臺灣彰化地方法院民事判決 102年度重訴字第87號原 告 劉晃勝
黃邱素貞詹順添高蔡玉霞張汪審陳泊宏上列6人共 同訴訟代理人 簡祥紋律師被 告 彰化縣員林鎮公所法定代理人 張錦昆訴訟代理人 楊錫楨律師上列當事人間請求同意續租事件，本院於民國102 年6 月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但有下列各款情形之一者，不在此限：（二）請求之基礎事實同一者。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第3 款、第2 項定有明文。查原告起訴狀原聲明：㈠被告應同意與原告劉晃勝就附件一所示租賃契約辦理續約，租期自民國102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈡被告應同意與原告黃邱素貞就附件二所示租賃契約辦理續約，租期自10
2 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈢被告應同意與原告詹順添就附件三所示租賃契約辦理續約，租期自102 年7 月
1 日起至106 年6 月30日止。㈣被告應同意與原告高蔡玉霞就附件四所示租賃契約辦理續約，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈤被告應同意與原告張汪審就附件五所示租賃契約辦理續約，租期自102 年7 月1 日起至106 年
6 月30日止。㈥被告應同意與原告陳泊宏就附件六所示租賃契約辦理續約，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈦訴訟費用由被告負擔。嗣具狀變更聲明為：㈠被告應按附件一所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1公有零售市場」百貨類第36號店舖續租予原告劉晃勝，租金每月新臺幣（下同）30,436元，租期自102 年7 月1 日起至10
6 年6 月30日止。㈡被告應按附件二所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第37號店舖續租予原告黃邱素貞，租金每月36,996元元，租期自102 年
7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈢被告應按附件三所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第39號店舖續租予原告詹順添，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈣被告應按附件四所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第41號店舖續租予原告高蔡玉霞，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。
㈤被告應按附件五所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第43號店舖續租予原告張汪審，租金每月34,258元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6月30日止。㈥被告應按附件六所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第44號店舖續租予原告陳泊宏，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈦訴訟費用由被告負擔。經核其變更，僅係將原聲明之租金金額及請求續約之租賃標的具體寫出，請求之基礎事實同一，依照上揭規定，於法並無不合，先予說明：
乙、實體事項：
壹、原告起訴主張略以：
一、聲明：㈠被告應按附件一所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第36號店舖續租予原告劉晃勝，租金每月30,436元，租期自102 年7 月1 日起至10
6 年6 月30日止。㈡被告應按附件二所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第37號店舖續租予原告黃邱素貞，租金每月36,996元元，租期自102 年
7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈢被告應按附件三所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第39號店舖續租予原告詹順添，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈣被告應按附件四所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第41號店舖續租予原告高蔡玉霞，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。
㈤被告應按附件五所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第43號店舖續租予原告張汪審，租金每月34,258元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6月30日止。㈥被告應按附件六所示租賃契約，同意就「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」百貨類第44 號 店舖續租予原告陳泊宏，租金每月34,898元，租期自102 年7 月1 日起至106 年6 月30日止。㈦訴訟費用由被告負擔。
二、被告將其所屬「彰化縣員林鎮公所第1 公有零售市場」（下稱系爭市場）第36、37、39、41、43、44店舖（下稱系爭店位），分別出租予原告劉晃勝、黃邱素貞、詹順添、高蔡玉霞、張汪審、陳泊宏等使用，並訂有租賃契約，租賃期間均自98年7 月1 日起至102 年6 月30日止，每月租金分別為30,436元、36,996元、34,898元、34,898元、34,258元、34,898元。原告依原租賃契約第2 條第2 項及零售市場管理條例第11條規定，於原租賃契約期滿前6 個月前之100 年11月間，向被告申請依原租賃契約條件續約，詎被告竟於102 年1月24日函知原告就系爭店位欲改採公開競標方式標租辦理，嗣於同年3 月26日函覆拒絕原告續約之請求，並命原告於租期屆滿後遷讓店位。惟原告於原租賃契約期間，均按期繳納租金及相關管理費用，並無違規情事，依零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款、第11條第2 項、第12條第1 項、彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項及台灣省零售市場管理規則第17條等規定，原告就原承租之系爭店位即有優先使用權，得請求優先承租，故被告應同意原告繼續承租系爭店位之請求，且續約之租賃標的、租金金額等租賃條件應比照原租賃契約條件，被告拒絕原告續約之請求，乃違反上開各規定並違反平等原則及誠信原則。原告爰依零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款、第11條第2 項、第12條第2 項，彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5條第2 項、台灣省零售市場管理規則第17條、原租賃契約第
2 條第2 項等規定，訴請被告與原告續約，並聲明如上所示。
三、對被告答辯則以：㈠依照零售市場管理條例第9 條規定，原告（即原使用人）就
已向被告承租之系爭店位有「優先使用權」，且優先使用順次在「公開招攬者」之前，且依同條例第11條第2 項、第12條第1 項規定「得於期滿6 個月前申請繼續使用」，除原告有「未按期繳納租金及自治組織管理費」之情事外，被告不得拒絕原告續約之申請，此觀彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項規定「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」可明。又依「台灣省零售市場管理規則」第17條規定及原租賃契約第2 條第2 項約定內容「原使用人得於期滿6 個月前申請繼續使用」，均足證原告於系爭租賃契約屆滿前，有請求被告同意續租之權利，除有法定不得續約事由外，被告不得拒絕原告續約之請求。且因經被告通知續約者（註：指系爭市場內其他店位承租人），被告均係按與其等原來之租賃契約所載標的、租期及租金辦理續約完畢，依平等原則，原告亦得請求比照相同條件即原租賃契約條件，請求被告同意續租。退步言之，依零售市場管理條例第10條第3 項規定「第
1 項申請人經核准使用公有市場攤（鋪）位後，應自行經營，不得轉租或分租，非滿2 年不得轉讓。」，為保障原使用人得轉讓其使用權之權利，被告如同意原告續租，租期亦應超過2 年以上，故以至少3 年為宜。而有關租金部分，因零售市場管理條例第12條第1 項規定「前項使用費之收費項目及數額標準，由設立公有市場之主管機關定之；自治組織管理費之計算方式，由自治組織訂定，並送設立公有市場之主管機關備查。」，可見租金之調整，被告不得任意為之，而需依法定標準為之。故若無法定事由可調整租金，被告同意續租時，租金部分自仍應按原租賃契約而定。
㈡雖零售市場管理條例第9 條規定之立法理由有提及「新建、
改建或遷建」，但法條文義並未作此限制，更不代表零售市場管理條例之立法意旨，有意將「優先使用權」僅限縮於「新建、改建或遷建」時，始得主張。探究零售市場管條例立法意旨及個別法條之體系關係，原使用人之「優先使用權」不僅在「新建、改建或遷建」時有之，在平常時期，如使用期限屆滿時，原使用人更應享有「優先使用權」，此乃法解釋下之應然。蓋：
⒈零售市場管理條例之制訂，係為加強零售市場之輔導管理，
維持市場秩序，維護消費者權益（該條例第1 條規定參照）。其立法原由係因攤（鋪）位承租人於使用期間遵守法令及使用契約之規定，特賦予第一優先承租之權利，一方面鼓勵承租人配合主管機關之管理，另一方面可防免攤（鋪）位承租人不斷變動造成消費者權益受損，以符零售市場管理條例之立法意旨。參此意旨，如果公有市場「新建、改建或遷建時」應保障優先使用權，則未「新建、改建或遷建」時更應保障之，否則難以保障原使用人之「優先使用權」。蓋出租人得於「新建、改建或遷建」前，先終止租約或恣意不予續約，使承租人喪失原使用人之地位，原使用人因而無從依零售市場管理條例第9 條規定主張優先使用權，則該條例第9條將形同具文，上開立法目的亦難達成，故依舉輕以明重之法理，該條例保障原使用人之「優先使用權」，自不應限於公有市場「新建、改建或遷建時」。又零售市場管理條例第11條第2 項規定「原使用人得於屆滿前6 個月提出繼續使用之申請」，原使用人若無「優先使用權」何須有此規定？⒉依彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項
之法條文義已明確表明，不限「改建」時，凡「已開始營業之公有市場」，原使用人均有「優先承租權」，足證零售市場管理條例保障原使用人之「優先使用權」非僅於「新建、改建或遷建」之情形。
⒊原租賃契約第13條約定「本契約未約定事項，悉依「零售市
場管理條例及有關法令處理」，則「台灣省零售市場管理規則」自屬「有關之法令」，而為兩造原租賃契約約定之內容，該規則第17條第2 項規定，原承租人既有租期屆滿時之「繼續承租權」，自無須待「新建、改建或遷建」時，始享有「優先使用權」。至台灣省零售市場管理規則雖已於99年4月7 日廢止，然該規則既已為兩造契約約定內容，原告於原租賃契約簽訂時既已享有繼續承租權，因實體應從舊之法令適用原則，當得於期滿前為優先續租之請求，不因請求時法令已經廢止而受影響，此乃法律不溯及既往及信賴保護原則之當然解釋。
⒋零售市場管理條例第11條、第12條所稱「申請繼續使用」，
實為沿用台灣省零售市場管理規則第17條「繼續承租權」而來，之所以於零售市場管理條例改稱為「申請繼續使用」，乃係因晚近實務見解均認租賃權之發生，已經行政機關准許為前提，其性質兼私法上財產權及公法上特許權之性質（參最高法院75年台抗字第163 號裁定意旨）。故原使用人申請繼續使用，主管機關自僅能在原使用人有零售市場管理條例第12條第1 項欠繳使用費即租金及管理費之情形下，始得拒絕繼續使用之申請。
㈢零售市場管理條例第11條規定，被告對於原告申請繼續使用
有准駁之權，但該條規定未必有授予行政機關裁量權之意思，因行政機關是否享有裁量權，應從整體的法律規範內容並探求立法意旨來認定之。且縱使有賦予被告裁量權之意思，其行使亦非毫所限制。蓋：
⒈零售市場管理條例第12條第1 項規定，乃保障原使用人「優
先使用權」所必要。蓋零售市場管理條例第11條規定之「准駁權」若毫無限制，亦即若不論有無按期繳費，被告均得恣意拒絕，則零售市場管理條例第12條規定，強調「未按期繳納者不得申請或繼續使用」，即毫無意義可言。足見被告僅能在原告未按期繳納時，始得拒絕繼續使用之請求，否則無從保障原使用人之優先使用權。此由「台灣省零售市場管理規則」第17條規定原承租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」亦可明出租人僅能於原承租人有「逾期繳納租金或清掃費尚未繳清」之情事，始得拒絕承租人續約之請求。依原租賃契約第2 條第2 項約定，復未保留被告有准駁之權利。兩造乃已約定原告得於期滿前申請繼續使用，被告又無保留拒絕與否之權利，且原告均有按期繳納租金及相關費用，則原告請求續約，被告自有同意之義務。再零售市場管理條例第12條第2 項規定「前項使用費之收費項目及數額標準，由設立公有市場之主管機關定之；自治組織管理費之計算方式，由自治組織訂定，並送設立公有市場之主管機關備查。」，亦可知被告並無權任意調整租金額，被告欲調整租金額，乃應依法定標準，若無法定事由可提整租金額時，於被告同意原告續租時，自仍應依照原租賃契約而定。
⒉本件係僅就此私法關係為爭執，固可明知。但被告為行政機
關，縱使從事私經濟行政行為，其目的既在達成行政任務，當不能完全與「人民」地位相比擬，當亦受憲法保障人民基本權之拘束，此參照司法院大法官會議釋字第457 號解釋文：國家機關訂定規則，以私法行為做為達成公行政目的之方法，亦應遵循憲法平等權規定亦可明。是政府為解決公有市場於長期缺乏管理之下導致市場攤位利用不當，產生閒置、營運停滯和經費浪費之問題，同時加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序並維護消費者權益，此可參零售市場管理條例第1 條規定，以達到振興當地經濟及就業之目的，而制訂零售市場管理規則，並對於攤位之出租使用訂有使用優先順序，以保障原攤位使用人及基於特殊需要經主管機關輔導安置者（參同條例第9 條規定），對申請人之資格亦限制為必須設籍在該直轄市或縣（市），且為兼顧公平性，避免少數人壟斷，以一戶一攤位為原則（同條例第10條第3 項參照）。申言之，政府出租公有市場雖屬私法行為，但其係為達到公有市場管理利用優化，進而活絡當地經濟發展和就業市場及社會救助之公行政目的，公有市場攤位出租之行為，並非完全以增加政府營收為目的，毋寧更接近具有替代公法行為、追求行政目的之行政私法行為，故政府於進行公有市場攤位出租時，不能以「增加營收」為優先考量，應以達成公有市場之行政目的為優先考量，故其過程不僅應受到相關法規之拘束，也要遵循憲法基本權即平等權之規範。
㈣被告出租系爭店位之行為應受憲法保障人民基本權之拘束，
不得主張享有完全之契約自由，其對於原告續租之請求是否同意，應本於平等原則為之，被告以增加鎮庫收入為由不同意原告續租，乃違反平等原則，並違反誠信原則而屬權利濫用之行為，且公有市場管理本非營利行為，兼具直接實踐公行政任務之公行政目的存在，自不應以增加收入為優先考量，被告以增加鎮庫收入為由，拒絕原告續約，僅為藉口，不足採信：
⒈被告若真要「增加鎮庫收入」，何不就系爭市場全部165 戶
店位全部公開標租？實則被告僅就原告及其他3 位承租人不予續約，起因於其他民眾覬覦店舖經營之利益，透過民意代表向被告施壓，要求收回臨路之9 個店位，並以原告等人與其他3 位承租人有轉租之行為作為「藉口」，命被告終止租約以收回系爭店舖，改由其他人承租。此觀被告提出之「彰化縣員林鎮民代表會第19屆第12次臨時會代表提案議決案」資料此載理由可明，足見被告欲辦理公開標租，與增加鎮庫收入無關。又被告對於原告有無轉租乙事，明知並無實據，因而無從以原告轉租為由終止租約。且依系爭管理條例第23條第1 款規定，原告如有轉租行為，被告欲終止租約亦有困難。被告係在遭受民意代表施壓，始不得不設法收回系爭店位舖，以使覬覦店鋪利益者得以承租，乃又苦無合法依據，故迨至租期即將屆滿，遂以「增加鎮庫收入」為藉口，不與原告續租，足見「增加鎮庫收入」係被告不擇手段欲收回系爭店位之「藉口」。
⒉系爭市場攤位共165 戶，其中店鋪28戶、攤位137 戶。原告
承租之系爭店位為店舖，歷年來不斷調漲租金，而且調幅甚高，目前每月租金與附近租金市場行情幾無差異，公開招租是否能增加租金收入實屬可疑。但反觀被告同意續租之系爭市場其他156 戶承租人，租金甚少調幅，目前已獲續租之其他店鋪（19戶）每月租金僅數百元至數千元，遠低於市場行情，更與原告之租金相差數十倍，如採公開標租，其能增加之租金收入，應屬可觀。然被告對於幾無租金成長空間者（不利於鎮庫收入），欲採公開標租。但對於仍有極大租金成長空間者（有利於鎮庫收入），反而不採公開標租，實屬矛盾。足證被告所稱「增加鎮庫收入」實為藉口，意在掩飾被告侵害原告受前揭相關法令保障之「繼續承租權」及「平等權」之違法事實。原告所享有之「優先使用權」與原告所繳納之租金多寡無關，被告不能以增加租金收入為由，損害原告之優先使用權。蓋公有市場管理本非營利行為，其具有直接實踐公行政任務之目的存在，自不應以增加收入為優先考量。故被告僅選擇性的就原告在內之9 位承租人所承租之店位辦理公開標租，對其他同意續租之承租人亦僅以「未繳清租金及未加入自治會並繳清會費者」為不續約之條件，然原告均有按期繳納租金及費用，理應與其他承租人受相同之待遇，故被告對原告拒絕續約，實已侵害原告之平等權，原告自得本於憲法第7 條所保障之平等權，請求被告應比照系爭市場之其他已續約之承租人，同意原告續約之請求。退步言之，被告之行為即使不直接受基本權拘束，但本於基本權對第三人之間接效力，亦應認被告拒絕原告續約請求，與平等原則有違，應屬民法第148 條「權利濫用」之行為，則被告抗辯其有同意與否之權利，即屬無據。
㈤原告主張之優先承租權即優先續租權，乃與土地法第104 條
之一般「優先承買權」，於規範意義上不同。前者，因租賃契約係「繼續性契約」，其取得需以兩造先有租賃關係存在，且於原租期即將屆滿時即得行使，此由零售市場管理條例第11條第2 項規定「原使用人得於屆滿前6 個月提出繼續使用之申請，主管機關應在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定」可明；後者，則須待「買賣關係」（非繼續性契約）發生，始附隨有此權利之發生。故原告於租期屆滿前，即得主張「優先承租權」或「優先使用權」請求續租，而無須待租期屆滿，被告與第三人另訂租賃契約後，始得主張。
㈥系爭店位所在建物，屬未保存登記建物，原告高蔡碧霞、張
汪審及原告劉晃勝之父親劉天南、原告詹順添之父親詹錫福均是出資興建者，故原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添均為系爭建物所有權人，且均於48年間系爭建物興建完成時，即居住於各該址。當年各出資人興建該建物後，約定交由被告管理，並約定被告將系爭店位出租與出資人9 年10個月後，該建物所有權即歸被告所有，復約定被告同意出資人得永久使用該建物（永久使用之方式係有償之承租方式），嗣上開租約經期滿，依照被告與出資人之約定，該建物所有權乃歸屬被告，然因該建物未保存登記，僅生移轉事實上處分權與被告之效力，所有權仍屬出資人即原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添所有，被告與其等原租賃契約期滿時，令其等應遷讓系爭店位，乃於法無據。又原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添於上開租約期滿時，另與被告簽訂租賃契約，係因不諳法令而簽，且被告亦均同意續租至今。至原告黃邱素貞、陳泊宏則係基於買賣關係，而繼受其等前手即出資者之永久承租權（或使用權），且均經被告同意轉讓。故被告應履行與出資人之上開約定，將系爭店位給予原告永久使用，因而有同意原告請求續約之義務。又該建物所有權人及其繼受人，亦均有權同意由原告黃邱素貞、陳泊宏使用，原告黃邱素貞、陳泊宏使既與該建物所有權人或其繼受人就系爭店位簽訂有權利讓渡契約，本於契約關係及誠信原則，原告黃邱素貞、陳泊宏自得使用系爭店位。
貳、被告答辯略以：
一、本件兩造間就系爭店位屬定期租賃，兩造間租賃關係於102年6 月30日屆滿時即消滅，被告並無同意原告續租請求之義務，被告於租賃關係消滅後，將系爭店位改以公開競標方式標租，屬被告對公有物之管理行為，無違背法令之處，原告當亦可參與競標。且兩造歷次重新簽訂租賃契約時，租金均會調漲，足見當被告同意原告續租時，會就每月租金數額，或維持或調高而與原告再為合意，則原告聲明依照原租賃契約之租金數額，顯無依據。又零售市場管理條例第11條第1項係規定使用期限為4 年，但非可為續租時被告一定須同意原告續租4 年，原告聲明續租4 年，亦無可採。
二、原告主張其依上揭等規定，就系爭店位有優先使用權等情，並無理由：
㈠零售市場管理條例第9 條立法理由：為有效管理，並促進公
有市場之攤（鋪）位使用率，爰就公有市場新建、改建或遷建時，攤（鋪）位之優先使用順序及取得使用資格之使用人辦理簽約手續之期限予以規範，俾資明確等情，可知因原與主管機關訂有使用契約之租戶，因原有市場新建、改建或增建而無法繼續使用攤位後，在完成原有市場「新建、改建或增建」時，方取得第一優先使用順位。查系爭店位所在之系爭市場並無新建、改建或遷建之情形或計畫，當無零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款優先使用權規定之適用，原告據此主張有優先承租權，不可採。
㈡由彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5 條規定，
可知係針對市場攤位對於身心障礙者之申請使用所為特別保障之規定，且其中該辦法第5 條第2 項有關：除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，於適用母法即零售市場管理條例第
9 條第1 項規定及其立法理由可知，原告亦無優先使用權，是無法尋繹出原告依該規定有優先承租權。
㈢零售市場管理條例第10條係針對公有市場攤位之申請程序及
申請人資格為規定，進而於第11條第2 項針對原使用人之申請程序及主管機關有准否之決定為規定。是從該2 法條規定可知，只要符合申請人資格者，包括原使用人或有意願使用攤位之人，零售市場管理條例均給予保障，為相同待遇，但最終何人可取得使用權，本於契約自由原則，係由主管機關決定，此從第11條第2 項有明文規定主管機關有准否繼續使用之決定權，亦可得知。至主管機關決定之考量因素，雖條文未明文規定，然以願意以高額租金承租者或較具有社會性保障之人，當屬最優先考量因素之一。故原告主張依零售市場管理條例第11條規定，被告應同意原告續租之請求，乃屬有誤。
㈣零售市場管理條例第12條第1 項係規定原告有未繳清使用費
及管理費時，不得申請續租，非規定原告無「未繳清使用費及管理費」時，被告有准其續租之義務，該條例亦無除有法定不得續租事由外，被告即有同意原告續租之義務之相關規定。
㈤兩造原租賃契約第2 條第2 項雖約定原告得於期滿6 個月前
申請繼續使用系爭店位，然依零售市場管理條例第11條規定及兩造所簽訂之原租賃契約，既無被告對於原告前開申請繼續使用系爭店位之要約有應承諾之同意義務約定，且被告對於原告繼續使用之申請，亦有准否之決定裁量權，被告並無准許原告續租之法定義務，亦無原告所稱除有終止事由之情況外，被告應為准許續租之任何約定或法律規定。故被告縱於兩造原租賃契約期滿後，就系爭店位不同意原告續租之申請，而改採公開標租方式辦理，亦未違反兩造間契約約定或零售市場管理條例第11條等規定。又兩造屬租賃契約，應適用契約自由原則，被告當可決定與何人簽訂何內容之租賃契約，租賃契約非「強制締約」性質，是本件原告並無優先承租權，被告亦無同意續租之法定義務。
三、系爭店位迄今為止，尚無第三人提出條件承租而為被告同意，被告亦尚未採公開標租，即並無第三人以最高價得標，在此情況下，尚不發生原告所稱優先使用權之存在（被告否認其有優先使用權）。
四、被告所為並未違反平等原則及誠信原則，而非權利濫用：被告依公開招標程序辦理系爭店位之標租，係本於鎮民代表會之決議，且被告亦考量含原告在內之臨路9 個店位，係位在民生路及中正路路旁，就消費者之消費習慣及店舖位置而言，具有市場優勢位置，為員林鎮精華區，同區域之店鋪，可1 日3 市，與系爭市場內部之其他攤位情況不同，此可從原告所提月租調整表記載臨路店舖租金較高，市場內店舖租金較低，平均差距近30倍可得證明，是被告本於鎮民代表會決議及民眾標租意願，為增加財政收入，而決定以公開招標之標租方式辦理系爭店位出租事宜，乃符合全鎮公眾利益，且原告亦可參與投標，亦以善盡保障原告權益，讓鎮民有公平競標之權利，符合公共利益。果真原告有所謂優先承租權，而被告僅有准許其續租之義務，而無任何裁量權為可採時，豈不造成萬年承租戶之荒謬現象！。故被告本於鎮民代表會決議及民眾標租意願，為增加財政收入，為符合公眾利益之舉，而先擇臨路店位對外標租，乃符合理差別待遇原則，並無違反平等原則或誠信原則，而非權利濫用。
五、系爭店位所在之建物為原告或其等前手出資興建，然依照原告劉晃勝所述，該建物已因原來之9 年10個月租期期滿而屬原告所有，雖該建物為未保存登記建物，亦已移轉事實上處分權與被告。
參、本院得心證之理由：
一、原告起訴主張其等與被告就系爭市場（公有市場）之系爭店位訂有如附件所示之原租賃契約（租金及租賃期間如附件所示），原告於原租賃契約期間均按期繳納租金及相關管理費，並無違約情事，其並依照原租賃契約第2 條第2 項約定及零售市場管理條例第11條第2 項規定，於租期期滿6 個月前，向被告申請按原租賃契約條件續約，然遭被告於102 年1月24日函知就系爭店位欲採公開競標方式標租辦理，並於10
2 年3 月26日函覆原告拒絕續租，且請原告於租期期滿時騰空遷出系爭店位等情，業據原告提出附件所示原租賃契約影本、被告所發102 年1 月24日員鎮市000000000000號、10
2 年3 月26日員鎮市字第0000000000號函文均影本等件為證，並為被告所不爭執，堪信為真。
二、原告又主張依零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款、第11條第2 項、第12條第1 項、彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項、台灣省零售市場管理規則第17條等規定及兩造原租賃契約第2 條第2 項、第13條約定，其於租期期滿前享有優先承租權或繼續承租權，被告有按原租賃契約條件同意原告續租之義務，被告拒絕原告續約，乃違反上開規定及其出租系爭店位之公行政目的，並違反平等原則，且屬違反誠信原則及權利濫用等情。為被告否認，辯稱：原告不適用零售市場管理條例第9 條第1 項關於公有市場優先使用順序之規定，並未享有優先承租權或優先使用權，且依上開規定及兩造約定，被告並無與原告續約之義務；又原告向被告申請繼續使用時，依法被告本得決定准否其繼續使用，且基於契約自由原則，被告亦可自由決定與何人簽約及簽約內容，被告依員林鎮民代表會決議，考量公共利益，為增加鎮庫收入，符合全鎮利益，並使鎮民有公平標租之機會，欲採公開競標方式標租系爭店位，並未違反法律規定，亦未違反兩造間之契約約定，且無違反平等原則，亦無違反誠信原則，非權利濫用等語。經查：
㈠兩造間原租賃契約為定期租賃契約，依照民法第450 條第1
項規定，兩造間租賃關係於契約期滿時消滅，承租人除有民法第451 條默示更新租賃契約或已預為訂約約定之情形外，依法即應返還租賃物與出租人。本件由兩造原租賃契約第2條第2 項約定內容「前項使用期間屆滿時，原使用人得於期滿6 個月前申請繼續使用，并於使用期間屆滿1 個月前另立契約外，使用人應即無條件交還攤（舖）位與出租人」，可知該條約定僅在約定原告於定期租賃期滿時，得不返還租賃物之情形，而該情形即原告得「於期滿6 個月前向被告申請繼續使用，及在期間屆滿1 個月前與被告『另立契約』」。
是原告依上開約定向被告申請繼續使用後，尚須與被告另立契約，始得主張不返還租賃物與被告，乃含有預先排除民法第451 條默示更新租賃契約規定適用之意。又自上開約定文義觀之，顯亦無法推認兩造間就系爭店位已預先約定於期滿時，原告取得依照原租賃契約條件之優先承租權或繼續承租權。是原告執兩造原租賃契約第2 條第2 項約定，主張對系爭店位具優先承租權或繼續承租權，進而主張被告有按原租賃契約條件續約之義務，要屬無據。
㈡又依兩造間原租賃契約第13條約定「本契約未約定事項，悉
依零售市場管理條例及其相關法令處理」，可悉零售市場管理條例及其有關法令攸關兩造間原租賃契約未約定事項之規定，亦為兩造原租賃契約約定之內容。惟依零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款規定「公有市場之攤（鋪）位使用優先順序如下：（一）原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者。」之立法理由乃謂：「為有效管理，並促進公有市場之攤（鋪）位使用率，爰就公有市場新建、改建或遷建時，攤（鋪）位之優先使用順序及取得使用資格之使用人辦理簽約手續之期限予以規範，俾資明確。」，可知該條規定係針對公有市場「新建、改建或遷建」之情況而設，本件系爭市場並無新建、改建或遷建之情況，此為兩造所不爭，則當無該條規定之適用。原告執該條規定主張對系爭店位具優先承租權或繼續承租權，進而主張被告有按原租賃契約條件續約之義務，委無足採。
㈢零售市場管理條例第11條第2 項前段規定「前項使用期限屆
滿時，原使用人得於期滿6 個月前申請繼續使用」，該條項後段復規定「設立公有市場之主管機關應在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定」，可知被告於原告向其申請繼續使用時，乃有准許或不准許其繼續使用之決定權，佐以兩造原租賃契約第2 條第2 項約定，可知兩造並無預約訂立契約之約定，原告於租期屆滿，尚須與被告「另立契約」，並非當然與被告成立新租賃契約或更新租賃契約。又自同條例第12條第1 項規定「公有市場攤（鋪）位使用人應按期繳納使用費及自治組織管理費。使用期限屆滿尚未繳清者，不得申請或繼續使用。」內容而觀，亦僅在規範承租人不得申請或繼續使用之情形，並非得以解釋在承租人有按期繳納使用費及自治組織管理費時，被告即有同意承租人即原告續租請求之法定義務。是原告執零售市場管理條例第11條第2 項、第12條第1 項規定，主張對系爭店位具優先承租權或繼續承租權，進而主張被告有按原租賃契約條件續約之義務，亦無可採。
㈣復查，零售市場管理條例第5 條規定「市場得依物品屬性，
劃定攤（鋪）位，分類分區營業；其攤（鋪）位之設置方式、型態、管理及其他應遵行事項之規定，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」，乃將市場攤（鋪）位之設置方式、型態、管理及其他應遵行事項之規定，授權由直轄市或縣（市）主管機關定之。而由彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第1 條可知，該辦法係彰化縣政府依零售市場管理條例第5 條授權而訂立，故其內容當不得超越授權範圍或抵觸零售市場管理條例而訂立。本件由零售市場管理條例第9 條第1 項已就公有市場「新建、改建或遷建」時之使用優先順序即優先承租權人之優先順序為規定（依該條項最優先之承租人為「原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者」），可知彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項所規定之「由原攤（鋪）位使用人優先承租者」，當應解釋係指零售市場管理條例第9 條第1 項第
1 款之優先承租者而言。況零售市場管理條例第11條第2項後段，業已明定設立市場之主管機關（本件即為被告）於承租人申請繼續使用時，有為准許或不准許繼續使用之決定權，上開辦法自不能訂立相抵觸之規定。是原告執彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5 條第2 項規定，主張對系爭店位具優先承租權或繼續承租權，進而主張被告有按原租賃契約條件續約之義務，復無可信。
㈤再兩造簽訂原租賃契約時，零售市場管理條例早已施行多年
（96年7 月11日總統公布自公布日施行），兩造原租賃契約第13條約定「本契約未約定事項，悉依零售市場管理條例及其相關法令處理」，而將零售市場管理條例及「其」有關法令攸關原租賃契約未約定事項之規定列入契約約定內容，則此部分契約約定內容所指「其有關之法令」，自係指「與零售市場管理條例有關之法令」。依零售市場管理條例第5條規定，已將市場之攤（鋪）位之設置方式、型態、管理及其他應遵行事項之規定，授權由直轄市或縣（市）主管機關定之，故彰化縣政府有彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法之訂立，已如前述。然「台灣省零售市場管理規則」卻係經濟部於88年6 月30日訂定之行政規則，不僅非由零售市場管理條例授權而訂，且無任何法源授權訂立，顯非係「與零售市場管理條例有關之法令」，當難認有列入兩造原租賃契約約定之內容內，原告本無得執以為主張權利之依據，況台灣省零售市場管理規則業於99年4 月7 日廢止，原告更無執以為主張權利之理。是原告以該規則第17條規定，主張對系爭店位具優先承租權或繼續承租權，進而主張被告有按原租賃契約條件續約之義務，洵屬無據。至原告以原證8 所示之被告公所零售市場攤（舖）位使用費及清潔費繳款書（本院卷第71頁）上「注意事項」有記載台灣省零售市場管理規則之規定，而認台灣省零售市場管理規則亦有適用於本件等情。然查，該規則業已廢止，且由兩造原租賃契約第13條觀之，該規則顯非兩造原租賃契約之約定內容，如前所述，當無能以被告所製型式化之零售市場攤（舖）位使用費及清潔費繳款書上「注意事項」載明台灣省零售市場管理規則第之相關規定，即認定本件有該規則之適用。
㈥原告固又主張：政府出租公有市場雖屬私法行為，但其係為
達到公有市場管理利用優化，進而活絡當地經濟發展和就業市場及社會救助之公行政目的，且零售市場管理條例定有優先順序，係為保障原承租人之使用權及基於特殊需要經主管機關輔導安置者之權益，故被告出租系爭市場店位行為，係非完全以增加政府營收為目的之行政私法行為，其依零售市場管理條例第11條第2 項後段規定，雖有准否繼續使用之裁量權，然仍應受平等原則及保障原租人等達成公行政目的之拘束，而非可適用完全之契約自由原則。故被告以增加鎮庫收入為藉口，拒絕與原告續約，卻允臨路計9 個店位（含系爭店位）以外之系爭市場內其他店位承租人繼續承租，而未對其他店位以公開招標之標租方式辦理，乃因其他人覬覦該等臨路店位之利益，透過鎮民代表以原告有轉租之終止租約事由，向被告施壓，被告在查無原告有轉租之事由情況下，礙於鎮民代表會施壓，始決定採公開競標之方式標租系爭店位，乃違反平等原則，並屬違反誠信原則之權利濫用等情。然為被告否認。查原告主張其他人覬覦該等臨路9 個店位之利益，透過鎮民代表向被告施壓，被告礙於鎮民代表施壓，始決定以公開競標之方式辦理標租系爭店位事宜等情，固提出員林鎮民代表會第19屆第12次臨時會代表提案議決案資料影本為據（本院卷第27頁），然觀諸該議決案資料，並未見鎮民代表係受何特定之人所託及基於何不法目的，始提出質疑臨路9 個店位轉租之情事，參以鎮民代表為鎮民選出，依法本有監督被告作為是否合宜、適法之權限，其等於代表會提出上開質疑後，作成決議，並要求被告依該決議而作為，尚難認於法有違。又零售市場管理條例第9 條第1 項固有優先順序承租之規定，然於本件原告並不適用該優先順序之保障，已如前述，則被告在不違法之情況下，依鎮民代表會決議，考量系爭店位臨路，具市場優勢位置，為員林鎮精華區，與系爭市場其他內部攤位情況不同，認透過公開競標之標租程序，可獲得較原本租金為高之租金收入，以幫助鎮庫收入，有利全體鎮民，並使鎮民均有機會投標，且未排除原告投標等情，而決定以公開招標之方式辦理系爭店位出租事宜，乃係考量各項因素及公共利益而作之決定，並非將系爭地位逕另租予其他特定之人，尚難認有何違反誠信原則及權利濫用之情事。再者，被告在衡量臨路計9 個店位與系爭市場內其他店位所處位置不同，價值較高，相對租金較低等差異之情況下，作不同之處理，而未將其他店位同時間一併以公開招標之方式出租，亦難認有違平等原則。又原告固復以零售市場管理條例第12條第2 項規定，主張被告應依法定標準定其租金額，並無決定租金額之權限等情。然查，依零售市場管理條例第12條第2 項規定「前項使用費之收費項目及數額標準，由設立公有市場之主管機關定之；自治組織管理費之計算方式，由自治組織訂定，並送設立公有市場之主管機關備查。」，已就公有市場攤（鋪）位使用人之使用費（或稱租金）之收費項目及金額，明文由設立公有市場之主管機關即被告定之，原告以該條項規定主張被告應依法定標準定其租金額，並無決定租金額之權限等情，要無可採。
三、原告雖復主張：系爭店位所在建物係原告高蔡碧霞、張汪審及原告劉晃勝之父親劉天南、原告詹順添之父親詹錫福出資興建，故原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添均為系爭建物所有權人。且當年各出資者興建該建物後，約定交由被告管理，並約定被告將系爭店位出租與出資人9 年10個月後，該建物所有權即歸被告所有，復約定被告同意出資人得永久使用該建物（永久使用之方式係有償之承租方式）。嗣上開租約經期滿，依照被告與出資人之約定，該建物所有權乃歸屬被告，然因該建物未保存登記，僅生移轉事實上處分權與被告之效力，所有權仍屬出資人即原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添所有，原告高蔡碧霞、張汪審、劉晃勝、詹順添自有使用系爭店位之權利。至原告黃邱素貞、陳泊宏則係基於買賣關係，而繼受其等前手即出資者之永久承租權，且均經被告同意轉讓。故被告應履行與前開出資者之約定，將系爭店位給予原告永久使用，因而有同意原告請求續約之義務。又該建物所有權人及其繼受人，亦均有權同意由原告黃邱素貞、陳泊宏使用，原告黃邱素貞、陳泊宏使既與該建物所有權人或其繼受人就系爭店位簽訂有權利讓渡契約，原告黃邱素貞、陳泊宏自得使用系爭店位等情。然為被告否認。經查，本件縱認原告主張系爭店位所在之建物係係原告高蔡碧霞、張汪審及原告劉晃勝之父親劉天南、原告詹順添之父親詹錫福及原告黃邱素貞、陳泊宏之前手出資興建之事實為真，然由原告復主張上開出資者與被告就該建物所有權移轉與被告之約定，因該建物係未保存登記建物，而生事實上處分權移轉與被告之效力等情，此為被告所不爭執，堪認上開出資者已將其等對該建物之管理、使用、收益及處分權移轉與被告，依誠信原則，上開出資者及其等繼受人自不得再基於該建物所有權，對被告主張有管理、使用、收益及處分該建物之權利。故原告中，或本身為出資者，或屬繼承出資者，或屬受讓前手出資者對系爭店位之承租權，而與被告間成立租賃契約，嗣原租賃期間期滿，被告本於事實上處分權人之地位，自有權決定系爭店位出租之對象、租金額及租期，原告尚不能以上開出資者對系爭建物所有權之權能作用對抗被告。是原告未舉證證明出租者有與被告就系爭店位有永久承租使用之約定，且上開出資者業將系爭店位所在之建物事實上處分權移轉與被告，原告當無從以係該建物出資者即所有權人之地位，或以該建物上開出資者即所有權人（或其等繼承人）業已同意並讓渡其等承租使用系爭店位，而對被告主張於原租賃契約期滿時，仍有權使用系爭店位，並據以主張被告有同意按原租賃契約之租金及租期與原告續租之義務。準此，堪認原告主張之上情，並無理由。
四、綜上所陳，本件原告基於兩造原租賃契約第2 條第2 項及零售市場管理條例第9 條第1 項第1 款、第11條第2 項、第12條第2 項，彰化縣零售市場攤（舖）位設置及管理辦法第5條第2 項、台灣省零售市場管理規則第17條等規定，訴請被告應同意與原告就附件所示原租賃契約辦理續約，租期自10
2 年7 月1 日起至106 年6 月30日止，為無理由，不應准許，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之舉證，經審酌核與本件判決結果不生影響，不再逐一論述。至原告另聲請本院命被告提出就系爭6 個店位所在建物之出資證明及於48年間最原始簽訂之使用契約書及有關市場初建時之相關卷證資料，待證事實為證明系爭店位所在建物之所有權歸屬（本院卷第43頁），乃核無調查必要，附此敘明。
六、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 10 日
民事第二庭 法 官 吳芙如以上正本係照原本作成。
如對判決上訴，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 7 月 16 日
書記官 謝志鑫