台灣彰化地方法院民事判決 八十九年度簡上字第九十八號
上 訴 人 己○
丙○○共 同訴訟代理人 乙○○ 住被上訴人 財政部國有財產局台灣中區辦事處 設台中市○○路○段○○○號法定代理人 庚○○ 住訴訟代理人 戊○○ 住被上訴人 中華電信股份有限公司 設台北市○○路○段○○號法定代理人 丁○ 住台北市○○路○段○○號右二人共同訴訟代理人 甲○○ 住被上訴人 交通部電信總局 設台北市○○路○段○○號法定代理人 辛○○ 住台北市○○路○段○○號右當事人間請求塗銷地役權設定登記等事件，上訴人對於中華民國八十九年四月二十八日本院第一審判決 (八十八年度彰簡字第九一七號)提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：一、聲明：
（一）原判決廢棄。
（二）被上訴人財政部國有財產局台灣中區辦事處應將坐落彰化縣○○鎮○○段第
七六八、七六八之一、七六九之一地號土地，民國七十四年十月十六日彰鹿字第五二八０號收件，同日設定登記，七十四年十月一日為設定地役權原因，中華民國為地役權人之地役權設定登記予以塗銷。
（三）請求確認被上訴人交通部電信總局、中華電信股份有限公司與上訴人間就坐落彰化縣○○鎮○○段第七六八、七六八之一、七六九之一地號土地無借貸及地役權關係存在。
（四）第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。二、陳述及證據：除與第一審判決記載相同者，茲予引用外，並補述略稱：
（一）該「鹿鳴機房土地買賈契約」（下稱系爭契約）效力不及於非訂約當事人之系爭地役權之地役權人即中華民國：
１、按地役權之成立，以設定地役權契約為要件。而設定本件地役權登記之系爭契約，係上訴人丙○○、已過世之施再興（上訴人己○之配偶）與交通部電信總局所訂立，而電信總局乃國家依法所設之電信營業機關。按國家所設之營業機關，於法律上固非有獨立之人格，惟該營業機關之官吏，本有代理國家處理該機關私法上事項之權，故因該機關與私人間所生之私法上關係，得逕以該機關為權利義務之當事人（最高法院十九年土字第三一六四號判例參照）。查與上訴人訂約成立該地役權設定之交通部電信總局，該局之組織係依據交通部組織法之法律所制定，係國家所設之電信營業機關，該局與上訴人訂約向上訴人購買土地，並於系爭契約內約明有系爭地役權之設定，乃該機關與私人間所生之私法上關係，依上開判例意旨，該機關得為權利義務之當事人。該機關既得為權利義務之當事人，按民法一般契約之效力規定，僅及於訂約之當事人，則契約之效力自僅及於該訂約之機關。否則如認為該機關僅係行為主體而非權利、義務主體，即與上開判例有違。且該局尚未登記為地役權人，不能將取得設定地役權登記之債權轉讓他人，否則依民法第七百五十八條之規定，應屬無效，該局將該地役權人登記為中華民國所有，惟中華民國並未因此取得設定地役權之債權，則中華民國所取得之系爭地役權登記，顯係無法律上之原因，為不當得利，應將該地役權返還給上訴人，即應將系爭地役權之登記予以塗銷，始能達返還而回復原狀之目的。
２、被上訴人於原審辯稱國家之行政機關因不具有獨立人格，故所為無論係公法或私法行為，其結果之權利義務均應歸屬國家云云。惟查，行政機關所為之公法行為，其效力歸屬於國家，乃基於國家行政權之作用，固無疑義。但如所為者係私法行為，自應受私法之拘束，而所謂受私法之拘束，乃契約之成立要件及其效力應依一般民事契約之規定，而做一般民事契約之規定，契約之效力僅及於訂約之當事人，除於契約內載明係代表或代理本人訂定者，效力才及於本人。查與原告訂約約定設定地役權之交通部電信總局，係國家所設之電信營業機關，係廣義之行政主體，不以具有公法人地位為條件，如中央信託局、公立學校，一般均以該局或學校之名義與民間訂約，實務上均認其有當事人能力。該局與上訴人訂約為系爭地役權之設定，乃該機關與私人間所訂立之私法上契約，非公法行為，依上說明，不能謂該局無訂立該民事契約之當事人能力。該契約內又未表明代表或代理國家之意旨，依上述判例意旨，僅對該機關發生效力，即僅該機關得為權利義務之當事人。原判決謂已訂有系爭契約，該地役權登記為有效。到底原判決係認定電信總局所訂立之系爭契約即係國家所訂立或係代表或代理國家所訂立上訴人所舉最高法院十九年土字第三一六四號判例如何不可採，原判決理由並未說明，縱係簡易判決也要依規定記載理由要領，並非可對重要之爭點全不說明。該局與國家之人格係相同嗎，否則如何被視為該局所訂即係國家所訂立，但如如此認定，則與被上訴人所辯國家之機關無獨立之人格，顯然有衝突。又如解釋係代表或代理國家所訂立，或權利、義務均歸屬於國家，則又有何民事判例等為根據，均未說明，實令人難以折服。被上訴人於原審之上述辯解並未提出任何法律上或判例之根據，自不足取。該局於系爭契約未載明代表或代理所屬公法人訂約之旨，或得指定登記名義人，其過失應由該機關自行負責，不能以該機關無獨立人格不能為地役權登記，而竟謂該機關所訂立之私法契約係代表所屬公法人訂立，致破壞民事一般契約成立原則。
３、縱交通部電信總局無獨立之人格，不能為地役權之登記，乃債權人受領債務人給付不能之問題，不能以因給付不能反推定系爭契約之效力及於國家。況系爭契約係無償之借貸及地役權設定契約，對有利之借用人自應從嚴解釋。按借用人非經貸與人之同意，不得允許第三人使用借用物，民法第四百六十七條定有明文。該借貸契約自不及於訂約以外之人。如認該局所訂私法契約，權利義務均歸屬國家，則如該局到民間大量舉債，中央政府之國家願認為其效力及於國家嗎，還是會辯說交通部電信總局係預算獨立之機構，有獨立訂立私法上契約之能力，其效力不及於中央政府之國家呢，本件因國家係登記之地役權人，係有利的行為，被上訴人始辯稱契約效力及於國家。
４、雖辦理系爭地役權設定登記時，有訂立設定地役權登記之物權契約，提出地政事務所辦理登記。惟按「物權行為有獨立性及無因性，移轉物權之契約成立，只能證明當事人有移轉物權之合意，不能僅憑該移轉物權契約書，認為該物權契約書所載移轉物權原因之債權契約（如買賣）也已成立」（最高法院八十七年台上字第二一三八號判決參照）。故不能以於登記時已訂立設定地役權登記之物權契約，而謂上訴人與國家間設定地役權登記之債權契約（不定期，無償借貸）已成立。
（二）縱認系爭契約效力及於地役權人之國家，惟依該契約第八條約定：「既成道路及計劃道路預定地（指系爭土地）不作買賣，在未開闢或拓寬前應由乙方上訴人）無償提供甲方（電信總局）使用，並辦理地役權登記」。即約定系爭土地在未經政府開闢為道路前，應由上訴人無償借貸予交通部電信總局供為道路使用，並辦理地役權登記。換言之，如已開闢為道路，因道路可供不特定公眾使用，交通部電信總局當然也可使用，地役權已無存在之必要，則地役權消滅。亦即已開闢為道路，係地役權設定登記所附之解除條件成就，地役權消滅。按訂約當事人約定設定地役權登記所附之解除條件成就，則地役權消滅。經查系爭土地業已於八十七年間經彰化縣政府辦理農地重劃後，業已開闢為道路地，目前並已變更地目為道，可供附近農民、居民及中華電信股份有限公司等不特定公眾使用，系爭土地既已經政府開闢為道路地，依上說明，交通部電信總局借用系爭土地供設定地役權登記之解除條件業已成就，借貸契約當然失效，無待於當事人解除權之行使（最高法院六十年度台上字第四００一號判例參照），借貸契約既已失效，兩造間借貸之債之關係也已消滅，即設定地役權之約定也失效。惟交通部電信總局於七十四年間將自己尚未登記取得之地役權，竟無權而讓與給中華民國，並登記中華民國為地役權人，故本件如塗銷系爭地役權後，上訴人與交通部電信總局間是否有借貸及地役權之法律關係不明確，有請求法院判決確認之必要，為此求為判決如上訴聲明第三項。原判決以被上訴人即交通部電信總局尚有使用系爭土地地下供埋設管線，有使用該土地之必要，認上訴人之請求為無理由。惟查，有無使用該土地之必要，非系爭地役權設定之要件。系爭契約只約定在未開闢道路前才設定地役權，末約定至無使用土地必要為止，故原判決理由顯有不當。
（三）系爭三筆土地，其中鹿犁段七六八之一號、七六九之一號土地已被徵收為道路用地。按土地徵收為地役權消滅之原因，國家機關因徵收土地者，乃原始取得性質，該土地之所有權與其負擔均歸消滅。則此二筆土地之地役權既歸消滅，地役權應予塗銷，原判決就此部分均未說明不予塗銷之理由，亦有未當。
（四）系爭地役權登記，早於七十四年間已登記完成，歷經十多年，本相安無事，但於八十七年農地重劃後，原設定地役權之土地，依農地重劃條例規定，應登記於新分配之土地即系爭土地及另一筆鹿犁段七六九地號土地均有地役權之登記，惟七六九地號土地面積由原來設定登記時之一百五十七平方公尺，重劃後變為二百四十七平方公尺，上訴人被彰化縣政府通知每人應補償多分配之土地差價四十多萬元。查上訴人丙○○與己○之被繼承人施再興二人，係鄉下無知之農民，因經濟情況不佳，於七十四年間不得已以賤價售地，不知地役權之禍害，多年來負擔鉅額之地價稅，未取分毫之租金，土地重劃後又要負擔被多分配對已無利而作為道路土地使用之差價各四十多萬元，實無能為力，而無償享受土地使用十多年之被上訴人置之不理。按系爭契約係無償借用契約，對於借用人之權利應從嚴解釋。上訴人因係無知之農民，毫無法律知識可言，不知何謂地役權，多年前因一時失察，訂下如此嚴苛、不公平之契約，更不知嗣後發生重劃，負責重劃之彰化縣政府又要欺負上訴人，認該地已設定地役權，乃將無必要之大面積土地全部分配給上訴人，作為公眾道路使用，本來重劃之道路地係重劃之公共設施，應由參與重劃之人全體負擔，如今只分由上訴人負擔，其他參與重劃之人負擔之公共設施較小，則重劃單位吃定無能為力之上訴人甚明。上訴人欲將該土地依公告現值出售予中華電信公司，為該公司所拒，如此經濟狀況不佳之上訴人是否要負擔鉅額土地差價及子子孫孫負擔鉅額稅捐，將系爭土地供財力雄厚之中華電信公司使用呢，是合於情理法嗎，是以上訴人有提起上訴之必要，請法院詳為審酌，廢棄改判如上訴聲明。
三、補充証據：請求向彰化縣政府函查坐落彰化縣○○鎮○○段第七六八之一、七
六九之一地號土地於八十七年間辦理農地重劃後是否業經徵收並開闢為道路使用。
乙、被上訴人方面：
壹、財政部國有財產局台灣中區辦事處、中華電信股份有限公司：
一、聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。 二、陳述及證據：除與第一審判決記載相同者，茲予引用外，並補述略稱：
系爭土地中第七六八之一第號及第七六九之一第號土地已經彰化縣政府辦理徵收。
三、補充証據：提出他項權利證明書影本及土地登記簿謄本。
貳、交通部電信總局：未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
理 由
一、被上訴人交通部電信總局經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依上訴人之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件上訴人於原審主張上訴人丙○○及上訴人己○之被繼承人施再興，於七十四年間，將坐落彰化縣○○鎮○○段第七七０地號（重劃前為頂番婆段四九０之二一地號）土地，售予被上訴人交通部電信總局，並約定毗鄰之鹿犁段第七六八、七六八之一地號（重劃前為頂番婆段四七三之二三地號）及鹿犁段第七六九之一地號（重劃前為頂番婆段四九０之二０地號）土地，無償借給被上訴人交通部電信總局使用，並設定地役權，但不作買賣。詎被上訴人交通部電信總局未經上訴人同意，竟將設定地役權之債權讓與中華民國，登記中華民國為系爭土地之地役權人。惟地役權有從屬性，不得由需役地分離而讓與，被上訴人交通部電信總局迄未登記為需役地即鹿犁段七七０地號土地之所有權人，即無地役權，況被上訴人交通部電信總局並未辦妥地役權人登記，即未取得地役權，其既未取得地役權，如何能將地役權讓與中華民國？故其讓與行為並不生效。雖中華民國有設定為地役權人之物權登記，但並無設定地役權之債權原因，物權行為應歸於無效。又查重劃前頂番婆段四九０之二０地號土地有設地役權，重劃後分配之鹿犁段第七六九地號土地因轉登記而有地役權登記，雖重劃後分配之土地面積增加，對上訴人並無實益，因該地規劃作農路使用，如能塗銷地役權登記，上訴人可再分配非農路使用之可耕地，故有塗銷該地役權之必要。再者，依雙方土地買賣契約第八條規定：「既成道路及計劃道路預定地（指系爭土地）不作買賣，在未開闢或拓寬前應由乙方（賣方）無償提供甲方（買方）使用，並辦理地役權登記」，即約定系爭土地在未經政府機關開闢為道路前，應由上訴人無償借貸與被告交通部電信總局使用，並辦理地役權登記。換言之，如已開闢為道路，因地役權已無存在之必要，則解除條件成就，地役權消滅。本件系爭土地業於八十七年間開闢為道路，供附近農民、居民及被上訴人中華電信股份有限公司等公共使用，解除條件已成就，地役權消滅，況土地徵收為地役權消滅原因，國家機關因徵收土地，乃原始取得性質，在該土地上之所有權與其負擔均歸於消滅，為此本於契約、不當得利及法律行為無效之規定依法提起本訴。
三、被上訴人則以行政機關乃國家或地方自治團體之獨立組織體，係行為主體而非權利主體，故其在權限內所為之行為，無論屬於公法行為或私法行為，其結果最後均歸屬於權利義務主體之國家或地方自治團體，被上訴人既為國家之行政機關，其與上訴人間所為之私法行為，效果自應歸屬國家，此由任何一筆國有土地之登記，均以中華民國為所有權人，行政機關僅能登記為管理機關即可明瞭，況目前系爭土地地下確已埋設管道，佈放電纜，尚有利用系爭土地之必要，不宜廢止，上訴人請求塗銷地役權登記為無理由等語。
四、查上訴人主張上訴人丙○○及上訴人己○之被繼承人施再興，於七十四年間，將坐落彰化縣○○鎮○○段第七七０地號（重劃前為頂番婆段四九０之二一地號）土地，售予被上訴人交通部電信總局，並約定毗鄰之鹿犁段第七六八、七六八之一地號（重劃前為頂番婆段四七三之二三地號）及鹿犁段第七六九之一地號（重劃前為頂番婆段四九０之二０地號）土地，無償借給被上訴人交通部電信總局使用，嗣並設定地役權等情，業據其提出兩造均不爭執之鹿鳴機房土地買賣契約為證，且有土地登記簿謄本可查，堪可信為真正。
五、按行政機關為獲致日常行政活動所需之物質或人力，固常以私法方式與人民簽訂契約，以間接方式，輔助行政目的之完成，然因行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立組織體，依行政權範圍之分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，惟其效果，則歸屬國家或該自治團體，換言之，行政機關係行為主體而非權利主體，故其在權限內所為之行為，無論屬於公法行為或私法行為，其結果最後均歸屬於權利義務主體之國家或地方自治團體；又因土地登記取得之權利，亦屬財產權之一，其取得、設定、移轉、變更或消滅，涉及當事人之權利義務，登記之權利人自應具有權利能力，而以現行規定，得為土地權利義務主體者包括自然人、法人，行政機關在法律上僅為國家機關，不具有獨立之人格，自無從為土地登記之主體，是被上訴人交通部電信總局既屬國家之行政機關，其與上訴人間所為之私法行為，效果自應歸屬國家。此與最高法院十九年台上字第三一六四號判例意旨並不生衝突，蓋行政機關因行政輔助行為而涉訟，其有當事人能力，當無庸置疑，惟其因無獨立之人格，自無從為權利登記之主體，是中華民國取得系爭之地役權登記，非無法律上原因。
六、次按「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人之真意，無須別事探求者，即不得反捨棄契約文字而更為曲解。」（最高法院十七年上字第一一一八號判例參照）。查上訴人丙○○及上訴人己○之被繼承人施再興，與被上訴人交通部電信總局所訂定之鹿鳴機房土地買賣契約第八條約定：「既成道路及計劃道路預定地不作買賣，在未開闢或拓寬前應由乙方（指上訴人）無償提供甲方（電信總局）使用，並辦理地役權登記」等語，契約所謂既成道路，指雙方於訂約時即已存在供為通行之部分，計劃道路預定地，則指買賣標的彰化縣○○鎮○○段第七七０地號毗鄰之同段第七六八、七六八之一及第七六九之一地號等三筆土地；由其約定內容，固可得知契約當事人約定上開三筆土地在未經政府開闢為道路前，應由出賣人即土地所有人無償借貸予交通部電信總局使用，並辦理地役權登記，即作為供役地使用，按土地雖經公告為計劃道路用地，然在未經公用徵收前，仍屬私人所有，所有權人仍得處分，是契約當事人為上開之約定，誠可理解，惟國家機關因徵收而取得土地者，乃屬原始取得，於該土地上之所有權與其負擔均歸於消滅，前開第七六八之一及第七六九之一地號土地，嗣經彰化縣政府徵收並開闢為道路，並於八十九年十月二日登記所有權人為彰化縣政府，有土地登記簿謄本可查，是存在於上之地役權，即應歸於消滅，此屬地役權之性質使然，亦為當然之解釋，且依據土地徵收條例第三十六條，亦規定「被徵收之土地原設定之他項權利因徵收而消滅」，當無關解除條件成就與否，是前開契約之效力自不受影響，同地段第七六八地號土地，原設定之地役權即應續存。準此，就前開鹿犁段第七六八之一及七六九之一地號土地而言，原設定之地役權已不存在，則上訴人訴請被上訴人財政部國有財產局台灣中區辦事處應將該二筆土地於七十四年十月十六日設定之地役權予以塗銷，即無保護之必要；另請求確認被上訴人交通部電信總局、中華電信股份有限公司與上訴人間就該二筆土地無借貸及地役權關係存在，亦可認無確認之利益。
七、又上開鹿犁段第七七０地號土地，所有權人移轉登記予中華民國後，嗣於八十九年二月十五日再移轉登記予被上訴人中華電信股份有限公司，而同地段第七六八地號土地之地役權，亦於八十九年五月六日讓與中華電信股份有限公司，且登記完畢，有土地登記簿謄本及他項權利證明書可佐；再前揭供役地即第七六八地號土地，由中華電信股份有限公司使用中，並埋設地下電纜之事實，亦為上訴人所不爭，按該七六八地號土地，雖經更正編定地目為「道」，作為交通用地，惟該土地仍登記為上訴人所共有，有土地登記簿謄本可查，猶屬私人土地，上揭地役權又無約定存續期間，地役權人且無拋棄之表示，亦無其他約定消滅事由之發生，再者，該地役權之存在，仍可供原需役地便宜之用，難認上揭地役權無存續之必要。上訴人訴請被上訴人財政部國有財產局台灣中區辦事處應將鹿犁段第七六八地號土地，於七十四年十月十六日設定之地役權予以塗銷，暨訴請確認與被上訴人交通部電信總局、中華電信股份有限公司間該第七六八地號土地無借貸及地役權關係存在，均無理由，應予駁回。
八、綜合上述，上訴人所請核無所據，原審因而為上訴人敗訴之判決，理由雖有不同，結果並無二致，上訴人求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
結論：本件上訴為無理由，並依民事訴訟法第四百三十六條之一第三項、第四百四十九條第一項前段、第四百六十三條、第三百八十五條第一項前段、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十二 月 七 日
臺灣彰化地方法院民事第一庭~B審判長法官 李端季~B法 官 胡文傑~B法 官 王義閔右為正本係照原本作成不得上訴。
~B法院書記官 林淑女中 華 民 國 八十九 年 十二 月 八 日