臺灣彰化地方法院民事裁定 99年度建字第26號原 告 臺中市政府（即臺中縣政府承受訴訟人）法定代理人 胡志強訴訟代理人 梁宵良律師複代理人 洪崇欽律師
洪維洲被 告 欣彰天然氣股份有限公司法定代理人 朱坤塗訴訟代理人 韓貴玲
魏順華律師上列當事人間請求給付工程款事件，本院裁定如下：
主 文本件應由普通法院即本院受理訴訟。
理 由
一、按當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2 第3 項定有明文。又訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸，最高法院88年度臺抗字第301 號、88年度臺抗字第168 號裁定意旨可資參照。
二、原告起訴主張：㈠原告自民國94年6 月7 日起開始辦理「台中港特定區（市鎮
中心）市地重劃」（下稱系爭市地重劃案），於94年6 月29日邀集各事業管線單位召開統包工程暨重劃作業第一次管線協調會議，被告為瓦斯管線事業機關，而該會議結論約明重劃區內電力、電信、自來水、瓦斯及共同管道等工程之設計施工委由原告辦理，估驗計價由統包商即訴外人德昌營造股份有限公司（下稱德昌公司）直接向原告請款，各管線事業機關（構）分擔款依平均地權條例施行細則第82條之1 分配比率撥入原告。嗣因平均地權條例第82條之1 於95年10月25日修正公布，而於97年10月2 日邀集被告及相關單位，就上開事項召開統包工程暨重劃作業天然氣管線工程費用負擔協商會議，被告與會代表為張明弘、陳宏誌，經討論後達成協商結論：「…考量鼓勵業者投資及提昇市地重劃效益更臻完善計，天然氣管線埋設工程費用擬由本府（即原告）與欣彰天然氣股份有限公司（即被告）各負擔1/2 為新臺幣（下同）2,392 萬1,088 元整，並依循程序簽辦核可後據以辦理。
」（下稱系爭協商結論）原告業於97年11月27日依程序完成簽辦核可。
㈡原告與德昌公司簽訂工程採購契約，德昌公司承攬之統包工
程包括瓦斯管線工程。而本件市地重劃全部統包工程（含天然氣管線）已於98年12月21日竣工，完成驗收後，各管線之所有權即歸管線事業機構所有，然被告迄未給付應負擔之天然氣管線工程費用2,392 萬1,088 元。且本件屬私經濟行為，與行政契約無關。爰依系爭協商結論之契約關係及修正後平均地權條例施行細則第82條之1 規定，請求被告給付上開代辦管線工程費用。
三、被告抗辯：㈠本件市地重劃中有關天然氣設備工程之共同開發，應屬促進
民間參與公共建設法所稱之公共建設，本件係依促進民間參與公共建設法而成立之投資契約，自應適用行政程序法有關行政契約之相關規定，而屬行政爭訟之範疇。
㈡原告為達成民間機構負擔系爭市地重劃天然氣管線工程建設
之相關費用，以行政機關立場召開協商會，在會中以溝通、建議方式促請被告負擔二分之一之管線工程費用，僅屬行政指導，即便與被告作成非正式約定，亦無法律上拘束力，原告自不得依該協商會議之建議溝通意見逕行請求被告給付工程費用。
㈢縱認本件屬私法契約，兩造於94年6 月29日之協調會議中，
就契約必要之點，意思表示亦尚未合致，被告所提費用各負擔二分之一之建議未得原告承諾，兩造並未成立契約關係，被告亦因內部不同意原告所提全額負擔之要求，已無意參與系爭市地重劃案之共同開發，原告將該重劃案由德昌公司統包承攬，顯見原告亦無意邀被告共同開發。而原告自行發包，事後再要求被告平均分擔工程費，不啻使被告無端分擔統包廠商取得之差價利潤約800 萬元左右，被告實不可能同意擔任共同開發人。
㈣被告不知97年10月2 日協商會討論事項與94年6 月29日協調
會議事項相關，係指派被告公司臺中港營業所主任張明弘及營業所工務員陳宏誌就近出席，並未授權出席人員就重要事項為任何要約或承諾，該2 人亦非公司經理人，其所為意思表示不可代表被告，對被告不生拘束力，另原告檢送系爭協商結論之函文乃觀念通知，兩造間並無意思表示合致。且被告已以意思表示錯誤為由，於98年2 月17日以彰化中庄仔郵局第15號存證信函通知原告撤銷在該協商會議中就費用負擔所為之意思表示。
㈤天然氣公司參與市○○○○區段徵收之管線埋設，屬共同開
發之投資性質，若無投資即無負擔費用之問題，被告未共同投資參與系爭市地重劃案之共同開發，自無須負擔天然氣管線費用，且兩造亦未就天然氣管線工程經費達成合意，被告派員驗收天然氣管線時，亦無簽註同意接管，平均地權條例施行細則第82條之1 第2 項規定不具強制力，不能因被告公司為系爭市地重劃區內之天然氣供應公司，即認被告應依該規定負擔工程費用。
四、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的而以契約型態作成時，自應視之為行政契約。倘契約標的性質上非私法契約或行政契約所獨佔，應參酌契約目的之所在，判斷其屬性，其遇有爭議時，則依：㈠契約之一方為行政機關。㈡契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。㈢執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。㈣約定內容涉及人民公法上權利義務關係。㈤約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素，為綜合判斷。是公權力依法得以行政契約方式執行，然其公權力授與之目的，在於與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。如行政機關以承攬契約或類似之私法契約，委託民間業者完成特定之行政任務，而非行政機關與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務者，如修築道路、清理垃圾等，均非公權力之受託人，其所為之行為自非行使公權力（最高法院95年度臺抗字第341 號裁定、95年度臺上字第1445號判決意旨參照）。又按行政程序法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為，該法第165條規定甚明。
五、經查，本件原告為辦理系爭市地重劃案，而邀集該地天然氣管線事業機關即被告，於97年10月2 日召開統包工程暨重劃作業天然氣管線工程費用負擔協商會議，而作成天然氣管線埋設工程費用由兩造各負擔二分之一之結論；原告起訴主張依據系爭協商結論之契約關係及平均地權條例施行細則第82條之1 第2 項規定，請求被告給付系爭市地重劃案天然氣管線工程費用之二分之一。核其請求權基礎乃契約關係，與行政指導之輔導、協助、勸告、建議等不具法律上強制力之方法有間。其次，綜合判斷本件契約主體、契約目的、契約標的及訂立契約所依據之法規等因素，本件原告雖為行政機關，然其與被告所為之系爭協商結論，所締結者為私法上工程費用負擔之契約，其契約標的為私法上之法律關係，乃本於兩造意思所訂之契約，觀其內容，並非原告原即負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，且關於重劃區內天然氣管線工程費用之負擔，平均地權條例施行細則第82條之1 第2項係規定「以個案協商方式辦理」，亦非法規規定原本應作成行政處分而以契約代替，而本件協商內容亦不涉及被告之公法上權利義務關係，且非原告將公權力授與被告，以執行行政任務；系爭協商結論之約定事項中，復無顯然偏袒行政機關即原告之條款，可知原告與被告雙方係基於平等之地位協商，而約定由兩造各負擔天然氣管線工程費用之二分之一，故自系爭協商結論之契約標的及目的觀之，確屬私經濟行政下之私法契約。再者，本件天然氣管線工程之發包、施作方式，亦與促進民間參與公共建設法所規定之民間機構參與公共建設之程序及方式有異，尚難認有促進民間參與公共建設法之適用，被告抗辯本件天然氣管線之共同開發應適用該法而屬行政契約，亦屬無據。從而，揆諸上開說明，應認系爭協商結論乃私法上之契約，並非公法上之行政契約，普通法院對於該協商結論所生爭執之訴訟自有審判權。
六、綜上，依兩造間系爭協商結論之約定或依系爭協商結論之目的、內容及效力觀之，均屬私法契約，而非行政契約，亦非屬行政指導。故本件應由普通法院即本院受理訴訟，爰依首開法條裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 14 日
民事第三庭 法 官 楊舒嵐以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內，以書狀向本院提出抗告，並繳納抗告費新臺幣1千元。
中 華 民 國 101 年 2 月 14 日
書 記 官 蕭雅馨