臺灣彰化地方法院民事判決114年度國字第2號原 告 葉家源
李金治葉如娟葉姿青兼上 3人之訴訟代理人 葉家松被 告 彰化縣政府法定代理人 王惠美訴訟代理人 林民凱律師複代理人 李郁霆律師訴訟代理人 徐柏峻被 告 彰化縣彰化地政事務所法定代理人 陳易宏訴訟代理人 陳家良
蔡文峰被 告 彰化縣彰化市公所法定代理人 林世賢訴訟代理人 魏思全上列當事人間國家賠償事件，本院於民國115年5月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項（本件所有原告下合稱原告，單指一人則逕稱其姓名；所有被告下合稱被告，單指一人則逕稱彰化縣政府、彰化地政事務所、彰化市公所）：按依國家賠償法（下稱國賠法）請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國賠法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。原告以書面向被告提出國家賠償之請求，為被告所拒絕，有彰化地政事務所民國113年4月10日彰地四字第1130003163號函（轉彰化縣政府）、彰化縣政府113年5月22日府行訴字第1130123789號函、彰化市公所114年3月31日彰市城觀字第1140011209號函可參（本院卷第27至42頁、第47頁），是以原告提起本件國家賠償訴訟，已符合前揭起訴程序規定，合先敘明。
貳、兩造陳述：
一、原告主張：㈠伊父葉榮義於112年4月14日過世，遺有彰化縣○○市○○段000地號（下稱系爭土地），彰化縣政府於59年4月3日公告發布「彰化市修訂都市計畫」（下稱系爭都市計畫），將系爭土地納入住宅區，卻於69年間依區域計畫法及非都市土地使用管制規則等規定將系爭土地編定為非都市土地，並由彰化地政事務所登記使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地（下稱系爭登記），實際應編定情形與登記內容不相符；系爭土地曾於96年間進行地籍圖重測，彰化地政事務所亦未發現系爭登記，直至108年間始發現並註銷編定。
㈡被告各自之違失行為：
⒈彰化縣政府：其為都市計畫、區域計畫法之主管機關，
負有落實計畫之法定管理義務與監督義務，本應確保系爭土地使用分區與系爭都市計畫樁位資料之一致性，卻於69年錯誤編定系爭土地為農牧用地，於96年未能發現並排除系爭登記，於108年發現錯誤後雖予以更正卻未對外充分揭示更正原因或使利害關係人得以知悉，其消極未為管理、監督之不作為已逾越合理行政裁量範圍，違反其法定管理與監督義務。
⒉彰化市公所：其雖非系爭都市計畫核定或登記機關，然
負有於合理注意範圍內確保行政資訊正確傳遞之制度性協力義務，其於69年彰化縣政府辦理使用分區編定、96年彰化地政事務所辦理土地重測、108年註銷使用分區編定時之過程中，本應將其掌握之都市計畫相關圖資適時提供予權責機關，然其怠而未為，致權責機關之審查資訊不完整，持續採用錯誤資訊，進而影響判斷之正確性，彰化市公所已違反其維護行政資訊正確之協力義務。
⒊彰化地政事務所：其為專業地政機關，依土地法、地籍
圖重測實施辦法規定，負有維持登記內容與客觀事實相符、與相關公務資料一致之法定職務義務，其於69年辦理系爭登記、96年地籍圖重測時，本應就系爭土地使用分區與系爭都市計畫樁位數據進行最低限度之交叉比對，並依地籍測量實施規則第232條第1項規定依法更正系爭登記，其於108年辦理註銷編定時，本應充分揭示更正原因與系爭登記之關聯，然其均怠於查核與更正，逕行登載與系爭都市計畫不一致之內容，使系爭登記進入地籍體系並長期存在，已構成土地法第68條之登記錯誤，違反其法定查核與更正義務。
㈢對伊所造成損害：
⒈被告違失行為使系爭土地被長期誤編定為農牧用地，致
伊父葉榮義於生前無法做自建、合建、出售建商等規畫，僅能將系爭土地作為農業用途，致葉榮義生前喪失依住宅區規劃使用之機會。
⒉嗣後經108年更正登記使用分區為都市計畫住宅區，使伊
無法取得農業使用證明書，進而導致伊於須額外繳納系爭土地之遺產稅新臺幣（下同）1,314,879元而受有損害。
㈣被告機關對伊構成共同侵權行為：被告雖分屬不同機關、
職務義務有所不同，惟其職務行為在客觀上構成同一土地圖資之形成、傳遞及登錄流程，均為確保土地資訊正確性、一致性，具有高度連動性，然被告各自未盡合理注意義務，致系爭土地錯誤資訊長期未被更正並持續流通，致伊受有損害，應成立共同侵權行為。
㈤準此，伊自得：⒈依國賠法第2條第2項後段請求彰化縣政府
負損害賠償責任；⒉依民法第185條第1項（先位）、國賠法第2條第2項（備位）請求彰化市公所負損害賠償責任；⒊依土地法第68條第1項（先位）、國賠法第2條第2後段（備位）項請求彰化地政事務所負損害賠償責任；⒋並請求被告負連帶損害賠償責任等語。
㈥並聲明：⒈被告應連帶給付原告1,314,879元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
⒉願供擔保請准宣告假執行。
二、彰化縣政府辯稱：㈠關於69年使用分區編定行為：
⒈系爭土地位於系爭都市計畫之邊界，雖於59年列入都市計畫範圍，然礙於測量技術受限，土地容有交疊或邊界不明之情形。嗣後區域計畫法公布施行，並有訂定製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知），伊於69年辦理系爭土地之使用分區編定時，已協請鄉鎮市公所辦理會勘認定土地邊界樁位；且於69年6月1日公告非都市土地分區圖及編定結果，嗣後無人異議，始於69年10月27日編定系爭土地為特定農業區之農牧用地；難認伊所屬公務員於執行職務行使公權力時有因故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為。
⒉依都市計畫樁測定及管理辦法（下稱測定辦法）第2條第1項第1款規定，彰化市公所方為系爭土地都市計畫樁之測定機關。
⒊況國賠法於70年7月1日施行，69年使用分區編定行為發生在此之前，自無國賠法之適用。
㈡關於96年地籍圖重測：地籍圖重測作業係就土地界址及面
積進行重新測量，僅為技術作業，不涉及土地使用管制之審查，原告有所混淆，主張不足採。
㈢關於108年註銷編定行為：編定作業須知之性質為內部行政
規則，並無直接規範人民權利義務之效力，亦非專為保護特定人財產法益而設，自不該當國賠法第2條第2項之要件。且該須知第10點雖有規定註銷編定之要件及程序，但未規定應辦理註銷編定之期限，難認有怠於行使之情形等語。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、彰化市公所辯稱：㈠關於69年使用分區編定行為：伊並非使用分區編定之主辦
機關，僅基於行政協助辦理會勘，且依當時之測量技術尚無法精準確認系爭都市計畫邊界，伊並無故意或過失侵害原告權利之情事。
㈡關於96年地籍圖重測：地籍圖重測係由地政機關職掌之業
務；測定辦法頒布施行後，計畫樁位之測定及公告皆由彰化縣政府主政辦理，均非伊之權責範圍，原告主張無理由。
㈢關於108年註銷編定行為：都市計畫擬定於72年至108年間
屬彰化縣政府權責，相關圖資均由彰化縣政府負責保管、依法公告或刊登於網站供民眾查詢，伊自89年迄今均配合協助發放使用分區證明書，故都市計畫資料並無原告所指：非一般民眾於通常注意義務下所得自行查知之情形。原告依法應繳納遺產稅，難認與108年註銷編定行為有何關聯，且原告無從確認葉榮義是否早已知悉108年註銷編定行為，逕自主張渠等自112年繼承時始知悉損害發生，亦無理由等語。
㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決願供擔保請准宣告免為假執行。
四、彰化地政事務所辯稱：㈠關於69年使用分區編定行為：伊依彰化縣政府公告確定資
料將系爭土地登載為農牧用地，難認有何故意或過失所致損害之情事。
㈡關於96年地籍圖重測：伊於96年辦理地籍圖重測作業，依
彰化縣政府提供都市計畫樁彙整資料，並會同葉榮義訂立土地界樁，土地所有權人同意協助指界成果且於地籍調查表認章，嗣後予以公告，公告期間並無民眾提出異議。其餘同彰化縣政府所述。
㈢關於108年註銷編定行為：系爭土地註銷農牧用地之編定後
，地籍資料與都市計畫主管機關資料吻合，難認有何因故意或過失所致損害之違法情事。其餘同彰化縣政府所述等語。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
參、本院之判斷：
一、原告依國賠法第2條第2項規定，主張被告應就系爭土地經59年都市計畫公告及69年錯誤編定使用分區等情，負損害賠償責任，並無理由：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。本法自中華民國70年7月1日施行。依本法第2條第2項、第3條第1項之規定，請求國家賠償者，以公務員之不法行為、公有公共設施設置或管理之欠缺及其所生損害均在本法施行後者為限。國賠法第2條第2項、第17條第1項、國賠法施行細則第2條分別定有明文。次按依國賠法第2條第2項規定請求國家賠償，必須公務員之不法行為及其所生損害，二者均發生在國賠法施行以後者，始得為之。雖損害發生在該法施行以後，如公務員之不法行為發生在該法施行之前，仍不得依上開規定請求賠償（最高法院84年度台上字第2195號判決意旨參照）。
㈡原告主張：系爭土地於59年4月3日被納入「彰化市修訂都
市計畫」住宅區，於69年竟遭彰化縣政府錯誤編定為非都市土地，並由彰化地政事務所登記為「特定農業區農牧用地」等情，無論所指行為是否不法，經核均發生於國賠法70年7月1日施行之前，依前揭說明，原告均不得依國賠法第2條第2項請求損害賠償。
二、原告依國賠法第2條第2項規定，主張被告應就96年地籍圖重測時未發現錯誤及108年登記更正等情負損害賠償責任，並無理由：
㈠按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。國家
負損害賠償責任者，應以金錢為之；但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀。國賠法第5條、第7條第1項分別定有明文。損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害或所失利益為限，亦為民法第216條第1項所明定。是損害賠償之債，係以實際受有損害為成立要件，倘無損害，即無賠償問題（最高法院110年度台上字第127號判決參照）。所謂所受損害，係指現存財產之積極減少（直接損害）；所謂所失利益，則係消極妨害新財產之取得（間接損害）。又該所失利益，固不以現實有此具體利益為限，惟該可得預期之利益，亦非指僅有取得利益之希望或可能為已足，尚須依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，具有客觀之確定性，始足當之。次按民事訴訟法第222條第2項明定法院依所得心證定損害賠償額，係以當事人已證明其受有損害為前提，若其未證明受有如何之損害，法院自無從逕依上開規定，定其損害賠償額（最高法院111年度台上字第1409號判決意旨參照）。
㈡原告固主張：被告於96年地籍圖重測時未及時發現登記錯
誤，致葉榮義生前僅能依農業用地使用系爭土地，喪失依住宅區規劃使用之機會等語。惟系爭土地自69年被編定為非都市土地特定農業區農牧用地後，均持續依農業用途使用，此為兩造所不爭執（本院卷第440頁），則葉榮義生前因被告於96年地籍圖重測時未及時發現登記錯誤，究竟喪失何項可得預期之客觀利益？原告並未舉證以實其說。至於原告所謂：依住宅區規劃使用機會云云，僅屬於取得利益之希望或可能，並不具有客觀之確定性。堪認原告未能舉證存在所失利益，尚難為有利於原告之認定，本院自無從逕依民事訴訟法第222條第2項規定，定其損害賠償額。㈢原告復主張：系爭土地因被告108年更正登記使用分區為都
市計畫住宅區，使伊無法取得農業使用證明書，受有遺產稅1,314,879元損害等語。惟查葉榮義係於78年5月15日以贈與為原因取得系爭土地所有權，嗣葉榮義死亡由原告繼承，復經葉家松與葉家源於113年月6月4日以分割繼承取得系爭土地所有權等情，有系爭土地第一類登記謄本、地籍異動索引在卷可參（本院卷第73頁、121至124頁），足徵葉榮義與原告均係無償取得系爭土地。復查系爭土地於108年被註銷原使用分區登記，改列都市計畫住宅區，僅係回復系爭土地正確使用分區態樣，國稅局亦據此課徵遺產稅1,314,879元；原告既已繼承系爭土地，本負有依該土地正確之使用分區規定繳納相對應遺產稅之義務，從而難認該遺產稅1,314,879元屬於原告所受之損害。
三、原告依土地法第68條規定，主張彰化地政事務所應負損害賠償責任，並無理由：
㈠按因登記錯誤遺漏或虛偽，須因此受有實際損害，始得請
求該地政機關負損害賠償責任，此觀土地法第68條第1項前段之規定自明。被害人是否受有實際損害，應視其財產總額有無減少而定（最高法院113年度台上字第2275號判決意旨參照）。又同條第2項規定：「前項損害賠償，不得超過受損害時之價值」，即以受害人實際所受之積極損害為地政機關賠償範圍，不包括消極損害（所失之利益）在內，以適度調和其所負之責任及限縮賠償責任範圍（最高法院110年度台上大字第3017號裁定意旨參照）。
㈡查葉榮義與原告均係無償取得系爭土地，且原告繼承後，
本負有依系爭土地正確之使用分區繳納遺產稅1,314,879元之義務，均難認原告受有如何之損害。復查土地法第68條所定損害賠償既不包含所失利益，則原告亦無從依該條規定，主張因彰化地政事務所違失行為，致喪失依住宅區規劃使用之間接損害。
四、被告並不負民法侵權行為損害賠償責任：㈠按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國賠
法第5條定有明文。是公務員因執行公法上之職務，行使公權力，造成人民之損害，國家或地方機關除依國賠法規定應負損害賠償責任外，並不負民法侵權行為損害賠償責任（最高法院71年度第3次民事庭會議決議、85年度台上字第1556號判決、104年度台上字第1479號民事判決意旨參照）。
㈡經核原告所指摘者，均屬被告公務員因執行公法上之職務
、行使公權力之行為，從而被告並不負民法侵權行為損害賠償責任。況原告既無從依國賠法第2條第2項或土地法第68條規定請求被告損害賠償，遑論被告彼此間依民法第185條成立連帶責任之可能。
肆、綜上所述，原告依國賠法第2條第2項、土地法第68條第1項規定及民法第185條第1項等規定請求被告連帶給付1,314,879元，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其所為假執行之聲請即失所附麗，爰併予駁回。
伍、本件事證已臻明確，兩造其餘攻防方法及所提證據，經核與判決結果不生影響，爰不予逐一論駁及調查，併此敘明。
陸、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國115年6月12日
民事第一庭 法 官 徐沛然以上正本係照原本作成。
如對判決上訴，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 6 月 12 日
書記官 游峻弦