臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第145號
民國105年10月11日辯論終結原 告 李幸憲訴訟代理人 張賜龍律師
侯捷翔律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 巫靜宜
林恩如王儷玲上列當事人間醫療法事件，原告不服高雄市政府中華民國104 年
9 月9 日高市府法訴字第10430817000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為何啟功局長，惟何啟功於民國105年3月22日離職，改由黃志中擔任局長，已據黃志中於105年5月4日具狀承受訴訟（參本院卷第82頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係高雄市文川家庭診所（下稱文川診所）之負責醫師，擅自指示文川診所之護理人員龔嘉萍於103年1月28日至高雄市○鎮區○○路○○○號「台灣彩券行」，幫民眾抽血招攬健康檢查業務。被告經接獲民眾檢舉後，於當日派員至現場查察屬實。另臺南市政府衛生局亦以文川診所擅自派員外出招攬抽血業務，涉嫌違反醫事相關法規，而檢附查察相關資料移請被告查處。嗣經被告於103年3月14日前往高雄市鳳山區新高鳳醫院，請該院提供102年12月及103年1月代檢清冊，以資證明文川診所確有擅自派員外出辦理健康檢查業務之情事。又龔嘉萍因上揭行為涉嫌違反醫師法規定，雖經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）以103年度偵字第26459號處分書為不起訴處分確定，惟經被告檢視該不起訴處分書內容，發現原告業已於偵查中坦承係由伊指示龔嘉萍至台灣彩券行幫民眾抽血之情事。被告核認文川診所以不正當方法招攬病人，爰予以舉發，並給予陳述意見之機會後，認定原告違反醫療法第61條第1項規定之事實明確，並衡酌原告前因違反同條項之規定，經被告分別以102年1月15日高市衛醫字第10230304400號、102年4月10日高市衛醫字第10233076200號及102年8月2日高市衛醫字第00000000000號裁處書，分別裁處原告新臺幣（下同）6萬元、6萬元及7萬元罰鍰在案，詎原告又為本次違章行為，乃依同法第103條第1項規定，於104年4月29日以高市衛醫字第00000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告25萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定予以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告於103年1月28日雖有指派龔嘉萍至台灣彩券行替民眾抽血，惟並未替該位民眾抽血。被告人員於現場查獲之2管血液乃其他民眾於原告診所抽血後，原告指派龔嘉萍送檢驗所化驗之血液檢體，並非龔嘉萍於台灣彩券行替該位民眾所抽之血液，僅因該位民眾再三請託原告至彩券行幫其抽血，原告才指派龔嘉萍順路替該民眾抽血。實則，當天龔嘉萍僅替該位民眾測量血壓後，隨即遭被告人員稽查，並未抽到血，然被告人員並未就該試管內之血液確認是否與現場該位民眾之血型相符，即率然認定龔嘉萍有對該位民眾抽血，其認事用法顯屬草率，容有違誤。高雄地檢署103年度偵字第26459號不起訴處分書之理由三、㈡亦載明：「證人吳亭蓉於偵查中證稱：當時雖有拍照到沾有血的針頭及裝有血的試管，但伊並沒有看到有民眾被抽血等語；證人林恩如於偵查中證稱：伊並沒有看到被告對民眾抽血的經過，彩券行亦無擺放可讓人知道有在抽血之布條或其他宣傳品等語，足證被告是否確有替民眾抽血而執行醫療業務，尚非無疑。本案既存有合理之懷疑，尚難僅憑現場查有沾有血之針頭及2管裝有血之試管，即遽認被告擅自執行醫療業務者。」由上開記載可知，並無確實之證據證明龔嘉萍當天有抽血之事實，依罪疑唯輕原則，自應做有利於原告之認定。另龔嘉萍受稽查員詢問時已表明其僅有替民眾量血壓，並未實施抽血行為，此有現場處理紀錄表可參。嗣龔嘉萍於103年3月13日受被告通知到場陳述意見時表示：「至於這次至前鎮彩券行抽血乙事也是由診所李幸憲醫師指示下抽血的，當天抽2管血是民眾說要驗什麼項目，我就會多抽預留管之血液。」惟因該次受詢時，龔嘉萍屢遭被告人員告知其恐觸犯醫師法第28條之刑罰，並擬將其移送地檢署偵辦，龔嘉萍迫於恐懼、壓力下始為上開與事實不符之陳述。原告雖有指示龔嘉萍抽血，但當天實係替民眾量完血壓後隨即遭稽查，客觀上並無執行抽血之行為，此不但有原告103年2月14日陳述意見記錄可參，亦與上開不起訴處分書認定之事實相符。又原處分以新高鳳醫院之代檢清冊為憑，認定原告有擅自派員外出執行健康檢查業務，查該代檢清冊雖均以店家名稱及店家員工登錄，惟此僅能證明該代檢清冊上店家所屬員工曾至原告診所進行健康檢查，而所有醫院及診所為民眾進行健康檢查後，均須送合格檢驗處所檢驗，不能僅憑該代檢清冊上有店家名稱，即認定原告有派員外出辦理健康檢查業務之情形。準此，被告認定龔嘉萍有於上開時、地實施抽血行為，明顯違背罪疑唯輕原則及舉證原則，尚難憑採。
（二）原處分雖以原告派員發放癌症篩檢宣傳單、檢驗申請單並放任所屬跨區至臺南進行健檢業務招攬，係以不正當方法招攬病人而違反醫療法第61條第1項而對原告裁處。惟上開之癌症篩檢宣傳單屬原告利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為，應為醫療法第9條所稱之「醫療廣告」，由於同法已就醫療廣告設立專章規範，故同法第61條第1項規定：「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。」其所稱「不正當方法」，解釋上應不包括醫療廣告，是原告指派所屬發放癌症篩檢宣傳單，應非同法第61條第1項所欲規範之行為，原處分認定原告上開行為違反同法第61條第1項而對原告裁罰，適用法規自有違誤。退步言之，縱認發放癌症篩檢宣傳單為醫療法第61條第1項所欲規範的行為，惟原告派員發放癌症篩檢宣傳單僅係為了宣導健康檢查之重要性，查該癌症篩檢宣傳單上面所列之「大直腸癌（C.E.A）的症狀與預防」、「篩檢項目」、「健康檢查注意事項」等項目，僅係宣導一般民眾做健康檢查，並使民眾知悉原告診所提供之服務，並非以誇大不實之敘述招攬病人前往就醫，是原告發放癌症篩檢宣傳單應屬「正常行為」而非「不正當方法」。況被告先前發放之104年度健檢宣傳單上面亦明列「預約方式」、「注意事項」、「健康檢查項目」等項目，與該癌症篩檢宣傳單之記載大同小異，何以原告發放癌症篩檢宣傳單就是「不正當方法」，而被告發放健檢宣傳單就是合法行為？又高雄市旗山區衛生所社區健康檢查活動所發布於網站上之訊息，亦有「凡當日完成成人健康檢查抽血者可領用早餐，完成乳房攝影篩檢之婦女朋友們，將獲得2公斤米1袋哦!!!」等字句，公開宣稱只要就醫即送贈品，已然構成「不正當方法」甚明，惟被告不但未加以糾正，反而將上開訊息張貼於高雄市政府網頁，實令人對被告之雙重標準有「只准州官放火，不准百姓點燈」之觀感。因此，原告係基於信賴被告發放之健檢宣傳單屬合法行為而發放該癌症篩檢宣傳單，且健康檢查之宣導關乎重大公益，故原告之上開行為應受信賴原則保障。而就醫療法第61條第1項之反面解釋，應為：醫療機構得以正當之方法招攬病人，亦即招攬病人之行為本身並不違法，僅不得以不正當方法為之。且同該項所指之「不正當方法」，應以中央主管機關公告禁止者為限，被告不得自行擴張解釋。乃公告事項第3款所禁止者，為未經主管機關核備，擅自派員外出「辦理」健康檢查，亦即執行健康檢查之具體工作。故本件原告派員發放癌症篩檢宣傳單、檢驗申請單並指示所屬跨區至臺南宣導健康檢查，既非辦理而是宣導（甚或招攬）健康檢查，並無違法之處。
（三）又前行政院衛生署（現為衛生福利部）94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告（下稱前衛生署94年3月17日公告），就醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法，係指公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。查檢驗申請單上明列各項檢驗項目及收費標準，乃民眾有意願至原告診所辦理健康檢查或主動向原告索取時，原告才會將檢驗申請單交付給該些特定民眾，讓該些民眾得知各項檢驗費用並決定做何項檢驗，並非如訴願決定書所認定，係原告指示護理人員到店家發放，是原告僅將檢驗申請單交付給特定民眾，應不符合公開宣稱之要件。又該檢驗申請單上雖然套餐比單項檢驗費用加總便宜，是否必然符合「公開宣稱就醫即贈送折扣」？仍有諸多疑義。蓋將「公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務」公告為第61條第1項所稱之不正當方法，其目的在避免醫療機構以提供誘因之方式招徠患者，創造或誘發不必要的醫療需求，背離醫療是以疾病或機能殘缺之診斷、治療、矯正及預防為目的之本質。訴願決定書之理由略以：「‧‧‧確實以『價差方式』促使消費者產生『比較價格』的心態，消費者一經比較，確實有『做越多省越多』之經濟『優惠態樣』，『比較價格』已經躍然紙上，不言可喻。」然就一般醫療診所而言，一次做全部檢驗項目之民眾與一次只做一項檢驗項目之民眾兩相比較下，前者對於醫療診所單位時間成本效益顯然較後者高，故原告因成本考量，對於一次做全部檢驗項目之民眾僅收取成本價，對於一次非做全部檢驗項目之民眾，則把單位時間成本效益之差額加入各項檢驗項目收取，此乃業界一般之作法，惟被告硬性將原告上開行為解讀成「就醫即贈送折扣」而構成「不正當方法」，實有恣意擴張解釋法條之虞。復觀察該檢驗申請單上之價格，單項檢驗並無折扣，亦非做幾項就給折扣，例如做2項以上給9折優惠或做5項以上給8折優惠等，必須就A項、B項及C項等該項下所有項目都做檢驗才能享有該項之套餐價，並非「做越多省越多」，且套餐價固然能吸引想一次做所有檢驗項目的民眾，惟亦有民眾係因身體某部分機能有異狀而只想做特定項目的檢驗，即使套餐價比該項下所有項目加總來得便宜，其仍遠高於單項檢驗價格，故套餐價並無法提供誘因使原本只想做單項檢驗的民眾轉念做全部項目，因而不會創造或誘發不必要的醫療需求，訴願決定書所持理由並未細分一般民眾做健康檢查之態樣即一概而論，委不足採。
（四）文川診所之健檢宣導活動主要係由訴外人方誠宇負責，此有103年12月24日方誠宇在被告機關之陳述意見稱：「本人在文川家庭診所負責健檢宣導工作。我是去臺南作健檢宣導、發傳單，民眾有興趣可自行前往文川診所做健康檢查。」可佐，而上開之「傳單」係指原證二所附之宣傳單而言，並不包括有檢驗費用標示之「檢驗申請單」。觀察原證二之「大直腸癌預防篩檢活動」或原處分卷106頁所示之「肝癌預防篩檢活動」宣傳單上之內容，其上僅記載如「癌症之症狀與預防」、「篩檢項目」「健康檢查注意事項」等一般健檢宣導常見之資訊，並無以任何誇大不實、贈品行銷等不當文字招攬病人前往就醫，則原告發放健檢宣導文宣告知民眾相關資訊，應屬正常之公益行為，並非「不正當行為」。且原告於設計健檢文宣時，為了避免內容觸犯相關法規，亦多有參考政府機關所發放之健檢宣傳單，若將原告所發放之文宣與原證三、四所附之「高雄市衛生局健檢宣傳單」、「高雄市旗山衛生所社區健康檢查活動訊息」相比，其內容大同小異，則為何內容差距甚微之健檢文宣，由原告發放就構成違法行為，由政府發放就屬於「政令宣導」？被告未為詳實審酌原告發放之文宣內容是否違法不當，逕行將原告發放健檢文宣之公益行為認定為「不正當方法」，以致同一行為因發放主體不同而有天壤之別之待遇，著實令原告不服。
（五）被告認為原告派員發放預防篩檢活動單及檢驗申請單之行為，符合前衛生署94年3月17日公告第1項第1款之「公開宣稱就醫即贈送各種形式之折扣」之行為態樣，而違反醫療法第61條第1項之規定。惟該函釋所稱「公開宣稱」，應係指對不特定多數人以文字或言語為陳述之意，因符合公開宣稱情形須針對不特定對象，且在不特定多數人均可親眼見聞或聽聞，始為函釋禁止之方法。查原告雖有派員作健檢宣導並發傳單，惟原告所發的傳單上僅有標示「篩選項目」、「癌症的症狀與預防」與「健康檢查注意事項」等一般資訊，並無允諾就醫即贈送折扣之文字，是原告派員發傳單之行為並不符合上揭函釋所稱「公開宣稱就醫即贈送各種形式之折扣」之行為態樣。再者，被告指稱原告除了發放預防篩檢活動的宣導單，還有發放有價格標示之檢驗申請單，惟其所憑據者除了第三人提供之資料外，並無其他明確之事證，則被告僅以第三人事後提供之宣傳單，以推測、擬制之方式認定原告有派員在外發放檢驗申請單，而構成不當招攬業務行為，此實已違反舉證法則。況且，果如被告所述原告有派員在外發放檢驗申請單，則於103年1月28日被告指派稽查人員至台灣彩券行查察時，稽查人員於現場理應查得檢驗申請單，然而依據現場處理記錄表之現場發現情形記錄第2點，當時僅有查得癌症宣導單，並無檢驗申請單，由此益徵原告並無派員在外發放檢驗申請單之情事。原告僅有派員在外宣導健檢資訊並發放癌症篩檢宣導單之行為，並無以任何誇大不實、贈品行銷等不當文字招攬病人前往就醫，則原告發放健檢宣導文宣告知民眾相關資訊，應屬正常之公益行為，並非「不正當行為」。
（六）按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。
原告於被告第一次稽查時僅係表明需了解事實後，方適宜詳加陳述，並未規避稽查，則被告以原告有做不實陳述、規避稽查之行為，依醫療法第103條從重裁處原告25萬元，顯有將原告不應受責難之行為納入處罰之裁量因素，有違行政罰法第18條第1項之規定，況且原告先前雖有違反醫療法之3次紀錄，惟該等記錄行為均僅係宣導健康檢查，非以不正當方法招攬病人，僅係因前3次罰鍰金額較低，原告考量委請律師爭訟不符成本效益，乃默默忍受，原處分與訴願決定僅憑宣導行為即認定原告違法，復無何具體理由即裁處原告最高額罰鍰，原告實難心服。
（七）綜上，原告僅有派員為健康檢查之宣導，並無任何醫療法第61條第1項之「不正當行為」，本件被告認原告違反醫療法，並從重裁處罰鍰25萬元，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等語。原告爰聲明求為撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）按「‧‧‧行政程序法第36條規定：『行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。』準此，行政程序法有關證據之調查係採職權進行主義，由行政機關依職權運用可掌握之資料來源，以闡明事實之存在或不存在，故其得使用之證據方法，原則上應不受限制。至於調查方法為何，自應由該管機關視具體個案需要選擇之‧‧‧。」法務部96年7月3日法律字第0960019333號函釋有案。意即行政機關為維持行政效能及發現真實，對於事實及證據之調查，係採「職權調查原則」，不受當事人主張之拘束。被告於103年1月28日接獲民眾檢舉文川診所擅自指示龔嘉萍至台灣彩券行幫民眾抽血招攬健康檢查業務後，即派員於當日16時10分許前往查察，現場發現龔嘉萍正在幫民眾量血壓、解釋抽血項目及收取費用，而該名民眾剛抽血完畢，其左手關節內側皮膚上尚留存有酒精棉球，且現場除有2管裝有血液之封籤試管外，亦備有抽血試管、酒精棉、針頭、3M貼紙、尿液檢驗紙等用品，稽查人員並取有現場文川診所之檢驗申請單及癌症篩檢宣傳單；嗣龔嘉萍於103年3月13日至被告接受訪談時亦表示：「‧‧‧這次至前鎮彩券行抽血乙事也是由診所李幸憲醫師指示下抽血的，當天抽2管血是民眾說要驗什麼項目，我就會多抽預留管之血液，以備不時之需。‧‧‧」等語，此有現場處理記錄表、存證照片、檢驗申請單、癌症篩檢宣傳單及陳述意見紀錄等為證，則被告判斷龔嘉萍於103年1月28日確有在原告之指示下為辦理健康檢查業務而對民眾執行抽血之行為，與論理及經驗法則無違，且為一般社會通念所能接受。
（二）按行政罰與刑罰之構成要件不同，而刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，有最高行政法院75年判字第309號判例意旨可資參照。且刑事處罰與行政處罰之處罰目的、適用法理或處罰方法皆不盡相同，故行政處分之作成，並不受刑事事件認定事實之拘束，司法機關與行政機關自得各本諸職權依法審理或作成處分。本案原告於高雄地檢署偵查中亦證稱：「是伊叫被告去高雄市前鎮區台灣彩券行幫民眾抽血。」等語，益足證被告之判斷正確無誤。縱高雄地檢署對於龔嘉萍是否確有替民眾抽血執行醫療業務一事，做出103年度偵字第26459號不起訴處分書，然並不影響被告就本案各種相關客觀證據所作之行政判斷，本案以原告違反醫療法第61條規定裁處，被告並無自行擴張法律之解釋，認事用法尚無違誤。故文川診所未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查業務之事實，核有以不正當方法招攬病人之行為，被告予以裁處，於法自屬有據。又原告所採集之檢體，多以公司行號為單位送高雄市新高鳳醫院代檢，就一般情況而言，如非團體之健檢行為，難認有此情節，易言之，如為民眾至診所之個人體檢，當以個人資料登載送檢，然原告作法悖離常理，據此佐證資料，被告審認原告尚有派員至其他店家，以相同不正當方法招攬病人之事實，即令該清冊上之受檢人確曾至文川診所進行健康檢查，也無礙文川診所於103年1月28日擅自派員外出辦理健康檢查業務之違規事實之成立。
（三）原告雖主張：伊僅派員宣導健康檢查之重要性，非以「不正當方法」招攬病人‧‧‧癌症篩檢宣傳單屬原告利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，應為醫療法第9條所稱之「醫療廣告」，故醫療法所稱「不正當方法」解釋上應不包括醫療廣告等語。惟查，「不正當方法」乃屬不確定法律概念，不確定法律概念之判斷，必須確切，其依據者為事實，而事實之是否存在，則須依證據。行政機關為統一事實認定之基準或為避免行政裁量時，就法律效果之決定裁量或選擇裁量之恣意，透過行政釋示或訂定行政規則或合目的性之裁罰標準（基準），資為機關自體或下級機關遵循之據，寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同之處理或行政行為產生不公平之結果（司法院大法官會議釋字第423號、第511號解釋參照），有違憲法、行政程序法平等權、平等原則之精義。又衛生福利部掌理全國衛生行政事務，具有掌理事項相關法律及法規命令條文之解釋權，為執行醫療法之必要，依該法授權所訂定命令規定，符合立法目的與法律保留及明確性原則，其本於對法律之確信，作成解釋性函令，此乃依職權之行使，就本法為細節性或技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，自得予以援用，核屬合於法律規範目的之解釋，且與社會通念相當，故前衛生署94年3月17日公告暨衛生福利部函釋，係充實醫療法第61條第1項「不正當方法」不確定法律概念事實內涵之法規命令，屬醫療法第61條第1項之實質性規定，有關醫事機構自行派員在外招攬健檢業務，或為誘導民眾前往該醫事機構接受健檢，或為派員前往民宅採取檢體再攜回機構進行檢驗業務等，均屬醫事機構令其醫事人員執行違反前開規定之違法作為。綜上，文川診所自行派員在外招攬檢驗業務之行為，係屬醫療法第61條所稱之「不正當方法」招攬業務，與原告主張高雄市旗山區衛生所社區健康檢查活動，「凡當日完成成人健康檢查抽血者可領用早餐，完成乳房攝影篩檢之婦女朋友們，將獲得2公斤米1袋哦！！！」之公共衛生業務免費健康檢查完全大相逕庭，蓋全國衛生單位執行公共衛生政策，推動癌症篩檢業務，乃為基於國民健康福祉，本於法定職掌所必要，與文川診所基於醫療業務招攬尚屬有間，原告比附援引，砌詞雄辯，實不足採。
（四）再按，司法院大法官會議釋字第545號解釋，認醫師法第25條之「業務上之不正當行為」則指醫療業務雖未達於違法程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之需求而不具正當性應予避免之行為，此與醫療法第61條第1項禁止不合中央機關公告禁止之不正當方式招攬病人，立法意旨相同。醫療業務非屬營利事業，有別於一般商品，不得有以不正當方法招攬就醫、刺激或創造醫療需求等情形，衛生主管機關為使民眾之醫療服務品質獲得保障，適當規範醫療業務之執行，係為維持社會秩序，增進公共利益所必要。原告係醫療機構負責醫師，依法對該機構醫療業務負督導責任，明知並指派護理人員，於未經核准下，擅自在外招攬健康檢查業務，一旦遭人檢舉即矢口否認違規事實，直至護理人員被以涉嫌違反醫師法「密醫」犯行移送地檢署時，才以證人身分改口坦承確實是在原告指示下為民眾抽血健檢。更甚者，原告並非不知情醫療法第61條規定，緣原告自102年起至103年業經多次遭民眾檢舉不當招攬抽血健檢業務，並曾遭被告裁罰3次在案，本案又豈是原告可避重就輕，強言護理人員無執行抽血健檢業務，僅僅向民眾解釋篩檢項目及收費情事，即可一語帶過？
（五）又行政裁罰和刑事罰各有其不同核心領域，行政機關自可依種種客觀證據論斷事實真偽，本案以原告違反醫療法第61條規定裁處，被告並無自行擴張法律之解釋，認事用法尚無違誤。又醫療法第61條第1項業已明確規範，醫療機構不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人，乃因醫療業務具有公益性質，且直接涉及民眾之生命及健康，且醫療行為有別於商業行為，可以行銷，不宜促銷，且行銷方式不宜商業化，如打折、贈品、優惠等等。觀諸被告於103年1月28日所取得之原告診所檢驗申請單內容，其A項13種檢驗項目費用共計4,200元，僅收費2,900元；B項13種檢驗項目費用共計7,700元，僅收費4,500元，C項特殊檢查男性13種檢驗項目費用共計6,800元，僅收費1,900元、女性14種檢驗項目費用共計6,800元，僅收費2,300元等，明列各項收費折扣及原告診所相關資訊，此為原告所印製，原告並無爭執，乃原告招攬健檢時供予不等定之民眾參考選擇之用，應無疑問。上開檢驗申請單明列各項收費折扣，既經原告指示護理人員去店家發放癌症篩檢宣傳單，故可供不特定多數人瀏覽觀看，已符合公開宣稱之要件，且確實以「價差方式」促使消費者產生「比較價格」心態，消費者一經比較，確實有「做愈多省愈多」之經濟「優惠態樣」，「比較價格」已經躍然文字上，不言可喻。故原告強言主張上開檢驗申請單明列各項收費並不構成「不正當方法」，並非「做越多省越多」，容屬對法令之誤解。又按印製、散發行為通常是並同存在，如印而不發實屬不合理。原告主張103年1月28日現場並無發現檢驗申請單發放行為，質疑被告違反舉證法則。被告係一般行政機關非司法警察機關，本案事涉行政罰而非刑事罰，無法對違反行政罰案件強制蒐集採證，自為法理所明，亦不可能奢求行為人配合提供，如現場未取得證據，大多只能從旁間接獲取，再配合相關證詞資料，依論理與經驗法則判斷事實真偽，然而本案篩檢宣傳單及上開檢驗申請單既經民眾持有舉發，即難認原告無發放之事實，其指示護理人員在外發放招攬，可供不等定多數人瀏覽，已符合公開宣稱之要件，亦屬醫療法第61條所稱之不正當方法。是原告雖主張發放健檢文宣應屬正常之公益行為，惟仍無從免除其應受行政處罰之責任。
（六）末查，原告先前違反醫療法第61條規定，經被告102年1月15日高市衛醫字第10230304400號裁處書裁罰6萬元、102年4月10日高市衛醫字第10233076200號裁處書裁罰6萬元及102年8月2日高市衛醫字第10237237700號裁處書裁罰7萬元，3次罰鍰之事實，分別為原告診所之員工以配合衛生機關名義招攬健康檢查業務，並至民眾居家抽血及公司行號推銷抽血檢查；原告印製「肝癌（A.F. P胎兒蛋白）預防篩檢活動」宣傳單，跨區至臺南市住家執行抽血檢查，費用事先告知100元，抽血後變成3,000元；原告診所員工跨區至臺南市商家推銷及執行抽血檢查，有被告102年1月15日高市衛醫字第10230304400號、102年4月10日高市衛醫字第10233076200號及102年8月2日高市衛醫字第00000000000號等裁處書足憑，則原告對於未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查業務，係屬以不正當方法招攬病人之行為，理當知之甚詳，惟其卻仍然一再違反醫療法第61條第1項規定，是其違反行政法上義務行為，應受責難程度誠難謂不重大，縱原告未作不實陳述及規避稽查，被告機關裁處最高額罰鍰25萬元，於法亦屬允當。
故原告之主張，無法採為對其有利之論據。
（七）從而，被告確實已查獲原告違規3次並予以裁處在案，仍未見原告改善且一再違反，且於被告所屬稽查員前往查察時做不實陳述、規避稽查，如不論處最高罰鍰金額，實難收適當法律效果及行政目的，故本案裁處並無違法不當或違反比例原則之處等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有訴願決定書（參本院卷第25-34 頁）、原處分（參本院卷第35-37頁）、高雄地檢署不起訴處分書（參本院卷第15-16頁）、陳述意見紀錄表暨陳述書（參原處分卷第18-27頁、第31-34頁、第62頁、第92-100頁）、臺南市政府衛生局移送函暨查察相關資料（參原處分卷第35-45頁）、新高鳳醫院代檢清冊（參原處分卷第65-91頁）、現場處理記錄表（參原處分卷第101）、現場蒐證照片（參原處分卷第103-105頁）、癌症篩檢宣傳單（參原處分卷第106頁）、高雄市衛生局健康檢查宣傳單（參本院卷第18-19頁）、高雄市旗山衛生所社區健康檢查活動訊息（參本院卷第20頁）、高雄地檢署103年度偵字第26459號偵查卷宗、原處分及訴願卷宗等件分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：文川診所有無「以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人」之違規行為？原告是否該當醫療法第61條之處罰要件？本件被告裁處原告罰鍰25萬元，是否適法？
六、本院判斷：
（一）按「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。」「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反‧‧‧第61條‧‧‧規定‧‧‧。」「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。」醫療法第61條第1項、第103條第1項第1款、第115條分別定有明文。又「主旨：公告醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法‧‧‧公告事項：一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人。㈠公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。㈡以多層次傳銷或仲介之方式。㈢未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。㈣宣傳優惠付款方式，如：無息貸款、分期付款、低自備款、治療完成後再繳費等。二、違反前項規定者，依醫療法第103條第1項處罰。」亦經前衛生署94年3月17日公告在案。查上開公告係由掌理全國衛生行政事務之前衛生署（即現今之衛生福利部）為執行醫療法之必要，依該法授權所發布之解釋性函令，符合醫療法之立法目的及明確性原則，且係前衛生署依職權所為之行使，就醫療法為細節性或技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，本院自得予以援用，併予敘明。
（二）經查，原告係文川診所之負責醫師，伊指示文川診所之護理人員龔嘉萍於103年1月28日至高雄市○鎮區○○路○○○號台灣彩券行，幫民眾抽血健檢，經民眾檢舉後，被告於當日派員至現場查證屬實，並於103年3月13日經訪談龔嘉萍後得知文川診所之檢體係送至新高鳳醫院檢驗，乃於103年3月14日至該醫院，請其提供102年12月及103年1月代檢清冊，經統計共有183人抽血檢查，且清冊多以店家名稱及店家員工登錄；另文川診所於103年11月11日派員至台南市店家交付健康檢查報告，經台南市政府衛生局當場查獲，並於103年11月21日移請被告查處，被告機關乃於103年12月16日派員前往文川診所訪查，惟原告拒絕說明，僅表示將請相關人員至被告機關說明，嗣文川診所委請方誠宇於103年12月24日向被告表示：其係至台南作健康檢查宣導及發傳單，並不知會有護理人員至早餐店抽血等語。嗣高雄地檢署於104年1月6日檢送龔嘉萍違反醫師法案件之不起訴處分書予被告後，經被告檢視該不起訴處分書發現原告坦承係由伊指示龔嘉萍至台灣彩券行幫民眾抽血等情，被告乃審認結果認為原告違反醫療法第61條第1項之規定，乃依醫療法第103條第1項第1款規定，以原處分裁處原告罰鍰25萬元等情，分別為兩造所自陳，並有原處分、現場處理記錄表、現場蒐證照片、癌症篩檢宣傳單、臺南市政府衛生局移送函暨查察相關資料，原告陳述意見紀錄表暨陳述書、代檢清冊及高雄地檢署檢察官103年度偵字第26459號不起訴處分書等件附於原處分卷可稽，自堪認定。另觀被告之現場蒐證照片（參原處分卷第45-47頁），可知在台灣彩券行之現場有2管裝有血液之封籤試管，及備有抽血試管、酒精棉、針頭、3M貼紙、尿液檢驗紙等用品，且現場民眾其左手關節內側皮膚上尚留存有酒精棉球，顯有抽血之跡象。並經參酌龔嘉萍於103年10月13日在高雄地檢署檢察官偵查時陳述稱：「（問：據你所述103年1月28日，在瑞隆路539號幫民眾抽血，是得到李幸憲醫師的允許？）答：是的，會先由宣導小組去宣導，宣導完後再跟李幸憲報告，‧‧‧」、「（問：據妳之前偵查中筆錄所述，當天妳去瑞隆路539號抽血時李醫師都有在場？）答：有，早我們先去幫名單上的民眾抽血李醫師有來，之後大約是中午左右，有一位民眾打來，說有另外一位民眾沒有抽血，所以我下午又回到瑞隆路539號去幫那位民眾抽血，時間大約是下午3、4時許，李醫師也有來，因為我們幫民眾抽血要有醫師在場。」等語（參偵查卷第69-70頁）。又原告於103年10月24日在高雄地檢署檢察官偵查時亦陳稱：「（問：被告（即龔嘉萍）於103年1月28日，在瑞隆路539號幫民眾抽血是否得到你的許可？）是，是我叫被告上址幫民眾抽血，‧‧‧」、「（問：抽血之目的為何？）答：是勞工健康檢查，‧‧‧」、「（問：所以被告當天是依你的指示抽血？）答：是，‧‧‧被告一定都在我的指導監督之下，才會幫民眾抽血，當天她也經過我的同意。」等語（參偵查卷第77-78頁），此業經本院依職權調閱高雄地檢署103年度偵字第00000號偵查卷宗查明無訛，並為兩造所不爭執，足認原告確實指派龔嘉萍於103年1月28日至高雄市○鎮區○○路○○○號台灣彩券行為民眾抽血，且抽血之目的係為辦理健康檢查，依前衛生署94年3月17日公告，核屬「未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查」之不正當方法。原告於本院言詞辯論時雖主張：龔嘉萍雖受有原告指示，但客觀上並無抽血行為云云，顯係事後卸責之詞，不足採信。至於原告所採集之檢體，雖大多以公司行號為單位送至高雄市新高鳳醫院代檢，惟縱如原告所主張，即令該送檢清冊上之受檢人確曾至文川診所進行健康檢查，亦無礙文川診所於103年1月28日擅自派員外出辦理健康檢查業務，此一違規事實之成立。
（三）次按醫療法第61條第1項及第103條第1項規定，醫療機構不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人；違反者，即應處罰。而依前衛生署94年3月17日公告可知，上開規定所稱之不正當方法，包括公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形，以及未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。查被告於103年1月28日所取得之文川診所檢驗申請單內容，其中所列A項13種檢驗項目費用共計4,200元，僅收費2,900元；B項13種檢驗項目費用共計7,700元，僅收費4,500元，C項特殊檢查男性13種檢驗項目費用共計6,800元，僅收費1,900元、女性14種檢驗項目費用共計6,800元，僅收費2,300元等，其上已明列各項收費折扣，而癌症篩檢宣傳單、檢驗申請單等文件為原告所印製，原告並無爭執，且上開文件既經原告派人發放，可供不特定多數民眾瀏覽，已符合上開公告所謂「公開宣稱」之要件，亦屬醫療法第61條所稱之不正當方法。是原告主張：伊僅派員宣導健康檢查之重要性，並非以「不正當方法」招攬病人，且癌症篩檢宣傳單屬原告利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，應為醫療法第9條所稱之「醫療廣告」，而上開所稱之「不正當方法」解釋上應不包括醫療廣告云云，容有誤解，不足採信。至於高雄市旗山區衛生所社區健康檢查活動所發布於網站上之訊息，雖有載明：「凡當日完成成人健康檢查抽血者可領用早餐，完成乳房攝影篩檢之婦女朋友們，將獲得2公斤米1袋哦！」文字，惟此乃政府機關所舉辦之公共衛生業務之「免費」健康檢查，亦屬衛生單位基於國民健康福祉所執行之公共衛生政策，並推動癌症篩檢業務之法定職掌，與原告上開宣傳行為，係基於醫療業務之招攬，尚屬有間，原告不當比附援引，亦不足採。
（四）末按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使，如行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論，行政法院得予以撤銷。復依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」經查，原告先前有3次違反醫療法第61條第1項規定之行為，經被告以102年1月15日高市衛醫字第00000000000號號裁處書裁罰6萬元、102年4月10日高市衛醫字第00000000000號裁處書裁罰6萬元、102年8月2日高市衛醫字第10237237700號裁處書裁罰7萬元等事實，分別有上開裁處書附卷足憑（參本院卷第109-114頁），則原告對於未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查業務，係屬以不正當方法招攬病人之行為，理當知之甚詳，惟其卻再度於本件違反醫療法第61條第1項規定，是其違反行政法上義務行為，應受責難之程度尚難謂非重大。從而，本件經被告考量原告自102年起，曾多次派員外出不當招攬醫療業務，並經被告查獲3次裁處在案，仍未見原告改善且一再違反，堪認原告漠視醫療法之規定而恣意以不正當方法，招攬病人等情，而予以酌處最高額罰鍰25萬元，本院審酌後，尚難認被告有逾越權限或濫用裁量之情事，原告主張被告於本件之裁量違法，亦無可採。
（五）綜上，本件原告違規事實洵屬明確，原告上開主張均不足採，故被告核認原告符合醫療法第61條第1項「以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人」之規定，並以原處分裁處原告罰鍰25萬元，尚無違誤。原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
書記官 邱秋珍