 10 月 27 日
書記官 蔡旻珊