臺灣彰化地方法院民事簡易判決 九十二年度國簡字第一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○原 告 乙○○法定代理人 丙○○
戊○○被 告 彰化縣政府法定代理人 丁○○訴訟代理人 陳建良律師右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
(一)被告應給付原告新台幣 (下同)四十九萬六千元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
(二)訴訟費用由被告負擔。
(三)願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：
(一)原告於民國 (下同)八十七年十二月間向被告申請取得坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，興建地上四層ＲＣ結構之房屋建造執照，八十八年七月五日申報開工，同年十二月間完成系爭房屋之主要結構，並進行內部裝璜時，被告於八十九年一月十八日函稱鄰人吳淑琴陳情其房屋因原告興建房屋而受損，指示原告依「建築物施工中發生公共安全事件處理原則」 (下稱公安事件處理原則) 辦理，應與鄰人協商解決或聲請調解。嗣原告委由訴訟代理人於八十九年一月二十五日參與調解，因意見不一致而調解不成立，被告仍要求原告依前函辦理，復於八十九年八月八日以原告未對前函辦理情形函覆為由，未經調查、會勘及勘驗等程序，竟命令系爭房屋工程停工，因系爭房屋已完成裝璜多時，亟待申請使用執照，遂多次前往被告機關說明原委，備文陳述意見，而監造系爭房屋之建築師亦於八十九年九月十六日出具「不涉及公共安全、無安全顧慮」之證明書，仍為被告所不接受，被告再以原告違反內政部訂頒「房屋使用執照審查表」第十二項規定「損害鄰房有案者已否解決」，而駁回原告使用執照之申請。原告乃認為被告濫用行政裁量權，違背法令，損害原告之權益，依法向內政部提起訴願，內政部於九十一年四月二日作成訴願決定書而撤銷原處分，被告始於九十一年五月三十一日核發系爭房屋之使用執照。原告事後發現內政部撤銷被告機關原處分之理由係前台灣省政府訂頒之「公安事件處理原則」已自八十八年七月一日停止適用，應視同無此法規存在，而內政部頒之「損害鄰房解決否」規定，係指有無違反建築法第五十八條第三款規定 (危害公共安全者)，故被告駁回原告系爭房屋使用執照之申請，違反公務員服務法第六條規定 (公務員不得假借權利，以圖利本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會，加損害於人) ，遂依法請求被告機關為國家賠償，被告仍認為無可歸責之事由而拒絕賠償，原告不得已依國家賠償法第二條規定提起本訴。
(二)原告請求被告賠償之項目及金額如左 (依原告九十二年四月十八日減縮聲明之書狀記載)：
１、房租逾時支出之損害：原告於九十年五月二十二日提出系爭房屋之使用執照申請書，被告於同年六月十三日駁回申請，經原告提出訴願及內政部撤銷原處分後，被告遲至九十一年五月三十一日始核發使用執照，共延宕十二個月，依每月租金八千元計算，原告所受損失共九萬六千元。
２、新房閒置延遲使用之財產損害：系爭房屋之基地為三一．一八坪，依八十七年十二月間之同地段、地號分割出售之鄰地地價每坪三十萬元計算，土地總價值九百三十五萬四千元，而系爭房屋建築費用四百十五萬元，合計一千三百五十萬四千元，但因部分建築物未施工，扣除五十萬元，故新房實際價值為一千三百萬元，再以九十年至九十一年間之銀行年息百分之二．五計算，此部分之財產損失為三十二萬五千元，原告僅請求三十萬元。
３、精神慰撫金：原告二人因被告濫用行政裁量權，使原告二人有新房而無法使用，致受有精神損害，各請求精神慰撫金五萬元，共十萬元。
４、以上合計四十九萬六千元。
(三)對被告抗辯之陳述：
１、系爭房屋之租約雖為原告訴訟代理人簽訂，但原告二人均為訴訟代理人之子，訴訟代理人為原告二人之家長，自屬有權簽訂。況簽訂租約之人非即為支付租金之人，有關租金之支付均由原告甲○○負責，而原告甲○○自八十五年間起負起扶養其母戊○○、弟乙○○之義務，此部分有國稅局之個人綜合所得稅申報資料可證。
２、系爭房屋興建過程是否損鄰與使用執照之核發無關，被告藉此故意違法濫權，自應負賠償責任。
３、被告所屬公務員違法駁回房屋使用執照之申請，不僅增加原告房屋租金之支出，同時侵害原告之財產使用權，及精神上之損失，申請房屋使用執照僅為手段，目的在於合法使用自己之財產，原告房屋價值一千三百萬元，因被告所屬公務員違法濫權，致財產閒置無法使用，損失非小，且新房完工多時，原告望屋興歎，有家歸不得，且須承受街坊鄰居議論，此種精神損失，非受其害者無法感受，並非被告推測之「舒適度」可以體會。
４、原告請求「房屋閒置延遲使用」之財產損害，僅係更正原告之主張，並非請求權之追加，此種請求之變更是否合法，請法院裁定。
５、系爭房屋自始為原告二人起造，與是否為受贈財產無關。
三、證據：提出訴願資料影本一冊、內政部訴願決定書一件、內政部營建署書函一件 (含附件之內政部函影本六件)、彰化縣政府拒絕賠償理由書一件、吳淑琴陳情書影本二件、房屋租賃契約書影本一件、彰化縣政府工務局九十年六月十三日函影本 (含附件使用執照申請書)一件、彰化縣政府工務局使用執照影本一件、不動產買賣契約書一件、土地登記謄本一件及承攬工程契約書影本一件為證。
乙、被告方面：
一、聲明：如主文所示，若受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：
(一)依原告提出之「國家賠償請求書」記載，原告乙○○係000年0月0日出生，為未成年人，依民事訴訟法第四十五條及民法第十二條、第十三條規定，並無訴訟能力，而原告復未釋明原告乙○○之母親有何不能行使法定代理權之情事，則無論請求協議或起訴，均應由其法定代理人即父母共同為之，但原告乙○○未經其父母共同代理即提起本件訴訟及訴訟前之協議請求，均有未經合法代理之情事。
(二)原告請求「房租逾時支出」之損害部分，依原告提出之租賃契約書記載可知，原告等並非實際支付房租之人，即無損害可言。
(三)原告請求「新房閒置延遲使用」之財產損害，依原告之主張，顯然認為使用執照之取得與否等同新建房屋之得否使用，即被告所屬公務員駁回其使用執照之申請妨礙對系爭新房之使用，原告受侵害之權利應為對新建房屋之「使用權」而已，但原告此部分之主張乃指新舊房屋居住之「舒適度」有異，而「舒適度」不具財產性質，僅屬一種「感覺」，充其量為非財產上之損害，依國家賠償法第五條及民法第十八條規定，並無財產權受損害得同時請求非財產上損害之明文規定，原告此部分之請求顯無理由。
(四)原告申請系爭房屋使用執照之時間為九十年八月間，並非九十年六月間，且使用執照之申請，被告尚須為實質審查，並非一經申請即須核發。況原告應舉證證明其所受之損害與被告延遲核發使用執照具有因果關係。
(五)被告否認原告等主張之房屋租金係由原告甲○○支付之事實，原告應舉證證明之。另扶養義務之負擔與租金之支付係屬二事，若原告甲○○「代付」房屋租金以為對其父母扶養義務之履行，則其給付房屋租金亦在履行扶養義務，非因無法使用系爭房屋所受之損害。再原告等既共同請求被告賠償關於支付租金之損害，又自承租金為原告甲○○一人所支付，則原告乙○○有何權利請求被告賠償？
(六)原告請求「房屋閒置延遲使用」之財產損害，依其主張之計算依據應為房屋無法使用之房屋造價利息支出，但原告在起訴前向被告請求賠償之協議時，並未將此項損害賠償之主張列入，依國家賠償法第十條及第十一條規定，原告追加請求之主張應有起訴不備要件之情形，應依民事訴訟法第二百四十九條第一項第六款規定駁回之。
(七)被告否認系爭房屋之造價高達一千三、四百萬元，而原告乙○○尚未成年，原告甲○○年紀尚輕，如何負擔其所主張房屋造價之資力？又系爭房屋如為原告興建自住使用，非為轉售得利，縱有一時未能使用之問題，與其因支付房屋造價所生之利息負擔何關，且此等請求與租金之請求重複，原告此部分之主張亦顯無理由。
(八)依原告提出系爭房屋之承攬工程契約書記載，房屋之實際起造人為原告之訴訟代理人，原告二人僅為系爭房屋之受贈人，原告自無受損害可言。
丙、本院依職權調閱九十年度訴字第一二五八號侵權行為損害賠償卷宗。理 由
甲、程序方面：
一、按簡易訴訟程序之原告之訴，原告無訴訟能力，未由法定代理人合法代理者，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。民事訴訟法第四百三十六條第二項、第二百四十九條第一項第四款定有明文。本件原告乙○○於000年0月0日出生，尚未滿二十歲，為未成年人，依民事訴訟法第四十五條、第四十七條規定，亦為無訴訟能力之人，應經其法定代理人合法代理後，其起訴始為合法，則原告乙○○提起本件國家賠償之訴，其起訴及起訴前之賠償協議之請求雖未經其法定代理人即父丙○○、母戊○○合法代理，惟該項起訴要件不備之瑕疪並非不得補正，而被告機關受理原告乙○○之起訴前賠償協議之請求時，並未依國家賠償法施行細則第十四條規定命補正，仍以實體上理由駁回，足見被告機關當時並未認為原告乙○○之代理權有欠缺；況原告乙○○亦於起訴後之九十二年四月二十三日言詞辯論期日補正法定代理人丙○○、戊○○二人，本院認為原告乙○○上開起訴要件不備之瑕疪應已補正，其起訴即屬合法，先予敘明。
二、又簡易訴訟程序之原告不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加。民事訴訟法第四百三十六條第二項、第二百五十六條設有規定。本件被告抗辯稱原告在起訴前向被告請求賠償之協議時，並未將「房屋無法使用之房屋造價利息支出」之損害賠償主張列入，依國家賠償法第十條及第十一條規定，原告追加請求此項主張應有起訴不備要件之情形，應依民事訴訟法第二百四十九條第一項第六款規定駁回之云云，然原告請求「房屋無法使用之房屋造價利息支出」之損害賠償主張，原係列為「新房閒置延遲使用」之財產損害，其起訴時之請求項目為「生活品質補償金」或「環境延後改善補償金」，該部分之請求原包括在向被告請求賠償之協議範圍，從而原告請求所謂「房屋無法使用之房屋造價利息支出」，僅係更正其事實上之陳述而已，並非追加請求之項目，依前揭法條規定，非屬訴之追加，即無被告抗辯之起訴要件不備情形，原告此部分之更正主張，核無不合。
乙、得心證之理由：
一、本件原告起訴主張於八十七年十二月間向被告申請取得系爭房屋之建造執照，系爭房屋於八十八年十二月間完成主要結構，進行內部裝璜時，被告於八十九年一月十八日函稱原告興建系爭房屋涉及損鄰，要求原告依「公安事件處理原則」與鄰人協商解決或聲請調解，因鄰人拒不和解，被告竟於八十九年八月八日命令系爭房屋工程停工，而系爭房屋之監造建築師於八十九年九月十六日出具「不涉及公共安全、無安全顧慮」之證明書，被告仍不接受，並以原告違反「房屋使用執照審查表」第十二項規定「損害鄰房有案者已否解決」，駁回原告使用執照之申請。原告認為被告濫用行政裁量權，違背法令，損害原告之權益，依法向內政部提起訴願，嗣內政部作成訴願決定書撤銷被告機關之原處分，被告始於九十一年五月三十一日核發系爭房屋之使用執照。原告事後發現被告機關之原處分理由係適用已公告停止適用之「公安事件處理原則」，該法規已不存在，且故意曲解內政部頒之「損害鄰房解決否」規定，遂依請求被告機關為國家賠償，但遭被告拒絕賠償等情。被告則以原告請求損害賠償之各項依據，均與延後核發系爭房屋使用執照欠缺相當因果關係，被告不負賠償義務等語置辯。
二、原告主張右揭事實，已據其提出訴願資料影本一冊、內政部訴願決定書一件及彰化縣政府拒絕賠償理由書一件各在卷為憑，核屬相符，被告除否認有濫用行政裁量權，違背法令之情事外，其餘均不爭執，原告此部分之主張自堪信為真實。
三、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項前段定有明文。又國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為與損害之發生有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果仍無相當因果關係可言 (參見最高法院七十五年度台上字第五二五號判決意旨)。另該法條規定國家賠償責任之構成，必須公務員於執行職務行使公權力時，有「不法」侵害人民之自由或權利，始為該當。苟公務員之行為無「不法」情事，自無國家賠償責任之可言，而所謂「不法」，係指公務員之積極行為明顯牴觸法律規定，若公務員之行為無違法情事，縱有「不當」，亦與「不法」之構成要件有間，自不能課以國家賠償責任 (參見臺灣高等法院八十五年度上國字第一八號民事判決及臺灣臺北地方法院八十六年度國簡字第一號民事判決等意旨)。本件被告機關所屬公務員延發系爭房屋之使用執照之理由，係以原告興建系爭房屋涉及損害鄰人吳淑琴之房屋尚未解決，且有危及公共安全之虞，遂依前臺灣省政府訂頒「公安事件處理原則」及內政部訂頒「房屋使用執照審查表」第十二項規定「損害鄰房有案者已否解決」，而駁回原告使用執照之申請，而原告則認為被告機關上開延發系爭房屋使用執照之行為違反公務員服務法第六條規定，濫用行政裁量權，違背法令，應依國家賠償法第二條第二項前段規定負賠償責任云云。經查：
(一)原告興建系爭房屋涉及損害鄰人吳淑琴房屋乙事，前經訴外人吳淑琴多次向被告機關陳情，要求暫緩核發使用執照，而原告與訴外人吳淑琴亦經彰化縣田中鎮調解委員會調解不成立，嗣訴外人吳淑琴於九十年十二月十三日具狀向本院提起侵權行為損害賠償訴訟，本院於九十一年八月十五日以九十年度訴字第一二五八號民事判決認定原告甲○○損鄰之侵權行為成立，應賠償訴外人吳淑琴二十七萬五千零十五元，原告甲○○未聲明不服而告確定等情，已據原告自承在卷，並有原告提出訴外人吳淑琴陳情書影本二件可按，且經本院依職權調閱前開侵權行為損害賠償事件民事卷宗查明無誤，則原告興建系爭房屋確涉及損鄰糾紛，迄至被告機關於九十一年五月三十一日核發使用執照時仍未妥善解決之事實應堪認定。至原告事後雖以損鄰事件與核發使用執照係屬二事，並認為被告所屬公務員違反公務員服務法第六條規定故意圖利他人及利用職務上機會加損害於原告云云，即與事實不符，不足採信。
(二)又被告處理上開原告興建系爭房屋涉及損鄰糾紛，及審查原告申請系爭房屋之使用執照，前者雖援用已停止適用之臺灣省政府訂頒「公安事件處理原則」，後者援用內政部訂頒「房屋使用執照審查表」第十二項規定「損害鄰房有案者已否解決」，惟查：
１、依原告提出系爭房屋使用執照申請過程之訴願相關資料，發現被告機關所屬公務員及原告等迄至收受內政部九十一年四月二日之訴願決定書前均不知前揭臺灣省政府訂頒之「公安事件處理原則」已於八十八年七月一日停止適用，故被告機關所屬公務員就系爭損鄰糾紛事件猶援用上開已停止適用之法規命令為處理依據固有不當，然法規命令之「停止適用」與「廢止」尚有不同 (已「停止適用」之法規命令僅在停止適用期間不具法之拘束力而已，無礙於項法規命令之存在，而已「廢止」之法規命令自廢止之日起即不存在，再無回復適用之可能)，原告主張該項規則既經停止適用，應視為不存在云云，容有誤會。況該項「公安事件處理原則」係為加強建築物施工中之公共安全而訂定，若建築物施工中發生公共安全事件，本院認為該規則訂定之各點仍得作為處理類似事件之參考 (參見內政部訴願決定書第三頁第十三行以後)，從而被告機關所屬公務員援用上開已停止適用之法規命令僅屬對法令之有效與否認知不當而已，主觀上尚未達於明顯牴觸法律規定之「不法」程度，依前揭各級法院之相關實務見解，被告機關所屬公務員此部分之行為即與國家賠償法第二條第二項前段規定之要件有間。
２、關於內政部訂頒「房屋使用執照審查表」第十二項規定「損害鄰房有案者已否解決」之解釋意旨，原告固提出內政部營建署九十年七月二十五日九十營署建管字第０四一八０七號書函及內政部八十四年十月二十一日台 (八四)內營字第八四０六六九四號函為其依據，前開函文稱「建築工程完竣後，若無建築法第五十八條各款情事之一者，其使用執照之核發，應依第七十條第一項及第七十二條規定辦理，而使用執照審查項目第十二項有關『損壞鄰房有案者是否解決』，係指依『公安事件處理原則』第一點、第二點規定程序辦理」，故被告機關所屬公務員審查使用執照之申請，應先查明有無建築法第五十八條規定之各款情形，而就本件系爭房屋而言，係指有無同條第三款「危害公共安全」之情形而言。從而原告以系爭房屋經監造人即建築師出具「不涉及公共安全、無安全顧慮」證明書之方式，證明該損鄰糾紛並無危害公共安全之虞，認為已依前開「公安事件處理原則」第一點規定辦理，被告機關不應否准其使用執照之申請，但被告機關以「雖經監造建築師出具無 (危害)公共安全證明，惟其未經委由公正之第三者即建築師公會予以鑑定，其公信力顯然不足」，要求原告應更正後再行申請 (參見原告提出被告之「拒絕賠償理由書」第二頁第二行以下，及被告機關所屬工務局九十年六月十三日九十彰工使字第一六二八二號函意旨)，則被告顯然認為系爭房屋之損鄰糾紛有無危害公共安全之虞，應依前開「公安事件處理原則」第二點規定委請第三者之建築師公會鑑定後，始具有公信力。嗣原告依據上開駁回使用執照申請之行政處分提起訴願後，內政部固認為依監造人即建築師出具證明書已足，不須再經建築師公會鑑定，而撤銷被告機關之原處分，要求於二個月內另為適當之處分，然此僅能說明被告機關對於有無危害公共安全之認定標準較之內政部更趨嚴格，該項認定標準對原告縱使不利，亦不能遽予解為如原告所指之「曲解法令」、「違背法令」或「濫用行政裁量權」之情事，故被告所屬公務員援用內政部訂頒「房屋使用執照審查項目」第十二項有關「損壞鄰房有案者是否解決」所為之認定標準，縱與內政部營建署所持見解不同而為內政部所不採，仍不得據此認定該行為已「不法」侵害原告之權利。
四、綜上所述，被告機關所屬公務員延發系爭房屋使用執照之行為，使原告無法及時使用系爭房屋，或許可能造成原告生活之不便及房屋閒置之損失，然被告機關所屬公務員之行為僅係對法令之認知不當 (誤引已停止適用之臺灣省法規命令)，及採認較內政部更嚴格之「有無危害公共安全」之認定標準 (須經建築師公會鑑定，始具公信力)，最多僅為被告所屬公務員之疏失而已，且上開疏失之情形尚未達於明顯牴觸國家法律規定之「不法」程度，核與國家賠償法第二條第二項前段規定之公務員執行職務行使公權力因「故意」或「過失」及「不法」侵害人民權利之要件不合，即無依國家賠償法第二條第二項前段規定請求國家賠償之餘地。從而原告依據上開法條規定訴請被告賠償其因延發系爭房屋使用執照所受之損害 (房租逾時支出、新房閒置延遲使用之財產損害及精神慰撫金等)，即嫌無據，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已失所附麗，併予駁回。
五、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，核與本判決所得之心證結果不生影響，均毋庸再予逐一論述，附此敘明。
丙、結論：本件原告之訴為無理由，並依民事訴訟法第四百三十六條第二項、第七十八條、第八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十 日
臺灣彰化地方法院民事第一庭
法 官 林 金 灶右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十 日
法院書記官 莊 何 江