臺灣彰化地方法院民事判決 102年度訴字第518號原 告 林惠莉訴訟代理人 李進建律師被 告 彰化縣員林鎮公所法定代理人 張錦昆訴訟代理人 楊錫楨律師上列當事人間請求同意續租事件，本院於民國104年5月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應依附件所示台灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店舖（攤位）租賃契約書第二條第二項之約定與原告辦理彰化縣員林鎮公所第一公有零售市場第四十二號店鋪續租事宜，租期自民國一百零二年七月一日起至一百零六年六月三十日止。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張以：㈠緣原告為被告所轄「彰化縣員林鎮公所第一公有零售市場」
（下稱第一市場）第42號店鋪（下稱系爭店鋪）之承租人，於民國46年間，因被告彰化縣員林鎮公所（下稱員林鎮公所）經費短絀而無資力興建，故由原告及同零售市場第36號、第37號、第38號、第39號、第40號、第41號、第43號、第44號等店位之承租人劉晃勝、黃邱素貞、羅源寶、詹順添、賴許碧麗、高蔡玉霞、林惠莉、張汪瀋、陳泊宏等共計九人出資以被告為起造人名義興建（建物橫列中正路8棟建物與民生路1棟建物）。前經承租戶出資興建後，由被告與承租人等約立九年無償承租（下稱系爭租約），約訂九年滿後原承租戶有優先承租權利，並於承租期限期滿後再換約改以有償承租作生意，每四年滿即收回前租約並換約改訂，原告享有優先承租權至今，每四年期滿換約。被告最近一次就系爭標的核准原告等繼續使用期間均自98年7月1日起至102年6月30日止（同附件），原告每月使用費及清掃費均為新台幣（下同）34,258元。
㈡前述幾經歷任鎮長就任，皆依法依約行事，無任何違法或違
約情節，然經本屆鎮長上任後，旋即於101年2月6日發文予全體承租戶表示將依據附件中調整租金20%，全體住戶基於體諒被告財政上困難，並無多表示意見或不同意，而被告因國內禽流感風暴云云，無心處理本件調整租金案，故再於101年3月30日發文表示租金調整暫緩執行。詎後來始發現，被告違背承諾與法規規定，強制欲以競標招標方式而損害原告應有之權益。而於101年11月21日，前述除原告外之其餘8戶承租戶，全體皆依照被告指示提出申請書，申請續租事宜，目前申請書皆於被告中，原告僅有其他承租戶由被告之承辦人取回羅源寶之申請書影本乙份，其餘8戶皆於被告存參中。然於101年1月24日，幾經原告及其餘8承租戶與被告之代表人即鎮長溝通皆無得到善意回應，後被告發出函文表示拒絕原告及其餘等8戶之申請續租，而欲改以改採公開競標方式標租辦理，顯然早於前述101年3月30日發文表示租金調整暫緩執行，即已預埋伏筆，欲毀棄101年2月6日發文調整租金續租之承諾。嗣經原告等委任律師暨發律師函，請求被告說明，說明對於被告前述所稱『…原租金偏低，…考量為符合公平正義與增加鎮庫收入…』而欲將系爭九間店鋪收回並公開招標，則應積極說明理由並為釋疑，且若果真基於公平正義而欲公開招標，則被告仍依法應公告以同一條件，系爭九間店鋪業者有優先承租之權，並請被告查析原始第一份合約及如後所附之法令，即已明白記載系爭九間店鋪業者有優先承租之權利。
㈢綜上，依零售市場管理條例第9條第1項第1款、第11條、及
彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項之規定，原告及其餘8家店戶，就系爭店戶標的有「優先使用權」即優先承租權。換言之，承租人於使用期限屆滿時，如已按期繳納租金，應得繼續使用原已承租之店位，故被告如無法定得為拒絕之理由，自應同意原告續租之請求，如被告以公開標租方式徵求新的承租人，則原告受前述條例所保障之對第一市場第42號店鋪店位優先使用權將蕩然無存。惟被告竟以增加鎮庫收入為藉口，欲辦理公開標租，顯然有違前述條例及管理辦法之規定。且依據前述規定，除有終止事由，否則原告等即有優先承租權，更不得無理由核准第三人使用或公開招標。且原告承租系爭店位期間並無違規情事且按期繳納租金，被告卻仍拒絕原告續租之請求，且未附任何拒絕之理由，但卻同時准予同一公有市場其他店位使用人得辦理續約使用，被告顯然違背平等原則及誠信原則，故被告不與原告辦理續約，應屬民法第148條規定權利濫用之情事，被告拒絕與原告續約既非正當權利之行使，原告之請求自應有理由。揆諸上開規定，除有法定不得繼續使用原因外，原告應有請求債務人核准債務人繼續使用系爭標的之請求權。惟債務人竟漠視原告請求續租，於102年1月24日逕以員鎮市字第0000000000號函通知原告，就系爭標的「改採公開競標方式標租辦理」（更表明於：102年3月15日辦理招標公告，因原告等聲請假處分而暫時未辦理），但對其他非屬9家店戶之其他數十家攤位承租人卻通知其辦理續約，顯然違反前開零售市場管理條例第9條第1項第1款及第11條、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項之規定而有不履行義務之虞。爰依系爭租約、零售市場管理條例第9條第1項第1款及第11條、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項之規定提起本訴。
㈣對被告抗辯之陳述：
⒈本事件於普通民事法院有審判權，此依契約約定即可提出申
請，並非單純由被告作成處分後而提出救濟之行政訴訟事件，依台灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店鋪(攤位)租賃契約書』第2條第2項之規定，原告得於租期屆滿6個月前申請繼續使用承租，兩造並有義務於租期屆滿1個月前內另訂契約。再除前述之契約約定外，被告並無得為拒絕之法律上理由，茲因原告確實依據零售市場管理條例第9條、第11條規定、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定，請求被告為繼續出租使用。且對於原告依據基於私法上契約之約定、暨現有法律上之法源依據，則本件確屬私法事件，原告自得為請求被告履行。對於被告經原告請求作成公法上之行政處分，原告對該行政處分不服而提出行政救濟，雖屬行政訴訟管轄之審判事件，縱然訴訟標的同一，然仍不影響本件得依據契約及相關法令提出請求之權利，鈞院自得為自為判決。且鈞院前原審相同請求同意續租事件（案號：102年度重訴字第87號、102年度訴字第413號）及二審法院（案號：102年度重上字第162號）亦作此相同解釋，並無審判權之疑。
⒉原告均有按期繳納租金及相關費用，並已依台灣省零售市場
管理規則第17條上開規定請求被告同意續租在案，被告拒絕原告續租之請求，自無理由，蓋：
⑴「台灣省零售市場管理規則」乃零售市場管理條例尚施行之
前，由經濟部制訂「職權命令」，雖未經法律授權，但市場攤舖位能否繼續使用乃屬「給付行政」，參酌司法院大法官會議釋字第443號解釋意旨及最高行政法院99年判字第628號判決要旨「觀諸司法院大法官釋字第443號解釋意旨可知，給付行政係給予人民一定利益，與限制人民基本權利不同，因此受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關得以行政規則方式規範給付相關方式。」，可知「台灣省零售市場管理規則」第17條規定非不得作為原告請求續租系爭店舖之依據。又「台灣省零售市場管理規則」未經廢止前，不因系爭管理條例之施行而當然失其效力，否則經濟部何須特別於民國99年4月7日頒令廢止，被告甚至到民國100年10月都還在適用，此觀被告民國100年10月份之使用費及清掃繳款書可明，故「台灣省零售市場管理規則」自屬系爭契約第13條所稱「其有關法令」。被告亦主張「此外，台灣省零售市場管理規則業於99年4月7日廢止，在廢止前，參照系爭管理條例第11條第2項規定，原告在期滿前6個月方有續租申請權，是在該規則廢止前，原告尚無續租申請權，被告無從依廢止之管理規則主張權利...」云云等語，足見被告亦認「台灣省零售市場管理規則」廢止前，為系爭契約第13條所稱之「其有關法令」，原告仍得據為請求續租之權利，僅因原告請求續租時，該規則已廢止，故被告認原告之請求無理由。
⑵承上所述，則兩造於民國98年5月簽立系爭租賃約時，「台
灣省零售市場管理規則」尚未廢止（於99年4月7日始廢止），仍屬有效法令，為系爭租賃契約第13條所稱「其有關法令」，上開管理規則第17條第2項規定原承租人享有「繼續承租權」，得於租期將屆滿前為優先續租之請求，亦為兩造不爭執之事項。兩造所爭執者，乃在於原告之「繼續承租權」是否因「台灣省零售市場管理規則」廢止而不得再主張。兩造簽立系爭租賃約時，「台灣省零售市場管理規則」第17條規定既仍屬有效，原告當下已享有「繼續承租權」，蓋權利「何時發生」與「何時得為行使」本屬二事，故至少就本次系爭租賃契約期滿，原告之「繼續承租權」應不受法令廢止之影響，此乃本於「法律不溯及既往原則」及「信賴保護原則」，當然之解釋。蓋人民依法令享有之權利或法律地位，不應受法令之廢止而影響，尤以原告主張之權利乃實體法上之權利，本於「實體從舊」之法令適用原則，理當如此。
⒊按彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規
定「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」及上開管理條例第9條規定之立法理由雖有提及「新建、改建或遷建」，但細觀其立法理由，並無「明示其一排除其他」之意旨存在，且法條文義並未作此限制，自不能藉此推論系爭管理條例之整體立法意旨，有意將「優先使用權」僅限縮於「新建、改建或遷建」時，始得主張。何況，法律之解釋不能僅拘泥於以立法理由作歷史解釋。蓋歷史解釋係以立法者主觀意志為基礎，但以立法者被客觀化意思，解釋法條規範目的，毋寧更為重要而優先。蓋法律規範目的在維持整個法律秩序的體系性，個別規定或多數規定均受此一目的之支配。且系爭管理辦法係基於系爭管理條例第5條規定而非同條例第9條規定之授權而制訂（系爭管理辦法第1條規定），故系爭管理條例第9條規定並非系爭管理辦法之「母法」，則以系爭管理條例第9條限縮系爭管理辦法第5條第2項之適用範圍僅及於「改建、興建或遷建」時，實屬本末倒置。蓋系爭管理辦法之授權依據「系爭管理條例第5條」乃規定於「總則編」，觀其規範內容「市場得依物品屬性，劃定攤（鋪）位，分類分區營業；其攤（鋪）位之設置方式、型態、管理及其他應遵行事項之規定，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」，明文將市場攤位「管理」概括授權主管機關自行制訂辦法，系爭管理條例第9條規定在第二章「公有市場」編並非第一章「總則」編。有關市場管理既已概括授權（按：並未限定何種情形下之管理行為）主管機關自行訂定辦法，則就公有市場未有「新建、改建或遷建」之情形下，市場攤（鋪）位如何管理，主管機關自有自訂管理辦法之立法裁量空間。蓋法律規定給予特定人「優先承租權」，此乃「授益性」而非「限制性」規定，係為明文保障此「特定人」在「特定情形」下得享有權利，不得以行政命令剝奪之。然其立法目的並非在禁止「特定人」在「其他情形」下亦得享有此權利。換言之，系爭管理條例第9條規定縱有保障原使用人在市場「新建、改建或遷建」時優先使用權之意，亦不能藉此推論，有排除原承租人於「平常時期」（按：即未有「新建、改建或遷建」之情形下。）亦得享有優先承租權（按：系爭管理條例第9條規定並無「明示其一排除其他」之立法意旨存在。）。何況系爭管理辦法第5條第2項規定「『已開始營業之公有市場』及『改建』之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」，法條文義已明確表明，不限「改建」時，凡「已開始營業之公有市場」，原使用人均有「優先承租權」，此亦足以證明，系爭管理條例保障原使用人之「優先使用權」非僅於「新建、改建或遷建」時。系爭管理辦法係由系爭管理條例授權而制訂，又係關於給付行政之事項，系爭管理辦法第5條第2項規定自得作為原告主張續租之請求權基礎。系爭管理辦法第5條第1項雖規定「尚未開始營業之公有市場，...，優先核准身心障礙者申請使用。」，但同條第2項既已明文「除由原攤（鋪）位使用人優先承租外」，仍足證原使用人之優先承租權存在。又依「台灣省零售市場管理規則」第17條第2項規定「前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」，原承租人既有租期屆滿時之「繼續承租權」，自無庸須待「新建、改建或遷建」時，始享有「優先承租權」。姑且不論系爭管理條例有無明文賦予原告請求續租之權利，亦不論本件是否仍有「台灣省零售市場管理規則」第17條第2項規定之適用。原告在系爭管理條例施行前數十年間，均以「台灣省零售市場管理規則」第17條第2項規定，作為續租請求權基礎，應無爭議。由此立法沿革可知，系爭管理辦法第5條第2項所稱「優先承租權」，不限於市場「改建」時始有適用，凡『已開始營業之公有市場』亦有適用，乃承襲上開立法沿革，故原承租人於原租期屆至時，均得優先請求續租之權利。
⒋被告曾於民國94年11月24日以公函告知被告「說明：本鎮
第一公有零售市場位於商業區九間店鋪，.....。本案承租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議決內容暨相關法令辦理公開招租事宜。」，足見兩造間有約定，租期屆至被告願同意續約，但以「承租人爾後如無意承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時」為「解除條件」，惟此二「解除條件」現今均未成就，被告自有權請求原告同意續租，原告拒絕續租並仍決定「公開招租」，顯然違約。
⒌被告拒絕原告續租之請求，進而主張租賃物返還請求權，應屬民法第148條之權利濫用，其請求應無理由，蓋：
⑴被告違反平等原則：被告畢竟為行政機關，縱使從事私經濟
行政行為，其目的既在達成行政任務，不能完全與「人民」地位相比擬，自亦不能不受憲法保障人民基本權之拘束。此參照司法院大法官會議釋字第457號解釋文「中華民國人民，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文。國家機關訂定規則，以私法行為作為達成公行政目的之方法，亦應遵循上開憲法之規定。」可明。被告出租系爭店舖之行為屬「行政私法行為」應受「平等原則」之拘束，被告不得主張契約自由原則。故被告對於原告續租之請求是否同意，應先本於平等原則為之，不得優先主張契約自由原則。但被告僅就原告等人臨路九戶拒絕續租請求，顯然違反平等原則，「彰化縣員林鎮公所第1公有零售市場」店鋪、攤位共165戶，其中店鋪28戶、攤位137戶。原告承租之店舖歷年來不斷調漲租金，而且調幅甚高，目前每月租金均已達3萬餘元，與附近租金市場行情幾無差異，但反觀被告同意續租之同一市場其他156戶承租人，租金甚少調漲，遠低於市場行情，與原告應繳納之租金更是相差數十倍。原告每月繳納之租金已相當市場行情，如公開招租是否能增加租金收入實屬可疑，被告亦未提出具體之評估報告。但其他已獲續約之承租人，其繳納之租金遠低於市場行情，如採公開標租，其能增加之租金收入應屬可觀。然被告對於幾無租金成長空間者（不利於鎮庫收入），欲採公開標租。但對於仍有極大租金成長空間者（有利於鎮庫收入），反而不採公開標租，實屬矛盾。足證所謂被告所謂「增加鎮庫收入」實為藉口，意在掩飾其有其他不正當考量之事實。又被告以「增加鎮庫收入」為由拒絕原告續租請求，但如將全部店舖均辦理公開標租，應更能有助「增加鎮庫收入」才是，被告何以不為之？而僅選擇性的就臨路九戶之店舖辦理公開標租，足見「增加鎮庫收入」不能作為對原告差別化待遇之正當理由。被告之行為即使不直接受基本權拘束，但本於基本權對第三人之間接效力，亦應認被告拒絕原告續約請求，與平等原則有違，應屬民法第148條「權利濫用」之行為，則被告抗辯其有同意與否之權利，即屬無據。
⑵被告違反誠信原則：被告曾於94年11月24日以公函告知原告
「說明：本鎮第一公有零售市場位於商業區九間店鋪，.....。本案承租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議決內容暨相關法令辦理公開招租事宜。」，縱不足認兩造有協議，租期屆至被告願同意續約，而以「承租人爾後如無意承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時」為解除條件。但此公函昭示之「公開招租」之前提要件，原告本於善意信賴，已對承租之店鋪持續投入資金改善營業環境並擴張營業，被告在前提要件未成就時，卻仍拒絕續租請求，決議公開招租，自與誠信原則有違而屬權利濫用。
⑶被告違反比例原則：被告既稱公開招租之目的在「增加鎮庫
收入」，此目的應可以與原告協商繼續承租條件之方式為之，不一定要採公開招租方式，被告民國102年6月25日甫就市場所有攤舖全面調漲租金，足見「租金偏低」或「增加鎮庫收入」之解決，非必以公開招租方式為之。系爭店鋪為原告自己或父親出資興建，應屬兩造不爭執之事實。系爭店鋪數十年來為原告藉以謀生之處，如不能繼續承租，將使原告喪失經濟上之支柱，無以維生。被告如真為「增加鎮庫收入」而拒絕原告續租之請求，原告願按被告所提條件考慮繼續承租使用。何況，由原告繼續使用並無害於公益之追求，否則被告何須就同一市場其他156戶同意續租。原告既有誠意與被告協商繼續使用之條件，被告卻一再拒絕協商，即可證被告終極目的乃在於不擇手段使原告等人不能繼續使用，所謂「增加鎮庫收入」顯然只是藉口，並與比例原則有違。本於基本權對第三人效力，足認被告所為誠屬權利濫用。
⒍被告既以「租金偏低」、「增加鎮庫收入」為由，欲採公開
招租而拒絕原告續租請求，原告否認上開理由之正當性並認被告違反平等原則，本於基本權對第三人效力，被告應有權利濫用情事。故被告自應證明採「租金偏低」且公開招租可達「增加鎮庫收入」之目的，故而有必要調查原告承租店鋪之市場租金行情是否偏低？如與市場行情相當，則無租金偏低情事，被告縱採公開招租，亦難以達成「增加鎮庫收入」之目的，則被告拒絕續租乃以損害原告利益為主要目的，自屬權利濫用，此有最高法院71年台上字第737號判例意旨可資參照。倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋」可明。故本件關於原告承租店鋪之市場租金行情是否偏低？乃為兩造重要爭點所在，有送請鑑定以釐清事實之必要。
⒎基於兩造間有租期屆滿得再續租之約定或誠信原則，被告不
得請求返還系爭店鋪，被告民國94年11月24日公函，已足證兩造間有約定，租期屆至被告願同意續約，但以「承租人爾後如無意承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時」為「解除條件」，惟此二「解除條件」現今均未成就，原告等自有權請求被告同意續租，被告自不能再請求返還租賃物。又兩造雖有再於民國98年訂立租賃契約，但被告於94年11月24日公函並未記載，「同意續租協議」之效力僅限續約一次或明訂協議有效之期限。然事後被告卻又未另行告知原告等，該「同意續租協議」已失其效力或續租條件有所變更，故被告仍應受「同意續租協議」之拘束。退步言之，即使上開公函並無「協議」之效力，但被告「公函」已使原告產生合理信賴，只要原告願意承租且無違約遭終止契約關係之情事存在，被告即願在租期屆滿前同意續租，本於誠信原則，被告自不能拒絕原告本件之請求。
⒏被告拒絕續租並請求返還租賃物，違反平等原則，乃權利濫
用，原告等得對抗之。台中高等行政法院102年度訴字第272號判決認被告拒絕原告等繼續使用系爭店鋪，裁量權行使未違反平等原則，其判決理由略稱「惟查被告102年1月24日員鎮市第0000000000號函：......，表示雖同為公有零售市場之使用人，但原告等所使用之臨路外店鋪，位處市場優勢位置，原租金偏低，與其他使用人之攤（鋪）位，情形不同，事物本質不同，應予不同處理，無違平等原則，其以使用費之競標決定何人為使用人，亦屬市場管理方法之一，原告謂原處分未具體說明原告之請求不符何種法定要件，僅以『增加收入』為由而拒絕，為不當聯結，顯有誤會。」，故「租金偏低」乙事是否屬實，即有詳加調查之必要，蓋此乃涉及被告有無違反平等原則而為權利濫用。但被告主張「租金偏低」顯有矛盾並與事實不符，蓋系爭租賃契約於民國102年6月30日屆滿，但被告已於同年6月25日全面調漲同一市場使用費，原告等在民國101年11月間請求續租，被告民國102年1月24日函覆上訴人「原租金偏低」而拒絕原告之請求，但被告既已在同年6月25日全面調漲同一市場之租金，則本件起訴時，原告等何來「租金偏低」之情事？況租金高低乃「相對」之概念，需有相互比較之對象及相同之收費標準，始有所謂「高低」之分，故有調查系爭店鋪交易市場上租金行情之必要，以查明「租金偏低」是否屬實？被告是否有權利濫用之情事？又被告辦理公開標租並無法源依據，蓋依零售市場管理條例之規定，僅在該條例第9條第1項第4款有提及「四、設立公有市場之主管機關公開招攬者。」，但此條規定，依被告自己之主張，僅於「市場改建、新建或遷建時」始有適用，本件應無適用。被告自知欠缺法律依據，故於102年11月27日匆忙制訂「彰化縣員林鎮公有零售市場攤（舖）位使用費收費標準」，並於第4條規定「本所基於市場管理效益，得採全部或部分攤（舖）位公開標租方式辦理，其收費標準依公開標租決標金額收費，不適用第3條之收費標準」。但零售市場管理條例第12條第2項僅授權原告得訂定收費標準，並未授權被告得辦理公開招租，故被告所定上開收費標準第4條規定，違背法律保留原則，仍屬無效。被告無法源依據可辦理「公開招租」，卻仍堅持辦理，並以此為由，拒絕原告續租請求並請求遷讓系爭店鋪，顯係以損害原告等人之利益為主要目的，自屬權利濫用。又由被告制訂之上開收費標準第3條「本鎮公有零售市場攤（舖）位（以下簡稱攤（舖）位）使用收費標準（如附表），計算如下：.. .。」可知，被告租金收取有一定計算標準，何來原告等繳納之「租金偏低」之問題？⒐綜上所述，本件原告請求被告依據附件所示之租賃契約辦理
續租，租期自民國102年7月1日起至民國106年6月30日止之主張，自屬依法有據，且就系爭事件，經台中高等行政法院於103年9月11日判決（103年度訴更一字第8號判決），亦認為依據前述零售市場管理條例第9條、第11條、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定，本件原告確實有優先承租權。且原告主張優先續租權，非無理由，此由零售市場管理條例第9條規定，原告就系爭店鋪有「優先使用權」，及「彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法」第5條第2項規定「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」亦足證之。另依零售市場管理條例第11條第2項規定「得於期滿6個月前申請繼續使用」。另「臺灣省零售市場管理規則」第17條規定「公有市場攤鋪位租期以4年為限。前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」。且系爭租賃契約第2條第2項約定「原使用人得於期滿6個月前申請繼續使用」。以上均足證原告於系爭租賃契約屆滿前，有請求被告同意續租之權利，除有法定不得續約事由外，被告不得拒絕而有同意之義務，本件經原告請求續租，被告自有依零售市場管理條例第11條及第12條規定核准使用之義務。
㈤並聲明：
⒈被告應同意與原告就附件所示之租賃契約辦理續租，租期自民國102年7月1日起至民國106年6月30日止。
⒉訴訟費用由被告負擔。
二、被告則辯稱︰㈠本件應由行政法院審理，普通法院並無審判權，蓋原告在本
件所引用之零售市場管理條例第9條第1項第1款、第11條第2項、彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項、臺灣省零售市場管理規則第17條、被告有權利濫用、違反平等原則及誠信原則等規定，作為本件其有繼續承租或優先使用之請求權基礎云云等語，上開規定，均屬公法性質，無從作為本件私法上之請求依據，基此，本件鈞院為無審判權，應移由行政法院審判。
㈡原告主張含系爭42號店舖在內之第一零售市場其他店舖，係
由最早之承租戶出資興建云云等語。惟依被告所找到之48年元月9日第一捐獻店舖捐獻金存款明細表、員林鎮公所鎮有房屋臺帳（下稱公所臺帳、與本件有關者為編號⑦、⑧、⑩）、60年12月24日使用執照（係包含第一及第四公有市場，其中建築地點○○○鎮○○段○○○號土地，即指本件第一市場所在位置之土地），及原00地號謄本、原告前所承租店舖所坐落之00-00土地登記謄本（係分割自00地號）、稅籍證明即可知，訴外人劉天南等人於48年間有贈與金錢給員林鎮公所作為興建系爭店舖之資金。基此，員林鎮公所基於捐獻表所示劉天南等人之現金贈與行為，乃取得該資金所有權，復因使用執照係記載業主為公所，並經詢問彰化縣建設局表示：使用執照業主姓名記載為員林鎮長江清泉，即表示業主為員林鎮公所，亦表示當初之建築執照依使用執照記載原建築執照號碼為（58）彰建都（營）字第0000號之起造人為員林鎮公所，參以系爭店舖亦列為當時公所臺帳內之鎮有房屋，且系爭店舖之房屋稅籍證明書納稅義務人亦記載員林鎮公所等情，可證明於48年間應係公所已取得劉天南等人所贈與之現金所有權後，以公所所有之資金，及以公所所有之意思興建含第一市場在內之系爭店舖，故公所應為系爭店舖之原始建築人而取得系爭店舖之所有權。且如依另案羅源寶等人在鈞院102年度訴字第413號、102年度重訴字第87號審理時表示：系爭店舖於48年興建時，經過9年10個月之租期，如市場未改建，則由系爭攤位之出資者將系爭攤位之所有權移轉給公所，因目前市場並未改建，則按照約定系爭市場之所有權屬於公所，9年10個月期滿後，均4年簽租約一次等語可知，則約於58年間左右，公所基於與出資者之約定，乃取得系爭店舖之事實上處分權，而當時係由出資者以贈與之方式，贈與系爭店舖給公所，此有公所臺帳係記載「捐獻賣店」等語為證，並由公所與當時出資者另行簽訂4年租期之租約，使公所因此取得間接占有之法律關係，以代交付（占有改定），此外復有系爭店舖之房屋稅籍證明書納稅義務人亦記載員林鎮公所等情為證，故自58年起迄今，應可認定員林鎮公所為系爭店舖之所有權人及事實上處分權人。
㈢依88年6月30日發布、99年4月7日廢止之臺灣省零售市場管
理規則可知，系爭規則第17條第2項本文雖規定原承租人有繼續承租權，而但書則規定有逾期繳納租金或清潔費尚未繳清者，不在此限等語可知，如有系爭規則第17條第2項但書情形者，原承租人喪失店鋪之承租申請權，原承租人無但書情形者，有繼續承租申請權，但應與系爭規則第14條第1項之申請人，由公所依第14條第2項公開抽籤決定後，由中籤者取得公所核准，並訂立租約及公證後，始得進入市場營業。復依系爭規則第15條規定，公有市場改建時，原承租人始有一第優先承租權等語可知，系爭規則第17條第2項本文之繼續承租權，係指原承租人有店鋪之承租申請權，非指其享有排除他人申請承租之永久繼續承租權或優先承租權，如此解釋方符合立法意旨，而不致造成萬年承租戶之獨占現象；更何況，系爭規則已廢止，原告無從依已廢止之規則主張其權利。故原告依系爭規則主張其有優先承租權等語，即屬無據。況售市場管理條例第8條針對地方主管機關新建、改建或增建公有市場時，應準備如何之文書，並由何機關核准設其規定後，復於第9條針對公有市場攤位使用優先順序加以明定，而於第9條立法理由揭示係就公有市場新建、改建或遷建時，攤位之優先使用順序等予以規範等語可知，藉由系爭條例第9條之立法理由明確第9條之適用範圍，且將第9條緊列在第8條之後合併觀之，亦符合體系解釋，即第9條係適用在公有市場新建、改建或遷建時之情況，亦無疑義。故原告辯稱零售市場管理條例第9條規定之立法理由，並無限縮法條文義解釋之權等語，應係有誤。依兩造於98年5月份所簽訂之租賃契約第13條約定「本契約未約定事項，悉依零售市場管理條例及其相關法令處理。」，即96年7月11日所公布施行之零售市場管理條例及其相關子法，均可作為兩造契約之內容，其中彰化縣零售市場攤設置及管理辦法係根據該管理條例第5條之授權而為規定，自為兩造契約之內容，且因臺灣省零售市場管理規則係於88年6月30日所制定，顯非屬制定在後之零售市場管理條例之子法，非屬兩造契約之內容，另其亦欠缺法源授權依據，則欠缺適法性外，復於99年4月7日廢止，原告豈能根據已廢止之法規主張權利？更何況，兩造租約第2條第2項及零售市場管理辦法第11條第2項規定可知，原告於期滿6個月前即101年12月31日前始有繼續使用之申請權，然有申請權之時，臺灣省零售市場管理規則亦已廢止，更無法依已廢止之臺灣省零售市場管理規則主張其有優先承租權。故原告辯稱根據彰化縣零售市場攤設置及管理辦法及臺灣省零售市場管理規則其有優先承租權等語，亦屬無據。
㈣被告不同意原告續租之申請，並無違反平等原則、誠信原則
或權利濫用之處，蓋依員林鎮第一市場攤位分類圖及第一公有市場店舖定期使用費調定簿可知，系爭9間店舖係面臨民生路及中正路，亦即僅該9間店舖係面臨在最具有市場優勢位置之民生路及中正路路旁，其餘較不具有市場優勢位置之店舖或攤位均在第一市場內而未面臨道路，且系爭9間店舖為臨路之2樓店面，其他市場內之店舖，則為一般店舖或為攤位，條件不同，故面臨民生路及中正路之9間店舖，每月方須向被告繳交3萬餘元之高額租金，其餘在第一市場內而未面臨道路之店舖或攤位，每月僅須向被告繳交320元至3150元不等之低額租金，且被告亦係本於鎮民代表會之決議，依公開招標程序辦理系爭攤位之標租，則被告考量系爭9間店舖，有上開市場優勢位置，為員林鎮精華區，同區域之店鋪，可一日三市，另就消費者之消費習慣及店舖位置而言，當以臨路之店舖較具採購優勢，及民眾標租意願，以增加財政收入，係符合公眾利益之舉，而先選擇臨路之系爭9間店舖對外標租「目前尚無對外為標租行為」，符合全鎮利益外，含原告在內之人，未來亦可投標，亦已善盡保障原告權益，讓鎮民有公平競標之權利，符合公共利益，係符合合理差別待遇原則，並無違反平等原則、誠信原則或權利濫用之處。且系爭9間店舖以外之其餘市場內店舖或攤位，係因在102年6月30日租約到期前，無其他人民向被告申請承租，而僅有原承租人向被告提出續租之要約，故被告方准許其餘市場內店舖或攤位之承租人之續租請求；另原告在本件租約之前之歷次定期租約屆滿前，亦係因無其他人民向被告申請續租該店舖，且原告亦同意被告所提出之租金條件後，方成立租賃契約，並非本於原告有所謂優先承租權或永久使用權而來。故原告主張被告同意其餘市場內店舖或攤位之承租人之續租請求，而不同意原告之續租請求，違反平等原則等語，亦不足採。另臺中高等行政法院102年度訴字第272號判決，亦認為原告並無優先繼續使用系爭店舖之權，且被告在本件亦無違反平等原則。
㈤而最高行政法院103年判字第168號判決所認上訴人主張94年
11月24日被上訴人（即本案被告）之公文函，屬於附條件之行政處分，在未撤銷或廢止前，被上訴人仍應受其拘束，上訴人就此附件之行政處分，本於善意信賴，已對獲准使用之店舖持續投入資金改善營業環境並擴張營業，縱被上訴人有裁量權可得行使，然其行使有違信賴保護原則、誠信原則之虞等語。惟上開公文函，係於系爭店舖之租期98年7月1日至102年6月30日即最近一次簽約之前所發，於行文後，因上訴人有承租意願，方由被上訴人與渠等簽下最近一次租約，即上開函文係針對上訴人可否或有無要續最近一次租約而發，而非表明日後均循該公文意旨辦理，更何況，在最近一次之租期中，被上訴人亦已寄發公文函給上訴人表示要收回系爭店舖，改採公開競標方式辦理標租，則亦已變更上開公文函意旨，該公文亦生撤銷之效力，且系爭店舖在租賃期間，均由上訴人為向來現狀之使用，並未由渠等投入資金改善營業環境，另系爭店舖承租現狀未變，更無可擴張營業之處，且兩造間並無所謂「永久使用約定」，蓋若為永久使用，使用戶何須給付租金？何須訂立定期租約？公所豈會與使用戶立下違反臺灣省零售市場管理規則第17條第1項、零售市場管理條例第11條第1項「租期以4年為限」強制規定之無效約定，而自犯圖利刑責？故該判決所為被上訴人恐有違誠信原則、信賴保護原則之認定，亦有未洽。更何況，上開最高行政法院判決之當事人，不及於本件原告，原因在於員林鎮公所否決其申請後，其未提起訴願及行政訴訟，故公所否決之行政處分已確定，縱日後系爭最高行政法院判決之法律見解確定，被告對原告仍無准其同意續租之法定義務。退步而言，依上開最高行政法院判決認為：「所謂『原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者』的優先使用，係指在設立公有市場之主管機關所定之使用條件（包括收費標準等）下，得優先使用，並非無條件或依照原先所訂使用市場攤（鋪）位契約內容的優先使用，…，故原使用人依零售市場管理條例第11條第2項規定，於使用期限屆滿六個月前申請繼續使用，…，只要其願意接受設立公有市場之主管機關定的使用條件，該主管機關即無否准其繼續使用之餘地。」等語可知，目前被告對於系爭店舖之使用條件為何，尚未提出，被告亦不可能向本件原告提出，原因在於員林鎮公所否准申請之處分已確定，原告已無救濟途徑。
㈥綜上，系爭契約書上並無原告有優先使用權之約定，原告另
主張有優先使用權之零售市場管理條例第9條、第11條、第12條、彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項、臺灣省零售市場管理規則第17條等規定，均屬公法性質，因本件純屬私法爭執，該公法上之規定，不得作為本件私法上之請求權基礎，此外原告所主張之平等原則、誠信原則、比例原則、權利濫用等，均屬私法上之抗辯權，非為私法上之請求權，則原告據此所為之主張，亦屬無據。另原告主張依94年11月24日函文內容可知，兩造間有原告可請求續約之約定等語。就此，被告亦否認之，因為上開公文函，係於系爭店舖之租期98年7月1日至102年6月30日即最近一次簽約之前所發，於行文後，因原告有承租意願，方由被告與伊簽下最近一次租約，即上開函文係針對原告可否或有無要續最近一次租約而發，而非表明日後均循該公文意旨辦理，更何況，在最近一次之租期中，被告亦已寄發公文函給原告表示要收回系爭店舖，改採公開競標方式辦理標租，則亦已變更上開公文函意旨，故該公文函亦無從作為原告請求續租之依據。
㈦並聲明︰原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執之事項（本院卷二第64頁正面及反面）：㈠原告林惠莉並非系爭店舖出資興建者，與被告就彰化縣員林
鎮公所第一公有零售市場第42號店鋪，訂有租賃契約，租金34,258元，租賃期間為98年7月1日起至102年6月30日止，租賃期間均按期繳納租金，並無違約情事。
㈡原告依原租賃契約第2條第2項約定及零售市場管理條例第11
條第2項規定，於原租約期滿6個月前101年11月間，申請續約。被告於102年1月24日函知系爭店鋪欲採公開標租，於102年3月26日函覆拒絕續租，且請原告於租期屆滿時騰空遷出系爭店鋪。
㈢被告與市場內之攤（鋪）位承租戶，於102年6月30日租期屆
滿後，有另訂新租約，租金同102年6月30日租期屆滿前之租金，租賃期間則為102年7月1日至106年6月30日。
㈣原告對於上開被告拒絕續租事項並未提出行政救濟。
四、兩造爭執事項（本院卷二第64頁反面）：㈠本件本院是否有審判權？㈡系爭店鋪興建後，原告與其他臨中正路及民生路店鋪之承租
人與被告間，是否約定9年10月內無償租賃，9年10月後以4年為一租期之方式，使渠等有優先承租權？9年10月後雙方是否約定將系爭店舖事實上處分權捐贈予被告？㈢原告得否本於原租約第2條、第13條約定、零售市場管理條
例第9條第1項第1款、第11條、彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項、臺灣省零售市場管理規則第17條規定，主張有優先承租權而得請求續租？被告是否有同意續租之義務？租賃條件為何？㈣原告得否以被告違反平等原則、誠信原則、及依民法第148
條規定之權利濫用、比例原則，主張原告有優先承租權？㈤原告可否依被告94年11月24日函文主張「租期屆滿後同意續
租，僅得以承租人無意承租或違反租約遭終止契約為解除條件」之約定，請求被告應同意續租？
五、本院之判斷：㈠本件審判權之爭議⒈按國家與人民因租賃關係發生爭執，係私法上權義關係之爭
執，應適用民法規定，由司法機關受理審判。地方自治團體與人民間因租賃關係發生爭執時，其情形亦無何不同。原告原告被告官署（高○縣鳳○鎮○所）支付租金而佔有使用高雄縣鳳山鎮第二市場之攤位營業，其屬租賃關係，要可無疑。嗣因市場改建拆除，及新建攤位完成，原告主張應優先承租，被告官署則認為原向不合優先承租條件而拒絕出租，雙方所爭執者，純屬私法上之權利義務關係，原告自應依民事訴訟程序訴請普通法院解決，不得提起訴願。訴願再訴願決定認被告官署拒絕原告租賃攤位，係自治行政處分，其見解固不無可議，但其就程序上一再駁回原告之訴願，結果尚無不合（最高行政法院48年判字第37號行政判例）。本案原告依據兩造間租賃契約之法律關係，請求被告同意就系爭店鋪辦理續租，雖非對於新建攤位申請優先續租，惟與前揭判例所示情形相同，均係對於公有市場攤位或店鋪之優先續租事宜發生爭議，同屬私法上租賃關係所生爭執，揆之上開判例意旨，則本件原告基於契約上之優先續租請求權，循民事訴訟程序向本院所提起之本件訴訟，性質上應為私法事件，故應認為本院有審判權。
⒉雖然司法院釋字第695號解釋理由書指出「我國關於民事訴
訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448號、第466號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540號解釋參照）。」，因此臺中高等行政法院103年度訴更一字第8號判決依據上開解釋理由書內容，並以「該案原告均係依零售市場管理條例第11條規定訴請被告分別就其原使用店鋪准予繼續使用之決定...應屬公法關係」等語為由，認為臺中高等行政法院對與本案相類事件之該案具有審判權（本院卷二第52頁反面～第53頁）。惟該判決又指出「原告羅源寶另向臺灣彰化地方法院民事庭訴請被告請求同意續租，係以訂立私法上之租賃關係之請求權為訴訟標的，與本件係請求被告本於公法上關係為准許原告繼續使用之決定，自有不同，不生同一請求分向不同審判權法院請求之問題。」等語（本院卷二第53頁），由此足知，上開臺灣高等行政法院判決區別「依據私法契約之請求權請求續租」或「依據行政法規請求續租」兩種情形，而應分別尋民事或行政程序尋求救濟，換言之，上開兩種情形雖均係聲明請求被告同意續租，惟所請求之依據不同，故分屬不同性質事件，而異其救濟程序，核與前揭司法院第695號解釋理由書意旨相符，亦與本院上揭⒈之理由大致相同，由此益見本案原告依據兩造間租賃契約關係向本院提起本件訴訟，應認為本院確有審判權。
⒊至於被告訴訟代理人當庭另稱：「原告訴訟如依最高行政法
院確定判決的看法，當公所否決原告續租，需要提行政救濟，如果沒有提起行政訴訟，公所否決的處分就確定了，兩造就確定沒有承租關係，更沒有公所需要向原告行使調整租金的義務。」及「本件從公法理論來看類似兩階段處分，前面屬於公法階段，後面屬於私法階段，前面公法階段因為公所對於原告的申請否決了，屬於行政處分性質，才會產生第一階段公法救濟的問題，如果救濟結果認為公所處分違法，在本件行政法院判決就是這麼認為，因此將這個行政處分撤銷，並要求公所對原來使用人行使調整租金的權利，劉晃勝等七人也同意公所的調整租金，就進入第二階段簽訂私法契約，本件原告林惠莉並無對公所的否決續租處分提起行政訴訟，該處分已經確定。」等語（本院卷二第71頁），固非無見，其陳述之主要意旨係：公所否決續租之行政處分確定，原告已無優先續租權利，而否定本院對於本案之審判權。惟兩造間之租賃關係是否因被告之行政處分確定而消滅，致本件原告無續租權利等事項，應屬論斷本案原告之訴有無理由之問題（即原告有無優先續租權或優先續租權是否消滅等實體爭議），要與本院有無本案之審判權事項無涉，附此說明。㈡原告依系爭租約有無優先續租權？⒈前揭兩造爭執事項第㈡～㈤等爭點，均係在探究原告有無優
先續租權之共同爭議，僅所主張之依據不同，本件原告既以兩造間租賃契約作為請求被告續租之請求權基礎，首應探求系爭租賃契約究竟是否賦予原告期滿後優先承租之權利。卷附兩造於98年簽立之台灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店舖（攤位）租賃契約書（以下簡稱系爭契約書）第2條約定：「本租約租賃期間為肆年：自民國98年7月1日起至民國102年6月30日止。前項使用期間屆滿時，原使用人得於期滿六個月前申請繼續使用，并於使用期間屆滿一個月前另立契約外，使用人應即無條件交還攤（鋪）位與出租人。」，原告主張此即為兩造間租賃契約所賦予原告優先續租權之約定，被告則否認原告主張，辯稱：該條僅賦予原告申請權，被告對原告並無准許續租之法定義務等語，則上開約定之內容因兩造意見不一而生爭議，自有解釋系爭契約書第2條約定之必要。按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。學說上認為上開條文係採取意思說之主觀判斷標準（王澤鑑，債法原理--基本理論、債之發生、契約、無因管理，第236～237頁，2009年9月出版），然而，在本件兩造契約當事人之主觀意思相異而有爭執時，究竟何者主張符合兩造締約時主觀之合意？即難認定，故應先尋求上開約定之解釋方法及認定依據，以明瞭兩造立約時之真意。
⒉次按解釋契約，應探求當事人立約時之真意，而於文義上及
論理上詳為探求。當時之真意如何，又應斟酌訂立契約當時及過去之事實，其經濟目的及交易上之習慣，而本於經驗法則，基於誠實信用原則而為論斷；又探求契約當事人之真意，本應通觀契約全文，依誠信原則，從契約之主要目的及經濟價值等作全般之觀察（參照最高法院65年度台上字第2135號判決及74年度台上字第355號判決）。學說整理最高法院歷來判決意旨，指出最高法院採用如下之解釋契約方法：⑴以契約文義為出發點（文義解釋）。⑵通觀契約全文（體系解釋）。⑶斟酌訂約時事實及資料，如磋商過程，往來文件及契約草案等（歷史解釋）。⑷考量契約目的及經濟價值（目的解釋）。⑸參酌交易慣例。⑹以誠實信用為指導原則，有疑義時，應兼顧當事人利益，並使其符合誠信的法律交易。（王澤鑑，前揭書，第239頁），可供參照。則本院以下綜合審酌上開解釋方法解釋系爭契約書第2條約定內容，以明上開約定之當事人真意。
⒊前揭原告主張優先承租權所稱「優先」之意，乃相較於承租
人以外之人而言，換言之，即原承租人優先於原承租人以外之人承租系爭店鋪權利之意。依據上開系爭契約第2條約定文義，原承租人得於租賃期間期滿六個月前向被告提出續租申請，并於期滿一個月前與被告締約。則由此約定之文義觀之，原告相較原告以外之人而言，確得提早於系爭租約租期屆滿六個月前提出申請續租系爭店鋪，並自租約期滿六個月前提出申請後至於租約期滿一個月前至少五個月之期間，優先與被告進行磋商締結新約事宜，換言之，此約定之文義很明顯的已賦予原告優先於原告以外之人之待遇，即就承租系爭店舖而言，原告與原告以外之他人確已非立於相當之地位，系爭租約第2條約定之文義很明顯的至少賦予原告優先磋商締結新約之機會及權利，相對的，被告亦因此至少負有優先與原告磋商締結新約之契約上義務，從而，如無正當合於契約法理之理由，在此過程如得任由被告變更磋商締約之對象，系爭契約書第2條第2項之約定即成具文，難謂無違於誠信原則及契約嚴守原則。則既然系爭租約已賦予原告優先於其他人之締約機會，被告以「符合公平正義」為由否決原告優先承租之申請（詳下述⒌公文），即無理由。
⒋承上，被告雖辯稱原告僅有優先續租之申請權，被告仍保有
准駁之權限等語，固然，兩造仍得於磋商締約期間就租金等契約內容再予調整，由此角度，被告稱原告具有優先續約之申請權固然無誤，然而，被告所稱此一申請權之內涵，實已某程度限縮被告在此私法關係中契約自由之範圍，即雙方雖仍可針對契約內容進行磋商，惟在原告提出申請之時，締約磋商之對象業已特定，申論之，契約自由所包含之締約自由、相對人自由、內容自由、變更或廢棄的自由及方式自由等五內涵，在原告提出優先續約申請時，前揭契約自由內涵中之相對人自由即受到限制，在未完成磋商契約內容之程序而達成續約與否之結論前，應不得擅自變更締約對象，始能符合誠信原則之要求。且按租金為租賃契約之重要條件，出租人固有將此條件通知優先承租權人之義務，如優先承租權人未表示依此條件承租時，出租人尚不負與優先承租權人訂立租約之義務，雙方之租賃關係，尤無從認已合法成立（參照最高法院56年台上字第672號民事判例意旨），藉此判例意旨益明所謂優先續租權之權利內涵，即所指優先承租權人仍須就租金等契約內容與出租人磋商，其優先權之內涵係享有優先締約磋商之機會，縱非必然獲致續約之結果，此亦無損於所享有之優先承租權，自不得於未磋商前或磋商過程中任意變更締約對象，由此觀之，益徵系爭契約書第2條約定合於上開優先承租權之權利內涵，應屬優先承租權之約定無誤。
⒌故被告上開具有逕行否准續約權力之辯解，忽視其依據系爭
租約所負之締約磋商義務，顯係立於行政高權之角色處理系爭私法關係，實有違於契約當事人立於對等地位及誠信原則之契約法理，且有害於交易之安全，殊無可採。從而，本件被告於原告依約提出續約申請後，未盡其締約磋商義務，即以102年1月24日員鎮市字第0000000000號函向原告表示：「本鎮第一公有零售市場九間外店舖（民生路一間、中正路八間），租賃使用期限於102年6月30日屆滿，由於位處市場優勢位置，原租金偏低，本所考量為符合公平正義與增加鎮庫收入，改採公開競標方式標租辦理，屆時原承租戶請踴躍投標，標租日期及相關事宜另行公告，請查照。」等語（本院卷一第13頁），無視於系爭契約已對於相對人選擇自由予以限制，逕行改採可能造成承租人變更之公開競標方式，無疑係否決原告優先續約之申請，顯有違於前揭系爭契約書第2條第2項之約定。至上開公文所舉「符合公平正義」及「增加鎮庫收入」等理由，是否足以作為違反系爭契約書第2條約定之正當理由？是否合於契約法理或相關法律原則？均非無疑。前者尚難作為否決原告優先承租之理由除於前述之外（詳前述⒊部分），亦應審酌相較於他人而言，原告已對系爭店舖之經營投入人力物力，如不予原告優先續約機會，反不符合公平正義之要求（相關規定亦予原承租人優先承租權，詳下述⒍）。至於所舉「增加鎮庫收入」等語，亦難認係違反系爭契約書第2條第2項之正當理由，否則無異於承認僅要有他人願以更高金額承租或符合任何可以增加鎮庫收入之情況，被告即能不顧原先之契約約定逕行違約，如此則對交易安全之危害甚鉅無疑。更何況，兩造間已有歷次調高租金之情況，且如有調整租金金額之需要，系爭契約書第3條第2項亦約定得依「臺灣省公有零售市場攤鋪位租金及清掃費加收計算方式」調整之，無論調高金額多寡，即可在契約約定範圍內達成「增加鎮庫收入」之目的，則被告竟選擇改採公開競標之造成較大損害方式，誠非妥適，從而，原告主張被告所為亦違反比例原則，確有所據。
⒍再從契約整體觀察，縱然被告辯稱系爭契約書第2條第2項非
優先承租權之約定，惟依據系爭契約書第13條約定：「本契約未約定事項，悉依零售市場管理條例及其有關法令處理。」，故無論依據上開零售市場管理條例（96年7月11日公布施行）第9條規定：「公有市場之攤（鋪）位使用優先順序如下：一、原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者。二、基於特殊需要經直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關輔導安置者。三、取得一般性攤販營業許可者。四、設立公有市場之主管機關公開招攬者。（第2項）前項使用人，自收受取得使用資格通知之次日起15日內，未辦理簽訂契約手續者，視同放棄使用資格。」，或依零售市場管理條例第5條授權訂定之彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法（99年7月5日發布施行）第5條第2項規定：「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」，或臺灣省零售市場管理規則（88年7月1日起施行，99年4月7日廢止）第17條規定：「公有市場攤鋪位租期以4年為限。前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」等規定，均賦予原告有優先承租系爭店鋪之權利，此業據最高行政法院104年度判字第169號判決確定在案（本院卷二第75～86頁，該判決亦詳述所憑法律理由，茲不贅引），兩造間自已無爭議，此亦足作為解釋系爭契約書第2條第2項約定之重要依據，並認系爭契約書第2條第2項確屬原告優先承租權之約定無誤。則被告如不擇手段而一味追求高額租金以求極度增加鎮庫收入，無視原承租人之優先承租權益，反不利於零售市場管理條例第1條或臺灣省零售市場管理規則第2條等立法目的之實現，更遑論得以符合依法行政原則之要求，被告以增加鎮庫收入為由否決原告之優先承租申請，實無依據。
⒎復依兩造間就系爭店鋪之租賃關係業已多次續約之歷來交易
慣例，亦顯見原告於租期屆滿前確有優先承租權利。另參以卷附被告94年11月24日員鎮市字第0000000000號函說明四指出：「本案承租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議決內容暨相關法令辦理公開招租事宜。」等語（本院卷一第172頁），亦即從承租人無意承租始辦理公開招標之意旨，亦足證明兩造間確有在租期屆滿後再由原告優先承租之交易慣例，故兩造於98年續約時，應仍係循此交易慣例簽立系爭租約，由此足知系爭契約書第2條第2項係原告優先承租權之約定，確符合兩造98年簽立系爭租約時之主觀真意。再觀之彰化縣員林鎮民代表會第19屆第12次臨時會代表提案議決案及彰化縣員林鎮公所102年1月3日員鎮市字第0000000000號函所示（本院102年度訴字第605號卷一第199、200頁），係於系爭租約簽約後到期前始由彰化縣員林鎮民代表會議決改採公開招標方式，並交由被告執行，則由此決意變更及交付執行之過程，除可佐證系爭租約簽約時被告亦係認為依據系爭契約書第2條第2項原告有優先承租權，並可證明上開議決實係一方當事人片面變更系爭租約原先約定，顯有違於系爭租約約定及不得單方片面毀約之契約原則，此對於私法秩序之戕害甚深，被告自應儘速依約與原告磋商續約事宜以求補救。綜上所陳，本院認為依據系爭契約書第2條第2項約定，原告確有優先承租系爭店舖之權利，被告自應踐行其依上開約定所負之契約義務，並依據誠實信用原則擬定續約條件通知原告。
⒏被告雖另以：被告以前揭員鎮市字第0000000000號函公文（
內容詳上述⒌）否決續租之行政處分確定，兩造間已無租賃關係，原告自亦無優先續租權利等語為辯。涉及兩造間租賃關係及原告之優先承租權是否均已消滅之爭點。按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政程序法第92條第1項定有明文。而上揭員鎮市字第0000000000號函雖經歷審行政法院認定性質上係否准原告聲請事由之行政處分（本院卷二第53頁），固然會對外發生一定之法律效果，惟其性質上屬違法行政處分，亦經前揭最高行政法院判決確定在案，原告所受行政處分於部分雖未經撤銷，惟在兩造間之私法權利義務關係中，既然該處分違法且原告確有優先承租權已於前述，被告實應依據行政程序法第117條規定自行撤銷上開違法之行政處分，以符合誠信原則之要求，竟反以行政處分確定於本件訴訟主張原告喪失權利，即未見有何補救上開違法行政處分所造成負面效果之意。為免上開違法行政處分導致過度損害人民權利之結果，復審酌上開處分意旨僅係否准原告續約之申請，故其對原告發生之法律效果應認為僅限於否決原告續約要約之拒絕，尚不發生剝奪系爭契約書第2條第2項賦予原告優先承租權或喪失依此優先承租權提起訴訟之權利等法律效果。且按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，此觀同條例第二十條之規定自明。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係自非因租期屆滿而當然消滅（參照最高法院88年度台上字第1499號民事判決、80年度台上字第776號民事判決、69年度台上字第546號民事判決及51年台上字第1858號民事判例）。雖本件並非耕地租賃關係，惟基於相同法理，在被告未踐行其依系爭契約書第2條第2項所負之義務前，縱被告以上開違法處分拒絕原告續約申請，兩造間租賃關係應認為仍未消滅。準此以言，因兩造間之租賃關係尚未消滅，且原告依據系爭契約書第2條第2項仍享有優先承租權，均尚未因被告之違法處分而消滅，則原告據以提起本件訴訟，為有理由，應予准許。
六、綜上所述，原告依據租賃契約優先承租之法律關係，訴請被告應同意與原告就附件所示之租賃契約辦理續租，租期自民國102年7月1日起至106年6月30日止，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法，經核與本件判決結果並無影響，無庸一一論述，併與敘明。
八、結論：依民事訴訟法第78條，判決如主文。中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
民事第三庭 法 官 林于人以上正本係照原本作成。
如對判決上訴，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
書記官 吳曉玟