臺灣彰化地方法院民事判決 94年度建字第2號原 告 義和營造工程股份有限公司法定代理人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 彰化縣政府法定代理人 翁金珠訴訟代理人 戊○○
乙○○己○○上列當事人間請求給付調整工程款等事件，本院於民國94年7月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣789,678元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之十六，餘由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠其在民國93年1月7日投標被告承辦之彰化縣地方產業交流
中心整修工程，並當場宣布決標由原告得標，該工程工期自93年2月16日開工起算150個工作天，原定完工日期為93年7月15日，由於整建過程歷經三次工程變更，第一次工程變更追加工期30日，第二次工程變更追加工期12日；第三次工程變更追加工期6日，又93年2月16日迄93年3月1日，因原地上物所有人彰化福興鄉農會阻撓工程進行，被告同意該段期間展延工期13日，被告於23次工程協調會報亦要求該農會應將所有物品於7月28日前遷移，該農會遲至93年8月7日才遷移完竣，造成遲延工期22日，非可歸責於原告，經核算應完工日期為93年10月6日（按：93年2月16日起算＋工期150日曆天＋2月16日迄3月1日農會阻撓工程進行之期間計13 日＋7月15日迄8月7日農會遲延遷移耽誤工期22日＋第一次工程變更追加工期30日＋第二次變更工程追加工期12日＋第三次變更工程追加工期6日＝應完工日期93年10月6日。），原告於93年9月24日申報完工，並未逾期，被告要求原告應繳10日之逾期工期違約金新台幣（下同）790,006元並已扣款，自應償還原告。
㈡前揭工程，原告投標之金額係依93年1月投標當時之物價
指數113.79﹪計算，93年2月營造建材大幅調漲，2月份平均營造物價指數跳漲為119.55﹪，該工程於93年10月20日辦理竣工驗收，當時之物價指數為124.87﹪，施工期間物價上漲9.7﹪（計算公式：124.87﹪/113.79﹪－1＝9.7﹪），被告竟謂本工程於93年2月訂約，93年9月竣工，工程物價總指數僅上漲3.8﹪，不得請求調整云云，然實際上系爭工程之契約成立月份應為93年1月，雖於93年9月24日申報竣工，但實際竣工驗收日期為93年10月20日，本案該工程於93年1月7日投標並經招標單位當場宣佈決標，且依工程採購投標須知第55點第（5）規定，投標廠商應於93年1月14日前完成工程簽約用印並交付招標機關辦理訂約程序，亦即93年1月14日前，雙方合意一致，契約即為成立，因此該工程契約所指簽約月份應指決標當月原告應完成契約用印並交付招標機關之月份，再依合約第五條第三款與同條款第二目（1）（2）之規定，顯見該合約所指之簽約月份即指決標月份，另原告同意不以竣工驗收月份93年10月而以竣工申報月份93年9月總指數計算。至於被告因內部行政作業因素，交付本公司之工程契約書，契約書上日期為93年3月24日旋又通知該整修工程係於93年2月16日開工，合約書日期須修正為93年2月14日，此合約書日期係被告內部行政作業要求之日期，並非雙方合意一致之日期，被告不應以此作為計算物價指數之依據。又行政院93年3月25日院授工企字第09300118560號函各縣市政府、各縣市議會等，敘明應規定就該總指數漲跌幅超過2.5﹪調整工程款，於93年5月3日又發布院授工企字第09300172931號函及相關附件，提供各縣市政府作為計算調整工程款之處理依據。原告請求被告應依行政院函示之規定，給付調整工程款計3,999,496元（調整工程款計算公式：應增加工程款＝（契約金額－利雜）×【（竣工月份總指數/ 開標月份總指數－1）－2.5％＝（69,948,635－9,166,019）×【（124.12﹪/113.79﹪－1）－2.5％】＝3,999,496元），以彌補原告承造該工程因工程材料遽漲遭受之鉅額虧損。被告辯稱利雜為9,204,187元，原告同意利雜以9,204,187元為計算基準。原告前因與被告就物價指數及工期之計算認定不同，於93年12月13日函請行政院公共工程委員會裁示，該委員會函復須依規定申請調解，並副知被告，由於申請調解，須繳納鉅額之調解費，且調解結果對當事人並無拘束力，原告遂逕提本件訴訟。
㈢被告辯稱簽約月份為93年2月16日，本件工程為地方機關
之公共工程，不適用行政院前揭函文云云。事實上原告履約保證金300萬元係於93年3月22日繳足，由此可知簽約日期不實，至於原告在尚未收到合約書前亦即在毫無保障之下即進場施工，因此案工程經費係中央擴大公共工程專案補助之經費，由行政院研考會專案列管，規定必須於93年6月17日前完成施工且付款完竣，否則補助款會被中央收回，承辦單位會受處分，原告希望工程圓滿進行，因此極力配合被告之要求進行施工，由於公共工程礙於合約期限之限制，即使營建價格劇烈變動，廠商仍須施工依限完成，並無因物價劇烈上漲，得以遲延完工之適用，行政院為維護公共工程之品質及解決施工廠商實際遭遇之疾苦，才頒發上開函令，要求各機關應遵照辦理。例如：台中市政府所屬之台中市稅捐稽徵處新建辦公大樓，於90年初施工迄93年底完工，台中市稅捐稽徵處即依行政院令之規定，自92年10月1日迄93年12月31日施工期間部分，調整工程款予廠商；另財政部台灣省中區國稅局新建辦公大樓，自91年施工尚未完工，中區國稅局自92年10月1日迄93年12月31日施工期間部分，同樣依行政院令之規定調整工程款予廠商，93年12月31日以後則恢復按原訂契約辦理。本件「彰化縣地方產業交流中心整修工程」，係「中央493億擴大公共建設方案」之工程，工程主管機關為經濟部，受託辦理機關彰化縣政府，依彰化縣政府93年8月9日府建商字第0930152742號函即說明該工程係被告受經濟部委託辦理，所有工程款均須結報經濟部核銷，而經濟部施工查核小組93年4月21日傳真函附經濟部工程施工查核紀錄表，記載計畫主管機關為經濟部，經濟部之工程即是中央機關工程；又（三）經濟部93年5月7日經商字第09302075250號函檢附「地方產業交流中心推動計畫」工程標案進度報告會議紀錄，會議主持人為行政院政務委員陳其南先生，彰化縣政府93年4月12日府建商字第0930064624號函原告，敘明該府受託辦理「地方產業交流中心整修工程」應於93年5月20日完工，93年6月17日前完成驗收，足見原告承攬之「彰化縣地方產業交流中心整修工程」，該工程確係「中央493億擴大公共建設方案」之工程，並非地方機關計畫辦理之工程。
故聲明求為判決被告應給付原告工程扣款790,006元及工程款3,999,496元等語。
二、被告則辯稱：㈠有關彰化縣地方產業交流中心整修工程之決標過程係依採
購法規定程序及本案投標須知第五十五點第 (六)規定，於決標當日保留決標，並於93年2月11日由被告招標單位主持人宣佈決標，其決標紀錄亦列入契約，並由雙方合意將簽約日訂為93年2月16日，該工程由被告依契約第七條規定通知原告於2月16日辦理開工儀式後開工。整修工程原合約不包括O棟視聽簡報室工程，該O棟視聽簡報室工程係上開整修工程第一次變更設計之新增工程項目之一，雖位於同一基地，但與原工程分開，可獨立施作，故依原告及監造單位建議，以該O棟視聽簡報室工程工期作為第一次變更設計契約變更工期調整依據，並於契約第七條第一項增列敘明新增工程項目工期自原合約工程期限起算三十日曆天完成，並經雙方合意簽訂契約變更，嗣因O棟搬遷造成該棟視聽簡報室工程遲延工期22日，原告並未因此申請停工，其他工程部分仍持續進場施工。嗣後上開整修工程於他棟、處另有辦理第二次、第三次工程變更及追算93年2月16日至93年3月1日因福興鄉農會阻撓工程進行遲延之13日，經核同意追加工期共計31日，並經雙方合意變更約第七條第一項規定﹕「本工程應於決標後由本府指定日期辦理開工儀式，並於開工後二一一日曆天完成」，故全部工程包括該獨立之O棟視聽簡報室工程應於期限即93年9月14日前完成，原告於93年9月24日竣工，已逾前揭期限10日，依契約第十七條規定，原告應繳納每日契約價金總額千分之一作為逾期懲罰性違約金，且於上開整修工程竣工初驗、驗收及驗收複驗時，皆於記錄上註明上開逾期違約事項，並獲原告簽署亦無異議，嗣後原告具提已扣除該違約款項之工程請款單向被告請款完畢，顯示其同意該違約情事。
㈡系爭工程於決標當日保留決標，並於93年2月11日由被告
招標單位主持人宣佈決標，雙方始得依本案投標須知第五十五點第 (五)規定，於決標次日七日內簽約，後經雙方合意，簽約日訂為93年2月16日，已如前述。本件契約第五條第三款所謂之竣工驗收，係指契約第十五條及政府採購法施行細則第九十二條所規定之工程驗收程序事項之統稱，即廠商申報竣工待以驗收合格之過程。本案原告於93年9月24日報請本案工程竣工，則契約第五條第三款所謂竣工驗收月份，應為93年9月份，且本案原告申報竣工後，自不再施工，更無需營建材料進場，故原告將物價調整計算涵指至次月份，實非合理。依據政府採購法第三十條規定﹕「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」，本案投標須知第二十一點指明押標金額為3,990,000元整，另依政府採購法第三十一條第二項第五款規定，開標後應得標者不接受決標或拒不簽約，其所繳納之押標金不予發還，故本案投標須知第五十五點第 (五)之規定，即為要求得標廠商辦理簽約之期限，非原告所謂可經由明示或默示，即可成立契約要件。本件契約第五條第三款規定有關工程價金調整之公式，有關物價波動漲、跌幅標準，依本規定係以工程簽約月份之行政院主計處公布之臺灣地區營造工程物價指數躉售物價指數，以其總指數 (以下簡稱指數)為基數，工程竣工驗收當月總指數與簽約月份總指數之漲跌幅在百分之五以下者不予調整，漲跌幅超過百分之五者，就漲跌幅超過百分之五部分於估驗完成計算調整。本工程竣工驗收月份93年9月之總指數為124.12，簽約月份93年2月之總指數為119.55，其工程物價總指數漲幅僅3.8%（計算公式：(124.12-119.55)/119.55=3.8%)，未達上開規定標準，不予調整契約價金。另本件契約金額依第三次變更設計議定書所載，應為79,005,892元，而利雜應為9,204,187元。
㈢有關行政院93年3月25日院授工企字第09300118560號解釋
函示之物價調整方式，係行政作為，無影響本案原告與被告之民事關係及雙方應就契約履行之權利與義務，本案契約成立後尚無變更第五條第三款規定情事，自應以原規定辦理。
故聲明求為判決駁回原告之訴等語。
三、原告起訴請求被告應給付原告工程扣款790,006元及工程款4,376,348元等語，嗣追加請求自93年10月20日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，嗣又減縮請求被告應給付原告工程扣款790,006元及工程款3,999,496元，且不追償利息等語（見94年5月23日提出之陳報狀），其先後擴張及減縮聲明，合於民事訴訟法第255條第1項第3款規定，合先敘明。
四、兩造不爭執之事實：⑴原告在93年1月7日投標被告承辦之彰化縣地方產業交流中心
整修工程，該工程工期自93年2月16日開工起算150個工作天，原定完工日期為93年7月15日，由於整建過程歷經三次工程變更追加工期共48日，又93年2月16日迄93年3月1日，因原地上物所有人彰化福興鄉農會阻撓工程進行，兩造同意該段期間展延工期13日，合計展延61日，原告於93年9月24 日申報完工，被告以逾期限10日，依契約第十七條規定，原告應繳納每日契約價金總額千分之一作為逾期懲罰性違約金為由，已扣款790,006元。
⑵本件工程契約第五條第三款規定有關工程價金調整之公式，
工程物價指數調整計價以工程簽約月份之行政院主計處公布之臺灣地區營造工程物價指數躉售物價指數，以其總指數 (以下簡稱總指數)為基數，工程竣工驗收當月總指數與簽約月份總指數之漲跌幅在百分之五以下者不予調整，漲跌幅超過百分之五者，就漲跌幅超過百分之五部分於估驗完成後計算調整。調整公式依下列方式計算：應增加工程款等於（契約金額－利雜）×【（竣工驗收月份總指數/決標月份總指數－1）－0.05】。
⑶93年1月之營造工程物價指數（總指數）為113.79 ﹪，2月
份總指數為119.55﹪，9月份總指數124.12﹪，10月份總指數為124. 87﹪。
⑷被告主張以竣工申報月份93年9月總指數計算工程物價總指
數漲跌幅，利雜以9,204,187元為計算基準，原告表示同意。
⑸行政院曾先於93年3月25日院授工企字第09300118560號函
各縣市政府、各縣市議會等，函示：「為因應工程材料價格劇烈變動致增加契約雙方履約成本風險，以及廠商購料交易方式有改採現金交易之趨勢，關於公共工程採購之工程款隨物價指數調整及變更估驗付款方式之規定如說明。
說明一、各機關辦理採購，招標文件規定以本院（行政院）主計處公佈之營造工程物價指數為調整依據者，應規定就該總指數漲跌幅超過2.5﹪調整工程款」。再於93年5月3日院授工企字第09300172931號函檢送「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」。
五、得心證之理由：㈠本件原告有無遲延工期，能否請求返還遲延工期之扣款
790,006元，關鍵在於7月28日至8月7日福興鄉農會遷移物品之期間，能否展延工期22日？①原告主張：除應展延工期61日之外，被告曾於23次工程協
調會報亦要求福興鄉農會應將所有物品於7月28日前遷移，該農會遲至93年8月7日才遷移完竣，造成遲延工期22日，非可歸責於原告，應再延展工期22日，應完工日期為93年10月6日等語。
②被告則辯稱：福興鄉農會該O棟視聽簡報室工程，因搬遷
造成遲延工期22日，原告並未因此申請停工，其他工程部分仍持續進場施工並經雙方合意變更約第七條第一項規定：「本工程應於決標後由本府指定日期辦理開工儀式，並於開工後二一一日曆天完成」，故應於93年9月14日前完成，上開工程竣工初驗、驗收及驗收複驗時，皆於記錄上註明上開逾期違約事項，經原告簽署亦無異議，嗣後原告已扣除該違約款項之工程請款單向被告請款完畢，顯示其同意該違約情事等語。
③按「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，民法
第一百四十八條第二項定有明文。查93年7月26日第23次工程協調會報結論，要求福興鄉農會應將所有物品於7月28日前遷移，以及該農會於93年8月7日才遷移完畢，當日原告即函知被告備查一節，雖有原告提出之會議記錄及函文可稽，然原告既未於上開備查之函文中表示此已造成工期遲延，應延展工期22日之意，反而在93年9月2日第三次變更設計契約中，兩造於第七條第一項合意於開工後211日曆天內完成，並未將7月28日至8月7日期間予以展延，有契約變更議定書（第三次變更設計）可憑，且於初驗紀錄（93年10月20日）與驗收紀錄（93年10月27日、93年11月19日）上，均載明：「履約期限93年9月14日」、「完成履約日期93年9月24日」、「逾期」，並經原告代表丙○○簽名，有上開紀錄表可稽，足見原告就全部工程應於開工後211日曆天即93年9月14日前完成乙事已有所允諾，致使被告信賴而為契約變更之簽約及驗收，原告竟嗣後再提起本訴主張7月28日至8月7日之期間，應予展延工期22日，顯然已違反誠實及信用方法，故原告自不得再出爾反爾，主張再延展工期22日至93年10月6日。從而，原告主張請求返還遲延工期之扣款790,006元，為無理由，應予駁回。
㈡原告能否依據工程契約第五條第三款規定，請求調整工程款
，關鍵在於工程竣工驗收當月總指數與簽約月份總指數之漲跌幅有無超過5%？其中，首須究明者，為本件契約成立於何時？①原告主張：93年1月7日投標系爭工程，被告主持人當場宣
布決標由原告得標，且依工程採購投標須知第55點第（5）規定，投標廠商應於7日內即93年1月14日前完成工程簽約用印並交付招標機關辦理訂約程序，亦即93年1月14日前，雙方合意一致，契約即為成立等語。
②被告辯稱：系爭工程之決標過程係依採購法規定程序及本
案投標須知第五十五點第（六）規定，於決標當日保留決標，並於93年2月11日由被告招標單位主持人宣佈決標，雙方始得依本案投標須知第五十五點第 (五)規定，於決標次日七日內簽約，後經雙方合意，簽約日訂為93年2月16日，該工程由被告依契約第七條規定通知原告於2月16日辦理開工儀式後開工等語。
③按契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時預先聲明
不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。民法第154條第1項定有明文。
所謂「要約當時預先聲明不受拘束」，如當事人之真意在於保留最後決定權或仍有斟酌之自由者，應解為係要約之引誘，相對人雖為承諾之表示，實則為要約。要約與要約之誘引不同，要約者，乃以訂立契約為目的所為之意思表示。至要約之誘引，則在引誘他人向其為要約。故要約之誘引，僅為準備行為，其本身尚不發生法律上之效果。查本件系爭工程投標須知第五十五點第（六）規定，於決標當日「保留決標」，對於決標與否仍保留最後決定權，堪認已「預先聲明不受拘束」，揆諸前揭說明，被告就系爭工程之招標，僅為要約之誘引，尚不發生法律上之效果，是以原告雖在93年1月7日投標系爭工程而為「要約」，然被告是在93年2月11日宣佈決標而為承諾，此時兩造才就系爭工程契約互相表示意思一致而成立，因此本件契約係在93年2月11日成立，兩造並依投標須知第五十五點第 (五)規定，於決標次日七日內將契約完成廠商用印送達招標機關辦理訂約程序，亦即在93年2月16日完成簽約。從而，兩造之簽約月份為93年2月，洵堪確定。
④依照本件工程契約第五條第三款規定有關工程價金調整之
公式，工程物價指數調整計價以工程簽約月份之行政院主計處公布之臺灣地區營造工程物價指數躉售物價指數，以其總指數為基數，工程竣工驗收當月總指數與簽約月份總指數之漲跌幅在百分之五以下者不予調整，漲跌幅超過百分之五者，就漲跌幅超過百分之五部分於估驗完成後計算調整，而93年2月份總指數為119.55﹪，兩造復同意以竣工申報月份93年9月總指數計算工程物價總指數漲跌幅，9月份總指數124.12﹪，因此系爭工程物價總指數漲幅應為
3.8%（計算公式：(124.12/119.55）－1=3.8%)，並未達本件工程契約第五條第三款規定之標準，從而，原告依據工程契約第五條第三款規定請求調整工程款，為無理由，應予駁回。
㈢原告能否依行政院之函示（93年3月25日院授工企字第
09300118560號函、93年5月3日院授工企字第09300172931號函檢送「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」），請求調整工程款，關鍵在於該等行政院之函示，究竟法律性質為何，是否具有拘束被告之效力？①原告主張：此案工程經費係中央擴大公共工程專案補助之
經費，由行政院研考會專案列管，行政院為維護公共工程之品質及解決施工廠商實際遭遇之疾苦，才頒發上開函令，要求各機關應遵照辦理，已有台中市政府所屬之台中市稅捐稽徵處新建辦公大樓及財政部台灣省中區國稅局新建辦公大樓，依行政院函之規定調整工程款予廠商，本件工程之主管機關為經濟部，受託辦理機關彰化縣政府，所有工程款均須結報經濟部核銷，經濟部之工程即是中央機關工程，工程標案進度報告會議紀錄，會議主持人為行政院政務委員陳其南，足見原告承攬之「彰化縣地方產業交流中心整修工程」確係「中央493億擴大公共建設方案」之工程，故請求被告應依行政院函示之規定，給付調整工程款計3,999,496元，原告前因與被告就物價指數及工期之計算認定不同，於93年12月13日函請行政院公共工程委員會裁示，該委員會函復須依規定申請調解，並副知被告，由於申請調解，須繳納鉅額之調解費，且調解結果對當事人並無拘束力，原告遂逕提本件訴訟等語。
②被告辯稱：有關行政院函示之物價調整方式，係行政作為
，無影響本案原告與被告之民事關係及雙方應就契約履行之權利與義務，本案契約成立後尚無變更第五條第三款規定情事，自應以原規定辦理等語。
③按行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，
依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規。行政規則包括為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。行政程序法第159條第2款定有明文。又行政規則應下達下級機關或屬官；有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。同法第160條第1項、第161條分別定有明文。因此主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。行政院於93年3月25日以院授工企字第09300118560號函發布「關於公共工程採購之工程款隨物價指數調整及變更估驗付款方式之規定」，係行政院本於政府採購法第1條規定所為之解釋性行政規則，並將此函正本下達各縣市政府，揆諸前揭法條，堪認有拘束被告之效力。依據該函「說明：一、各機關辦理採購，招標文件規定以本院主計處公布之營造工程物價總指數為調整依據者，應規定就該總指數漲跌幅超過2.5%部分調整工程款。」之規定，本件系爭工程之招標文件，既規定以行政院主計處公布之營造工程物價總指數為調整依據，自有此函規定之適用。故被告辯稱行政院函示不影響兩造契約之權利與義務，而應以原規定辦理云云，尚無可採。
④原告主張契約金額為69,948,635元，同意被告所辯以93年
9月總指數124.12﹪為竣工月份總指數，利雜以9,204,187元為計算基準，請求被告應依行政院函示之規定，給付調整工程款計3,999,496元等語，被告雖辯稱本件契約金額依第三次變更設計議定書所載，應為79,005,892元等語，然原告既以低於被告所稱之契約金額而為主張，本於處分權主義，本院自應以原告主張69,948,635元為計算基準，並參酌本件工程契約第五條第三款規定有關工程價金調整之公式而為計算，原告得請求調整之工程款為789,678元。（計算公式如下：應增加工程款＝（契約金額－利雜）×【（竣工月份總指數/決標月份總指數－1）－2.5％＝（69,948,635－9,204,187）×【（124.12﹪/119.55﹪－1）－2.5％】＝789,678元。元以下四捨五入）。從而，原告請求被告給付調整工程款789,678元部分，洵屬正當，應予准許。逾此部分所為請求，即非有據，應予駁回其該部分之訴。
㈣本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併此敘明。
據上論結：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 19 日
民事第一庭 法 官 陳弘仁以上正本係照原本作成。
如對判決上訴，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 94 年 8 月 19 日
書記官 王宣雄