臺灣彰化地方法院民事判決 105年度國字第8號原 告 李宏鎰
吳景銘張素真江威政游舒喬涂玉玲吳黃錦香黃佳欣謝秋樂黃雅雯張美琪羅世芳兼上列12人之共同訴訟代理人 黃錫富被 告 彰化縣政府法定代理人 魏明谷訴訟代理人 余文元
劉新杰被 告 彰化縣員林市戶政事務所法定代理人 郭蘭春訴訟代理人 葉建欣上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年6月14日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條前段分別定有明文。本件原告已於民國105年8月2、16日分別以書面向被告機關請求國家賠償，此有原告提出之彰化縣政府105年9月30日府法訴字第1050265685號函暨拒絕賠償理由書（本院卷一第63至第66頁）、彰化縣員林市戶政事務所105年9月10日員市戶字第1050003812號函暨105賠議字第001號拒絕賠償理由書（本院卷一第46至第48頁）影本在卷可稽，是原告提起本件國家賠償訴訟，符合國家賠償法所定之先行程序，合先敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。本件原告起訴時之聲明第一項原為請求：被告應將坐落於彰化縣員林市○○街○○○巷○區○○○○道路與南側連通惠明街巷道打通回復公眾通行（見本院卷一第4頁背面）；嗣於民國106年2月3日具狀變更請求之金額為：被告應將坐落於彰化縣員林市○○街○○○巷○區○○○○道路與南側連通惠明街巷道打通回復公眾通行。若無法回復原狀，則請求被告應連帶賠償原告等所受損害新臺幣（下同）3,634,100元（見本院卷一第137頁），核屬訴之追加，因與原起訴之基礎事實相同，訴訟資料及證據亦均共通，宜於同一訴訟程序解決，且不礙被告之防禦及訴訟之終結，合於前開規定，應予准許。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張：
(一)原告等為彰化縣○○市○○街○○○巷道00號旁之「龍邦水荷園社區」住戶，而上開168巷道（下稱系爭巷道）為新闢道路，原告於89年購買屋時就有劃設該巷道○○○區○○道路連通至惠明街供公眾通行，遽經被告彰化縣員林市戶政事務所（下稱被告員林市戶政事務所）以員林市○○街○○○巷核發門牌初編釘證明書，及彰化縣政府工務處依據該編釘證明書登載惠明街168巷道核發之使用執照；於96年間系爭巷道遭封堵後，原告向被告彰化縣政府陳情拆除障礙物，被告彰化縣政府函稱該證照均依法核發，無違法情事為由拒絕拆除障礙物。因該巷道無法由惠明街連通至社區巷道，且無設置路標指示牌，導致救災、救護等緊急事件發生找不到道路，已知社區民眾有發生延誤救災及就醫情形，差點喪失寶貴生命；及造成房屋價值減損，嚴重侵害民眾生命財產安全。
(二)系爭巷道於封堵後，因有私人土地未興建房屋致無法確認該巷道存在與否，於105年3月因惠明街168巷道興建房屋完成後，原告發現無規劃巷道連通惠明街，始知與當初有劃設該巷道供公眾通行連通至惠明街不符，造成民眾損害發生。被告員林市戶政事務所為權責機關，明知社區所興建房屋計畫道路未臨惠明街，南側連通惠明街巷道非屬建築基地範疇，非屬計晝道路或既成巷道；又該巷道涉及占用員林市公所停二停車場用地，經查並無規劃道路使用，及侵占私人所有土地，卻引用與事實現況不符及不實之法令，逾越權限，濫用權利逕為核定命名劃設該巷道，自動圖利申請人編釘門牌號碼，核發門牌初編釘證明書之行政處分，再由申請人據以向被告彰化縣政府申請核發使用執照。
(三)然被告彰化縣政府所屬工務處為新闢道路命名主管機關，於核發使用執照時，未盡審核之責，對於未依據建造執照上之圖示所核發之門牌初編訂證明書未予審查，同意戶政機關逕為道路命名，給予核發使用執照後，卻稱非屬計晝道路或既成巷道，又否定該巷道之存在。該巷道遭封堵後，至今已發生數起延誤救災、救護等案件，被告機關仍推諉不拆除障礙物，又於該巷道上核發建造執照，造成無該巷道供公眾通行。爰依國家賠償法規定提起本訴。被告彰化縣政府的部份具有審核建築物使用執照的業務，原告所居住龍邦水荷園社區的使用執照上面有記載員林市○○街○○○巷這個道路，在審核的時候沒有據實審核，後來才跟原告講說沒有這個巷道，所以原告認為被告彰化縣政府跟員林市戶政事務所聯合欺騙了原告，造成原告生命財產上通行權損害，原告黃錫富曾經生病的時候找救護車，因救護車找不到這條路，導致延誤就醫現在變成身障。
(四)之所以請求被告賠償3,634,100元之金額，是因原告受的損害是房屋屋價貶損，原告賣房子的時候去跟房仲講，房仲說已經沒有這條巷子，價值會減損50萬左右，另外就是原告黃錫富身體出狀況要就醫的時候救護車找不到這個巷子，後來延誤就醫，送到醫院時醫生說因延誤太久，導致於告黃錫富現在是領有身心障礙手冊，因為冠狀動脈剝離。原告無法提出任何證據出來，只是要買賣房子的時候私底下跟房仲談的時候房仲說的。有關原告主張因為門牌編釘錯誤導致救護車找不到位置延誤送醫，有原告提出之中華民國身心障礙證明、民事準備書狀證據二彰化縣政府消防局的書函可以證明。之所以請求3,634,100元是依據鈞院105年補字第633號裁定，是用土地面積跟土地公告現值來計算（本院卷二第25頁正面至背面）。
(五)查，「台灣省道路命名及門牌編釘辦法」第2條：本辦法所稱道路包括路、街、巷、弄…，第3條第1項：道路之命名由鄉鎮縣轄市（區）戶政事務所會同各該鄉鎮雜市（區）公所辦理。第2項：前項命名應報請縣市政府核定。「彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及牌編訂作業要點」：道路命名作業應注意事項：第1點：道路命名應先徵詢當地居民意見，再由鄉鎮市戶政事務所會同各該鄉鎮市公所辦理後核報本府核定。第6點：各鄉鎮市○○○○○道路命名提報本府核定時，應檢附各相關單位如公所、村里長、地方人士及民意代表等。第7點：新建房屋出路巷道涉及私地（建築基地私設道路連接線者），應檢附私設道路之土地權利證明文件，才可予以道路命名。被告員林市戶政事務所陳稱本案為社區新建房屋，其建築基地位置未與惠明街相臨，附近均為私人土地及公有停車場未有其他巷弄，該惠明街168巷道已符合第2條規定，不是被告員林市戶政事務所稱：數字巷為邏輯性之編碼概念。此為被告玩弄法令以所謂『數子巷』命名，免於報府核定，日後發生問題即可強辯與道路命名作業不同，規避責任。又被告員林市戶政事務所函文所述實地勘查與建造執照圖示及初編釘門牌登記申請書所附圖示不符，其建築線與計畫道路南側及私設道路（日泰街35巷）均連接私人土地、員林市公所停車場再通往惠明街，以第3、5條編定符合作業注意事項第3條第2巷第7款之規定，然卻未見相關資料，實難信服。
(六)被告員林市戶政事務所○○○區○○○○○道路臨日泰街57巷及35巷，未與惠明街相臨，亦知道該巷道占用公有停車場及私人所有土地，對於本巷道命名及門牌編釘申請案，竟依據「臺灣省道路命名及門牌編訂辦法」第5條略以：巷（弄）以路、街（巷）門牌號次命名；…巷（弄）之兩端，臨路、街（巷）者，依所臨較寬路、街(巷)之門牌號次命名。明顯故意不法違反上述法令。又圖示上已清楚標示有地號，經查為員林市公所停二停車場與私人所有土地，何來被告員林市戶政事務所所稱路、街兩旁之空地；又與惠明街相距二百公尺以上，之前亦未有惠明街168巷道之命名編定，被告員林市戶政事務所以不符合之法令將巷道命名為惠明街168巷，又編釘門牌號次登載於證明書上，已構成故意或過失之行為。又查惠明街168巷係88年10月25日命名編釘，員林市公所停二停車場係民國85年4月12日依都市計畫法由員林市公所邀集相關單位檢討後，函報彰化縣政府建制完成之公有停車場，被告員林市戶政事務所不知情嗎？如此已構成公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為…之要件，被告員林市戶政事務所難道還要強辯嗎？
(七)查申請門牌初編釘證明書及核發使用執照，均需依據「台灣省道路命名及門牌編釘辦法」、「彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點」、「台灣省建築管理規則」、「彰化縣建築管理自治條例」等法令規則，準此門牌初編訂證明書及使用執照為行政處分書（行政程序法第92條訂有明文），不是被告所辯稱：旨在明暸人民住址，便利公私行為之行使。被告員林市戶政事務所占用員林市公所停車場及未經私有土地所有權人同意，且未會同員林市公所及徵詢當地居民意見，為法所不許；卻又逕為認定命名惠明街168巷道及門牌編釘號次，核發門證字第0000000號門牌初編證明書之行政處分，又未報彰化縣政府核定，對於使用執照之核發，被告彰化縣政府未經審核及實地勘查，即依據門牌編釘證明書所登載惠明街168巷道，同意核發捌拾捌彰工管（使）字27956號之行政處分，被告彰化縣政府、員林市戶政事務所顯然已逾越權限及濫用權利，其所為之行政處分，以違法論。
(八)原告多次陳情民意代表，經其服務處函文員林市戶政事務所召開協調會，會議中被告員林市戶政事務所對於占用員林市公所停二停車場及將私人土地編釘為「巷」之違法行為隻字未提，僅要求原告依「彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第23條規定辦理門牌整編，讓原告一頭霧水。查惠明街168巷道並未符整編之要件，原告多次函文要求釋示，被告員林市戶政事務所無法解釋，卻—再要求整編，是否深怕所屬公務員涉有貪瀆弊端，急於煙滅證據？另查被告員林市戶政事務所既然要求原告整編門牌，為何又於102年○○○區○○道路西側新建房屋完成後，將其計畫道路命名、門牌編釘為惠明街168巷，原告無法了解其中緣由？查惠明街168巷道命名及門牌編釘時，被告員林市戶政事務所未經同意竟將公有停車場土地及私人土地編釘為巷道其目的即係讓建商增加房屋價值，獲取更多利潤。原告當初購買房屋時，因信賴行政行為，見該巷道直通惠明街交通便利才購買該社區房屋，如今巷道遭封閉，社區房屋每戶價值減損500,000元，損害原告生命財產、通行權，是鐵的事實。據此證明當初公務員具有故意或不法之行為，被告彰化縣政府及員林市戶政事務所理應負責回復原狀；無法回復原狀，原告請求損害賠償，金額為3,634,100元。
(九)本案自96年11月惠明街168巷道遭封閉，原告開始陳情彰化縣政府及相關單位，先前因不知惠明街168巷道係被告違法占用公有停車場，及未經私有土地所有權人同意逕為認定道路命名及門牌編釘，且當時亦未有損害發生，致無法循司法救濟，無從請求國家賠償之要件。嗣經向政府各單位陳請、訴願未獲解決，為準備陳情、訴願乃詳閱並研究各種資料，並函文蒐集調查資料文件；這期間惠明街168巷道上之土地尚未興建房屋，現況巷道亦存在未廢止，原告相信爾後該建地興建房屋時應依此劃設惠明街168巷道；然至105年5月惠明街168巷道南側私人土地興建房屋完成，確定並無劃設惠明街168巷道門牌編釘及使用執照核發亦未有該巷道，原告始知生命財產、通行權益遭受損害之事實及國家賠償責任之原因事實，故未超過國家賠償法第8條第1項之時效規定：2年或5年之時效限制。又民法第197條第1項：因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾十年者亦同。
(十)被告彰化縣政府所提申請建造執照所附基地位置圖，已顯示建築基地所建房屋建築線及計晝道路，南向出路巷道均連接私有土地及員林市公所第二停車場並未臨惠明街，被告員林市戶政事務所卻將其編釘為惠明街168巷，違法事證明確。
且社區房屋門牌號碼並不是從頭1號開始，而是中間號碼62號編訂，顯見惠明街168巷是直接從惠明街端開始，並不是只有圖示中計畫道路部分。查被告員林市戶政事務所初編釘門牌登記申請書所附之圖示資料，原告閱卷後發現疑點重重。該初編釘門牌登記申請書為何有兩種版本？一、申請人檢附初編釘門牌登記申請書（手寫）上未填寫建築房屋地點及申請日期，被告未退回補正，行政程序嚴重疏失，竟然可以受理本案。次查建造執照上建築地點地號，經查係位於日泰街57巷部分，被告員林市戶政事務所依據法令應編釘為『弄』，卻編訂為惠明街168巷，增加申請人所建房屋價格，圖利他人。二、查被告員林市戶政事務所所檢附初編釘門牌登記申請書（電腦列印），申請人於檢附申請書上未填寫告知房屋地點，被告員林市戶政事務所就編釘為惠明街168巷，令人難以置信，這其中是否有弊端？三、又查申請書上申請日期為民國88年10月25日，門牌初編證明書核發日期也是民國88年10月25日，當日為台灣光復節，依內政部民國88年頒定紀念日及節日實施辦法第五條第二項第四款規定：放假一日。各機關、團體均放假一日未辦公，被告員林市戶政事務所如何受理、審核本件申請案？本案何以一日之內完成核發證明書？顯見被告未審核查證及未至現場堪查，亦未會同鄉鎮市公所辦理；又未經私有地主及員林市公所同意，便將私人所有土地及公有停車場，劃設巷道編釘為惠明街168巷。
圖示上資料也顯示該惠明街168巷涉及私人土地，被告應依據「臺灣省各縣市路牌門牌編訂辦法」第2、3、5 條規定編訂，及「彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業注意事項」第3條第2項第7款之規定：應檢附相關『會議紀錄及土地權利證明文件及同意書』，然在該申請資料中並未有上述資料，被告至今亦無法提出該相關資料，由此證明當初係違法道路命名及編釘門牌。四、查被告彰化縣政府於106年2月8日言詞辯論筆錄中已敘明道路認定由工務處管理，並稱沒有該巷道，這個巷道是戶政所編的；被告員林市戶政事務所也稱道路之認定不是該戶政事務所職權，今被告自行巷道命名認定已明顯違法。依據彰化縣建築管理自治條例第4條第2項：前項第一款所稱公眾通行之巷道，由本府就其通行情形及公益上需要認定。被告員林市戶政事務於言詞辯論筆錄中稱：當初編釘門牌時惠明街168巷道屬於供公眾通行的道路，其逕為認定系爭巷道之行政處分已逾越權限、濫用權利；又將該系爭巷道登載於門牌編釘證明書，由申請人檢附向被告彰化縣政府申請使用執照。該使用執照上明確登載系爭巷道，被告彰化縣政府於審核檢附門牌初編證明書亦認定有該惠明街168巷道，才核定發給使用執照。今卻辯稱原告並沒有證明這個道路實際上存在的，顯係卸責之詞。
(十一)並聲明：(1)被告應將坐落於彰化縣員林市○○街○○○巷○區○○○○道路與南側連通惠明街巷道打通回復公眾通行。若無法回復原狀，則請求被告應連帶賠償原告等所受損害3,634,100元；(2)訴訟費用由被告負擔；(3)原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告方面：
(一)彰化縣政府則以：
1.不同意原告之請求，都市計畫法裡面並沒有這個巷道，這個巷道是戶政事務所編的，所以這個巷道在我們都市計畫法裡面並不屬於計畫道路。根據原告所居住社區之使用執照的部份，使用執照的部份核發無誤，原告請求無理由。使用執照部分門牌是經由戶政事務所初編證明，彰化縣政府只是依照戶政事務所的初編證明登載在使用執照上，至於道路名稱或號碼對被告彰化縣政府而言是沒有意義的。被告彰化縣政府只檢查有無，至於戶政事務所如果認定有錯誤那也不是彰化縣政府核發的（本院卷一第157至158頁）。
2.彰化縣政府在核發使用執照是根據戶政事務所編定門牌核發，當時戶政事務所編定的門牌就是惠明街168巷62號-88號，原告所指的惠明街168巷非屬本縣計畫道路，亦非既成道路。有關於被告所提到的巷弄，依據87年彰工管建字第00000號及88年彰工管使字第27956號建造執照及使用執照所附建築線指示成果圖及本府103年5月20日彰府字第163623號建築線指示成果圖所示，原告所述巷道尚非屬計畫道路或現有巷道，亦無登載於建築線指示成果圖及都市計劃圖，故有關於168巷的部份要請戶政事務所說明。彰化縣政府是依據戶政事務所所編釘的門牌去核發使用執照（本院卷二第24反面至25頁正面）。
3.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
(二)被告員林市戶政事務所則以：
1.按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者，亦同。國家賠償法第8條第1項定有明文。原告系爭巷道門牌於88年10月25日編釘，原告黃錫富及龍邦水荷園管理委員會自96年即向員林鎮公所（現改制為員林市公所）反映及向民意代表陳情系爭道路編釘問題，並歷經多次召開協調會，嗣經各業管單位提出之意見，被告屢次依協調會決議針對系爭巷道門牌辦理整編意願調查，均未獲得多數住戶同意。原告於96年即認為龍邦水荷園社區門牌編釘有誤，致其權利受有損害，迄至105年8月16日(原告提起國家賠償請求被告之收文日)始提起國家賠償請求，已達9年之久，顯罹於國家賠償法第8條第1項前段所定2年及5年之請求權時效。
2.原告指稱系爭巷道無法由惠明街連通至社區巷道，且無設置路標指示牌，嚴重侵害民眾生命財產安全云云，惟查，有關路標指示牌設立並非戶政機關業務權責，況經被告實地勘查，惠明街與日泰街街口、惠明街與員林大道街口及日泰街35巷入口皆設有道路指示標誌，供路人識別，與原告所述事實不符。又原告雖主張系爭巷道南側連通惠明街巷道非屬建築基地範疇，非屬計畫道路或既成巷道又涉及占用員林市公所第二停車場用地及侵占私人所有土地，被告逕為核定命名劃設該巷道，圖利他人，係違法行政處分云云，惟查，彰化縣道路命名及門牌編釘原係依據「台灣省道路命名及門牌編釘辦法」辦理，嗣彰化縣政府始於89年7月6日統一制定「彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例」。依台灣省道路命名及門牌編釘辦法第5條略以「巷（弄）以路、街（巷）門牌號次命名。…巷（弄）之兩端，臨路、街（巷）者，依所臨較寬路、街（巷）之門牌號次命名。」及第7條「市區門牌號次之編釘，以路、街為單位，分段者以段為單位，雙面採奇偶制，單面採順序制，...」以及第10條「路、街兩旁之空地或毀塌房屋待建之基地，應預留門牌號次，俟建築完成後，順序補編」。
3.次查88年彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業注意事項第3條第2項第7款所指之新建房屋出路巷道涉及私地，其意旨係指建築基地私設通路連接建築線者，然原告系爭巷道非屬該注意事項所指之情形。另依彰化縣政府105年8月5日府民戶字第1050269585號函略以：數字巷為邏輯性之編碼概念，與門牌概念相似，惟與道路命名作業係屬不同，故系爭巷道編釘無須報府核定。原告系爭巷道係於88年10月25日編定完成，被告直至96年5月始接獲彰化縣員林鎮公所（現改制彰化縣員林市公所）來函告知該區域之現況並無供道路使用，並函請協助辦理門牌整編，當時被告即依彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第23條規定辦理門牌整編意願調查，惟並未獲得多數住戶同意，故暫緩辦理整編。系爭巷道曾歷經原告黃錫富多次陳請並召開協調會在案，105年4月22日被告再次依彰化縣政府105年1月18日召開彰化縣員林市「龍邦水○○○區○○巷道爭議」協調會議決議事項，辦理系爭巷道住戶道路更名及門牌整編意願調查，然仍未獲得多數住戶同意。另龍邦水荷園管理委員會及原告黃錫富先生對系爭巷道亦均向內政部提出訴願，並經內政部105年5月24日台內訴字第1050030288號暨105年7月26日台內訴字第0000000000號訴願決定書，訴願決定為訴願不受理。被告編釘系爭巷道門牌係按台灣省道路命名及門牌編釘辦法規定實地勘查所編釘，而有關路街兩旁之通道究屬現有巷道、私設道路或既成道路等使用係道路所屬認定問題，非戶政事務所在編釘建物門牌號次所得規範。
4.按國家賠償法第2條第2項前段系定：公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備（一）行為人須為公務員、（二）須執行職務行使公權力之行為、（三）須係不法之行為、（四）須行為人有故意或過失、（五）須侵害人民之自由或權利、（六）須不法行為與損害之發生有相當因果關係等六要件，始足相當；又公務員於執行職務行使公權力時，須因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家始應負損害賠償責任，倘公務員行使公權力所作成之行政處分，係在其行政裁量權之範圍，而無逾越權限或濫用權力之行為，即難指其侵害人民之權利，自無該項規定之適用（最高法院90年度台上字第371號判決、102年度台上字第1131號判決意旨參照）。依內政部70年7月9日台內戶字第120870號及68年7月13日第96005號函釋門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，其門牌之編釘應以實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關…」，由此觀見門牌編釘乃戶籍行政之一環，俾以明瞭人民住址，人民並不因此而取得任何實體法上權益或地位。參照上揭最高法院判決意旨及內政部函釋，原告自不能因此逕認為執行系爭巷弄門牌編釘之公務員有故意或過失構成職務上之侵權行為，而應負國家賠償責任。原編釘門牌嗣因道路變更致與實際現況不符，得依彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第23條規定辦理門牌整編，然原告所居住戶不同意採擇，非被告違法不作為，原告之主張為無理由。
5.關於原告主張申請書未填寫房屋建築地點及申請日期，因為門牌編釘是戶政事務所編定，所以一開始民眾提出申請書的時候是不會有房屋地點的門牌號碼。且原告主張88年10月25日應為放假為何受理一案，當時88年已經配合週休二日，所以當天有正常上班上課。有關原告所述原告社區南側105年新建房屋的門牌編定為日泰街是因為該新建的房屋正面面臨日泰街35巷，被告員林戶政事務所依據門牌編定的相關法律規定編定門牌為日泰街35巷（本院卷二第24頁反面至25頁正面）。
6.並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
三、本院之判斷：
(一)原告均為彰化縣員林市惠來里「龍邦水荷園」建案之住戶，88年10月25日該建案起造人向被告員林市戶政事務所申請編釘門牌，經被告員林市戶政事務所編釘為彰化縣○○市○○街○○○巷○○○○○號、同巷86弄1至12號，被告彰化縣政府則於88年11月11日函准起造人就該建案申請使用執照等情，為兩造所不爭執，並有被告員林市戶政事務所106年2月22日員市戶字第1060000661號函所附之門牌登記申請書暨其附件（本院卷一第196至第223頁）、彰化縣政府工務局88年11月11日八八彰工管字第二七九五六、二七九五九號函（龍邦水荷園社區87彰工管(建)字第23237號建造執照及88彰工管(使)字第27956號使用執照卷(下稱執照卷)）在卷可證，堪信為真實。
(二)按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。又所稱「知有損害」，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1亦定有明文。而所謂「知有國家賠償責任之原因事實」，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第1350號判決意旨參照）。至所謂「自損害發生時起」，係指無論請求權人之知有損害及賠償義務人與否，均在所不問，純以客觀上發生損害之時為起算點。申言之，即自有損害時起，已逾5年者，無論請求權人對於損害已知、未知，均不得再請求（最高法院88年度台上字第368號判決意旨參照）。本件原告依國家賠償法第2條第2項規定請求被告等賠償損害，揆前說明，應自原告知有損害時起，因2年間不行使，或自損害發生時起逾5年而消滅。原告主張本件上開請求權之消滅時效，應依民法第197條第1項規定，應自原告知有損害及賠償義務人時起，因2年間不行使，或自有侵權行為時起，逾10年而消滅云云，為不足採。
(三)查，原告主張系爭巷道於96年間即遭封堵，並自承於道路遭封堵後即向彰化縣政府陳情拆除障礙物（見本院卷一第5頁起訴狀之記載），且龍邦水荷園社區管理委員會曾於96年間發函向被告彰化縣○○市000000000街000巷○○○○號碼之疑義，住戶賴玉芳亦曾於96年間發函向彰化縣政府詢問龍邦水荷園建案核發門牌號碼疑義及於100年間向彰化縣政府陳情該建案建造執照及使用執照核發涉嫌不法等情，有原告所提彰化縣政府100年11月25日府政查字第1000371365號函、96年12月10日府民戶字第0960250845號函、彰化縣員林市戶政事務所96年12月20日員鎮戶字第0960004420號函在卷可證（本院卷一第23至25頁、第107頁），嗣於103年3月間龍邦水荷園管理委員會又向監察院陳情系爭巷道自94年11月即遭不當封閉、龍邦水荷園社區建築執照核發及門牌編釘不當、同年8月間原告黃錫富等人又向時任立法委員魏明谷、彰化縣議員陳素月聯合服務處陳○○○鎮○○街○○○巷遭封路，致民眾無法出入等情，亦有彰化縣政府104年5月7日府建管字第1040131378號函、立法委員魏明谷、彰化縣議員陳素月聯合服務處103年8月20日魏陳聯服字第52175號函附卷可稽（本院卷一第27頁、110至112頁），則系爭巷道既於96年間即遭封堵，原告等皆為龍邦水荷園社區住戶，每日於該處出入，豈有不知之理？而原告所稱其等房屋價值因系爭巷道被封堵，而受有房屋價值貶損50萬元之損害，該損害如事實上確係存在，應係於96年間系爭巷道遭封堵時即已發生，原告等人亦應於96年間系爭巷道遭封堵時即已知悉房屋價值貶損之損害發生，縱以103年3月27日龍邦水荷園管理委員會向監察院陳情「惠明街168巷自94年11月不當遭封閉、建築執照核發及門牌編定不當」之時，為認定原告知有損害事實及國家賠償責任之原因事實之時點，惟原告等人遲至105年8月2日、16日始分別向被告彰化縣政府、被告員林市戶政事務所請求賠償，此有彰化縣政府105年9月30日府法訴字第1050265685號函及其所附105年賠議字第19號拒絕賠償理由書、彰化縣員林市戶政事務所國家賠償事件105年賠議字第1號拒絕賠償理由書（本院卷一第63至第66頁、47至48頁）等在卷可證，原告提起本件訴訟，應已罹於時效規定。
(四)次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。故公務員執行公務時，有故意或過失，且有不法行為，及致人民之自由或權利受損者，始該當賠償之要件，如無不法行為且無自由或權利受損者，即難謂有賠償義務。次按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段亦規定甚明，是民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責。本件原告主張被告員林市戶政事務所所屬公務員於龍邦水荷園社區門牌編釘、被告彰化縣政府所屬公務員於核發該社區使用執照時，因故意、過失或怠於執行職務，致侵害原告權利，致原告受損害，自應由原告就上開被告因故意或過失不法侵害其權利，致其遭受損害之事實，負舉證責任，經查：
1.系爭巷道至遲於96年間即遭封堵，為兩造所不爭執之事實，而被告彰化縣員林市戶政事務所係於88年10月25日編釘完成龍邦水荷園建案門牌號碼、被告彰化縣政府所屬之工務局則於88年11月11日發文該社區起造人核准發給使用執照，此有初編釘門牌登記申請書（本院卷一第197頁）、彰化縣政府工務局88年11月11日八八彰工管字第二七九五六、二七九五九號函（見執照卷）在卷可稽，原告主張系爭巷道嗣後於96年間遭封堵，致其受有房屋價值貶損、延誤救災致原告黃錫富身體受有冠狀動脈剝離之損害，是原告所受之損害顯係系爭巷道遭封堵後，龍邦水荷園社區住戶無法再使用該巷道通往惠明街，造成通行不便利以致房屋價值可能有所貶損、延誤救災致原告黃錫富身體健康受損。原告固係依國家賠償法第7條第1項之規定請求回復原狀之損害，即請求被告應將坐落於彰化縣員林市○○街○○○巷○區○○○○道路與南側連通惠明街巷道打通回復供公眾通行（如起訴狀地籍圖謄本圖示），惟國家賠償法第7條第1項所定之回復原狀係指回復被害人所受損害前之原狀，而本件係因系爭巷道遭封堵無法通行，致其房屋價值貶損、原告黃錫富身體健康受損，回復原狀即應回復原告房屋市值貶損前之原狀、原告黃錫富身體健康受損前之原狀，則原告請求將系爭巷道打通回復供公眾通行，並非回復原告房屋市值受損、身體健康受損前之原狀，原告之請求已依法不合。
2.被告彰化縣員林市戶政事務所於88年10月25日編釘龍邦水荷園建案門牌號碼，係依據當時有效施行之台灣省道路命名及門牌編釘辦法，其中第5條規定：「巷（弄）以路、街（巷）門牌號次命名。但鄉村得以當地地理、習慣或 鄰近之史蹟命名。巷（弄）之兩端，臨路、街（巷）者，依所臨較寬路、街（巷）之門牌號次命名。但長度二百公尺以上之巷，得以該巷長度中心明顯處為界，分別以兩端之路、街門牌號次命名。」，原告自承系爭巷道係於96年間始遭封堵，則被告彰化縣員林市戶政事務所於88年間，編釘龍邦水荷園建案門牌號碼時，惠明街168巷係直接連接惠明街，故被告彰化縣員林市戶政事務所依據上開門牌編釘辦法，派員前往勘查，並依龍邦水荷園建物實際使用狀況，將門牌編釘為彰化縣○○市○○街○○○巷○○○○○號、同巷86弄1至12號，係依當時有效施行之法令所為之門牌編釘行為，難認有何故意或過失可言，況有關路街兩旁之通道究屬現有巷道、私設道路或既成道路之認定，並非戶政機關之權責，被告員林市戶政事務所所屬公務員於88年間編釘門牌時，並無審查當時實際上全段供道路使用之惠明街168巷，其巷道所占用土地之產權誰屬或該巷道是否為既成道路、計畫道路之作為義務，被告員林市戶政事務所所屬公務員未予審查，難謂有何違法可言。
3.又依龍邦水荷園建案起造人申請建造執照時所檢附之建築線指示(定)申請書圖，該建案建築基地西側之8米計劃道路，本即未往南連接惠明街，有該建築線指示(定)申請書圖附於執照卷一可證，顯見起造人於規劃龍邦水荷園建案時，自始即未將西側之8米計劃道路規劃為往南連接惠明街，原告並未指摘被告彰化縣政府所屬公務員據起造人所出具之建築線指示(定)申請書圖審核各項條件後核發建造執照之行為，有何違法之處，而龍邦水荷園建案竣工後，被告彰化縣政府依起造人申請，審查起造人有無按規定申報工程開工、工程每階段是否勘驗合格、竣工建築物與核准圖樣是否相符、竣工圖是否齊全、門牌是否編妥等事項予以核發使用執照（參照執照卷一「使用執照審查表」參照），亦難認有何故意或過失而不法侵害原告權利之行為，如龍邦水荷園建案之建商隱瞞此一資訊，而對外向購屋之消費者宣稱西側8米計劃道路可往南連接惠明街，致購買房屋之消費者受有損害，乃屬建商是否涉及不實廣告或有無對消費者施以詐術之消費糾紛問題，亦與被告員林市戶政事務所編釘門牌、彰化縣政府核發使用執照之行為無因果關係。
4.原告又主張系爭巷道於96年間遭封堵後，因該巷道已無法由惠明街連通至社區巷道，且無設置路標指示牌，導致救災、救護等緊急事件發生找不到道路，延誤救災致原告黃錫富身體受有冠狀動脈剝離之損害而領有殘障手冊云云。然查，原告黃錫富曾於103年7月25日向彰化縣消防局陳情○○○鎮○○街○○○巷未直接連接惠明街，且無設置路牌，導致緊急事件發生時，救難人員難以依據該巷住戶之門牌地址尋獲該住戶，嚴重影響民眾生活及安全」等情，該局回覆略以：「本局業於7月24日派員前往查看，旨揭巷道與惠明街間，目前為房屋工地施工中確實未連接惠明街，相關救災、救護車輛尚可由園林大街轉日泰街35巷或日泰街57巷轉入惠明街168巷，亦可由日泰街轉日泰街35巷或日泰街57巷進入。」，有彰化縣消防局103年7月25日彰消救字第1030014266號函在卷可證（本院卷一第149頁），核與原告所提系爭巷道衛星地圖相符（本院卷一第150頁），則原告所稱系爭巷道封堵，導致救災、救護等緊急事件發生找不到道路而延誤救災等情，是否屬實，尚非無疑。況被告員林市戶政事務所於96年5月間接獲彰化縣員林鎮公所（現改制彰化縣員林市公所）函知該區域之現況並無供道路使用，被告員林市戶政事務所即依彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第23條規定辦理門牌整編意願調查，惟因未獲得多數住戶同意，故暫緩辦理整編等情，有被告員林市戶政事務所提出之彰化縣員林鎮公所96年5月3日員鎮建字第0960012122號函、立法委員陳朝容服務處96年7月28日容N字第9607220168號函及工程會勘記錄在卷可證（本院卷一第101至第103頁）。顯見系爭巷道於96年遭封堵後，因門牌編釘與使用現況不符，被告員林市戶政事務所欲依法辦理門牌整編，係因原告等人所居住之龍邦水荷園社區住戶不同意門牌整編，故該社區門牌無法完成整編，致與使用現況不符，則日後縱真有如原告所主張發生救護車輛難以尋路，延誤救災之情形，實乃不可歸責於被告員林市戶政事務所。況系爭巷道遭封堵後，原告等人所居住之龍邦水荷園社區尚可由園林大街轉日泰街35巷或日泰街57巷轉入惠明街168巷，亦可由日泰街轉日泰街35巷或日泰街57巷進入，交通亦堪稱便利，系爭巷道遭封堵是否真能導致原告等人房屋價值下跌、救災車輛難以尋路，其間是否具有因果關係，均未據原告提出證據證明，況原告等人對於其等受有房屋因系爭道路遭封堵而跌價50萬元之損害，以及原告黃錫富因救災車輛難以尋路延誤就醫致受有冠狀動脈剝離之損害、損害金額若干等情，均未提出證據以實其說，經本院詢問原告：請求被告賠償3,634,100元之計算依據為何？原告亦僅答稱：是依據法院105年補字第633號補費裁定的金額，以土地面積跟土地公告現值來計算等語（本院卷二第25頁背面），顯非原告實際所受損害之金額。原告既不能證明被告所屬之公務員於執行職務行使公權力時，有何故意或過失之不法行為，致侵害原告何權利，使原告受有何損害，則原告主張被告應負國家賠償責任，核屬無據。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項、第7條第1項規定規定，請求被告應將坐落於彰化縣員林市○○街○○○巷○區○○○○道路與南側連通惠明街巷道打通回復供公眾通行，如無法回復原狀，則請求被告賠償其損失3,634,100元，均無理由，不應准許。原告之訴既不應准許，則假執行之聲請即因訴之駁回而失所附麗，亦不應准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
民事第一庭 法 官 沙小雯以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
書記官 連彩婷