臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第110號
民國106年8月1日辯論終結原 告 天悅大酒店股份有限公司代 表 人 沈德村訴訟代理人 陳家暄律師輔 佐 人 毛景超被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 張舜華
王婉如上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104 年7 月2 日環署訴字第1040032430號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時其代表人原為王俊典，惟於訴訟進行中之民國105年5月13日變更為沈德村，此有經濟部105年5月13日經授商字第10501097220號函、原告變更登記表在卷可稽（參本院卷一第223-225頁），且沈德村於105年6月6日具狀聲明承受訴訟（參本院卷一第221頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告為「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫」（下稱系爭計畫）之共同開發單位（負責購物廣場區及遊樂園區），前經改制前之高雄縣政府審查本件開發行為環境影響說明書（下稱環說書），作成有條件通過環境影響評估之審查結論，於民國98年10月27日以府環一字0000000000號公告，另於99年11月23日以府環一字第0990302199號函備查環境影響差異分析報告（第一次變更，下稱第一次環差報告）在案。嗣改制後之被告所屬環境保護局，於102年4月19日、6月27日及12月23日派員執行現場監督查核，經核對原告所提供之資料，發現原告101年度總用水量、總污水量與總回收率及102年2月至5月之平均日用水量、同年1月至6月間多日及102年8月26日之污水量等項目，均不符環境影響評估書件內容，被告核認原告未依審查通過之環說書所載內容切實執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，爰依同法第23條第1項第1款暨違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）規定，裁處新臺幣（下同）80萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經訴願機關行政院環境保護署（下稱環保署）審議結果，以「‧‧‧污水量項目部分，係依裁量基準附表項次三.5之『G：各項污染物排放值或排放量（一）排放量超過環評承諾。但未超過環保法規管制標準或總量。』計算違反情節點數，‧‧‧系爭污水量既可能回收作為綠地澆灌或放流至承受水體，其與前開裁量基準所稱排放量超過環境影響評估承諾之情形，是否具必然關係，非無疑義。」為由，於104年1月16日以環署訴字第0000000000號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」在案。嗣被告依上開訴願決定意旨重為處分，經依據查核紀錄及原告提供之資料核對，發現原告101年度總用水量為128,634立方公尺（單位等同噸，下同）、污水量為50,273立方公尺及回收率為9.7 %，超出環說書件內容之自來水總用水量每年45,885立方公尺（第一次環差報告），污水量每年37,240立方公尺及回收率10.2%，另102年2月至5月之用水量，1至6月期間多日污水量（含平常日及假日）及8月26日污水量，亦超出環說書件內容，被告核認原告未依審查通過之環說書所載內容切實執行，爰依環評法第23條第1項第1款及裁量基準第4點；暨環境教育法第23條第2款規定，於104年3月20日以高市環綜字第10432719500號裁處書，裁處原告30萬元罰鍰及環境教育2小時之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原處分係以第一次環差報告內容作為認定101 年全年自來水總用量、102年2月至5月用水量，1至6月期間多日（含平常日及假日）及8月26日污水量等項目，不符環境影響評估書件之依據。惟原告於101年12月27日已提出第二次環差報告，申請變更自來水量及污水量（同污水回收再利用量），經被告環境影響評估審查會（下稱環評會）於102年3月22日進行第一次小組審查，結論作成「依照各方所提出意見補充、修正後，送本專案再審」在案。其後，被告環評會於102年8月23進行第二次小組審查，結論為本案提環評會審查。嗣被告於102年9月18日進行高雄市政府第29次環評會，而該次會議之決議結論係「退回小組審查」。惟被告竟以內部簽呈方式變更高雄市政府第29次環評會之決議結論，由「退回小組審查」變更為「重新進行環評」，不同意第二次環差報告之變更，環評會之決議結論未踐行，導致該次環評會之會議記錄最終結論被竄改變更，被告並將上開環評會決議結論送達原告，而被告未踐行環評會之決議結論，亦即未踐行實質審議及討論之法定正當程序，係屬違法。原告提起行政訴訟，雖經高雄高等行政法院105年度訴字第5號判決及最高行政法院106年度判字第46號判決駁回在案，然原告於101年12月27日已提出第二次環差報告，原告並非毫無改善作為，原告積極進行節約用水及污水回收處理工程，原告除有前開措施外，其後被告並未限期原告改善，被告再次以相同理由作成本件原處分裁罰30萬元，有違行政程序法第8條規定之誠實信用原則。就第二次環差報告部分，被告於106年2月23日就程序重新進行招開「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第五次變更）」專案小組初審會議，此有被告106年1月24日高市環府綜字第10630088500號函可參。可見倘被告未以違法之內部簽呈方式變更環評會議之決議結論，則原告提出第二次環差報告之審查程序早已續行審查通過，原告提出變更較高之自來水量及污水量（同污水回收再利用量）、回收率之第二次環差報告已順利通過，被告違法阻礙原告提出第二次環差報告審查通過於先，被告因而據以原處分裁罰原告於後，被告作成原處分之行政行為顯然非以誠實信用之方法為之，亦已違反行政程序法第8條之規定，亦有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖，應予撤銷。
（二）至於被告認定原告101 年度全年自來水總用水量及102 年
2 月至5 月使用自來水總用量，違反環評承諾部分，惟依照高雄高等行政法院101 年度訴字第251 號判決意旨，縱使對於環境影響並無造成不利，反更有利益，無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則被告遽予裁罰，即有違誤：
1.按高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨，認定：「原告關於污水處理設施實際設計施作280CMD，固違環評承諾，惟對於環境影響並無造成不利，反更有利益，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則被告遽予裁罰，即有違誤。」
2.原告為遵循環評法達成改善環保設施之目的，原告於101年12月27日提出第二次環差報告至被告所屬觀光局，轉辦理環差審查事宜。又原告另提出用水計畫書分別予台灣省自來水公司第七區管理處（下稱第七區管理處）及經濟部水利署南區水資源局（下稱南區水資源局）審查，最終於105年5月2日完成全部程序，義大開發股份有限公司（下稱義大開發公司）與原告合併獲得核給供應自來水量每日1,387立方公尺，相較於98年8月31日第七區管理處台水七操字第09800178260號函原核准每日848.7立方公尺，顯著提升538.3立方公尺，可見地區供水能力良好。
3.原告所需之自來水係由第七區管理處供應，而第七區管理處系統供水能力達每日2,059千噸，換算每年為751,535千噸，近3年實際總出水量分別為651,126,948噸/年、649,266,234噸/年、635,179,814噸/年，平均每年實際出水量為645,190,999噸，此有自來水公司各區出水量統計表可參，可見第七區管理處每年尚有1億餘立方公尺之供水能力可資運用。換言之，原告於101年度及102年度2月至5月使用自來水總用量，尚未造成任何環境影響。原告就自來水總用量已事先向南區水資源局申請自來水總用量之數量，高於101年度及102年度2月至5月使用自來水總用量，然因行政程序掣肘，造成原告無法獲得用水許可，然因第七區管理處供給自來水仍有高額餘裕量，且遠大於原告101年度及102年度2月至5月使用自來水總用量，故第七區管理處至少每年尚有1億零634餘萬噸（換算成每日約291,400噸）之供水餘裕量可供用戶使用。
4.又參照98年8月31日第七區管理處台水七操字第09800178260號函，自來水公司同意義大開發公司與原告合併核給每日供應自來水848.7噸，換算為全年309,776噸。而以101年義大開發公司與原告的自來水用量為代表作為分析的基礎，義大開發公司101年使用自來水總用量為343,175噸，原告於101年使用自來水總用量為128,634噸，合併加總並換算每日平均自來水用量為1293噸【（343,175 +128,634）÷365=1293噸／日】。其次，計算自來水用量超量分攤比例，第七區管理處合併核給每日供應自來水848.7噸，原告對第七區管理處提供之自來水超量使用121噸／日之自來水【計算式：(0000－000.7)×128,757÷( 343,175+128,757)＝121噸／日】，並無自來水用量過多之情形。
再者，第七區管理處當初核給原告之自來水量而言，原告平均僅每日超出約121噸，然對照第七區管理處每日約291,400噸之餘裕量，原告每日使用自來水用量僅為第七區管理處餘裕量之千分之0.4（0.04%）。
5.另觀經濟部水利署103年11月19日經授水字第10320211450號函，所公布之用水計畫書審查作業要點第2點及第3點規定：「二、用水量未達每日300立方公尺之開發計畫，如因用水量計算有疑義、水源供應待確認、或其他原因有用水計畫書審查之需要者，得由目的事業主管機關說明理由商請辦理。三、用水計畫書之提送，其計畫用水量超過每日3,000立方公尺者應送本部水利署審查；低於或等於每日3,000立方公尺者則依開發區位所屬轄區送本部水利署各區水資源局審查‧‧‧」可見經濟部水利署將用戶依用水量的不同，分為三個類別：用水量未達每日300立方公尺；用水量大於等於每日300立方公尺，但小於等於每日3,000立方公尺；用水量大於每日3,000立方公尺。是依據上開用水計畫書審查作業要點第2點及第3點規定，原告101年度總用水量128,6342噸及102年2月至5月之總用水量，原告並非經濟部水利署所定義之用水大戶，而原告101年度及102年度2月5月使用自來水之總用水量，迄未對環境造成影響，亦無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之情事。
6.揆之上開高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨，可見倘若開發單位之污水處理設施，固然違反環評承諾，惟對於環境影響並無造成不利，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則行政機關遽予裁罰，即有違誤。本件原告101年度及102年度2月至5月使用自來水之總用水量，並未對環境造成影響，原告並無故意或過失之歸責事由，又無違反環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則被告遽予裁罰，即有違誤。
7.退步言，倘若事件性質不違背預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之意旨，也不危及達成環境保護之目的，即應當回歸環評法第1條後段：「本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」因此，自來水少許超量使用之事件，應適用經濟部水利署有關水資源使用管理法規處理，自不得任何事件一概適用環評法予以處罰。
（三）原告對於年總污水量及計算年平均回收率之計算公式，符合環評書所載之年總污水量及計算公式，即︰年平均回收率＝年總回收水量÷年總污水量，但是，被告對於回收水池管線現況位置認知不同，因而被告對於年總污水量的定義迥異於現況，故被告認定系爭計畫開發基地101年度年平均回收率之計算方式，具有重大違誤，顯非適法，顯然與事實不符，原處分應予撤銷，命被告重新查估認定事實：
1.兩造對於回收水池管線位置認定不同：⑴原告認定位置：原告所屬污水處理廠，回收水池管線位置
在放流池（同放流水池）之後，而且是在放流水錶之後，回收水錶也在放流池之後。污水經過一連串處理並加藥消毒後，在放流池暫存，放流池內設置泵浦，可將池內暫存水分為兩股，分別抽送至回收水池或排放至獅龍溪。回收水池設置泵浦，可將池內暫存水抽出回收再利用。
⑵被告認定位置：被告認定原告所屬污水處理廠，回收水池
管線位置在放流池之前，而且回收水錶也應在放流池之前。是污水經過一連串處理並加藥消毒後，在放流池前就分為兩股水流，一股進入放流池暫存，放流池設置泵浦，可將池內暫存水抽送排放至獅龍溪，另一股進入回收水池暫存，回收水池內設置泵浦，可將池內暫存水抽出回收再利用。
2.被告認定回收水池管線位置與原告設置回收水池管線位置不同，上開不同係因「水污染防治措施計畫及許可申請表」（下稱水措計畫）文字記載與圖面不同，原告依據文字記載建造如附圖一（參本院卷二第109頁），被告則執圖面認定如附圖二（參本院卷二第110頁）而裁罰，甚至根據前揭相同之基礎事實，於104年12月以水污染防治法第14條第1項為由，復再重複對原告處罰7.5萬元，目前該案亦繫屬鈞院審理中（案號105年度簡字第107號）：⑴原告依據水措計畫「文字記載」建造回收水池管線：原告
開發事業係屬於水污染防治法第13條第2項公告之事業，故原告於99年初委託德宇環境工程技師事務所丁啟東技師辦理水措計畫，於99年向改制前高雄縣政府環保局提出水措計畫，並領有水污染防治許可證，此有原告於99年8月6日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第一版節錄資料可參。
⑵有關回收水池管線的佈設方式，水措計畫第127 頁記載如
下︰①「K 、回收水池」：經消毒後之處理水於本單元暫存，並將回收抽至回收蓄水池貯留回收水供再利用使用。②「L 、回收蓄水池」：供回收水貯留蓄水之用，設加壓泵定時將回收水抽至景觀區澆灌再利用。
⑶上開水措計畫之記載，「L 、回收蓄水池」為「L 、回收
水池」之誤繕，原告並沒有設回收蓄水池，只有一座回收水池而已，「蓄」是贅字應刪除，K 回收水池係放流水池之誤。並由丁啟東技師出具證明更正內容，此有更正證明可證。更正後水槽計劃之記載為︰①「K 、放流水池」：
經消毒後之處理水於本單元暫存，並將回收抽至回收水池貯留，回收水供再利用使用。②「L 、回收水池」：供回收水貯留暫時存水之用，設加壓泵定時將回收水抽至景觀區澆灌再利用。
⑷將上開敘述比對附圖一可知，處理水先經過消毒，後在放
流水池暫存，再將水用泵浦從放流水池，抽至回收水池貯留，回收水供再利用使用。回收水池設加壓泵可將回收水抽出再利用。由此可知，原告回收水池管線完全符合水措計畫第127 頁記載。
⑸依據水措計畫第219 頁示意圖之記載，回收水池管線位置
在活性碳吸附塔之後，放流池之前，處理水在放流池之前就分為兩股水，與原告現有回收水池管線位置不同。
⑹原告依水措計畫第127 頁文字記載，自99年建造完成污水
處理廠時，即為依附圖一方式建造，被告係依據示意圖之記載認定，而且文字記載與示意圖均經被告在99年所核准，核准前並經被告現場勘驗，被告應當依據一直存在的現況，如附圖一方式，計算年平均回收率，方屬正確。
3.年平均回收率在環評審查結論中並無記載，因此既非屬行政處分之附款，亦非屬環評承諾，且無論採附圖一或附圖二方式，均不改變排放的水質、水量及排放管線，核其性質與環境影響無關，被告援用環評法處罰原告，其適用法律即有違誤：
⑴不改變排放的水質：依據水措計畫第219 頁之質量平衡核
算資料所示，放流池前後的污染值完全相同，BOD （生化需氧量）＝8.74mg/L，COD （化學需氧量）＝66.12mg/L，SS（懸浮固體量）＝6.95mg/L，所以，採用先進入放流池暫存，再由放流池一部分排入獅龍溪，一部分進入回收水池暫存，就是附圖一回收管線佈設方式，或者是分別（操作時可選擇先後）進入放流池及回收水池暫存，就是附圖二回收管線佈設方式，兩者差異只有處理後的水流是在放流池前分流，還是放流池後分流，對於排放的水質而言，並未有所改變。
⑵不改變排放的水量：附圖一與附圖二回收管線位置雖有不
同，但是終究處理水的共同唯一來源是活性碳吸附塔，基於質量不滅，實際總放流量均等於排放至獅龍溪之水量，加上回收再利用之水量，兩者之實際總放流量並無改變。⑶不改變排放的管線：回收水池管線位置連接回收水池與放
流池且位在室內，與排放管線包括排放至獅龍溪及回收再利用噴灌管線無關。
4.原告目前的回收水池管線是附圖一的AB加上XY線段，被告則主張是附圖二的BC加上XY線段，回收水池管線XY線段雙方均無爭執，所以事實上，被告發生錯認的管線僅BC段，但其結果卻造成年平均回收率之計算有不同數值。茲舉例說明原因如下︰假設年總回收水錶讀數︰4,891噸，年總放流水錶讀數︰45,382噸，則根據原告附圖一計算年平均回收率平均回收率＝年總回收水量÷年總污水量＝4,891÷45,382=10.8％。根據被告附圖二計算年平均回收率平均回收率＝年總回收水量÷年總汙水量＝4,891÷（45,382+4,891）=9.7％。由以上計算例可知，由於被告錯認BC段管線之故，造成被告誤認為︰年總污水量＝年總放流水錶讀數＋年總回收水錶讀數，因而得到平均回收率僅
9.7％，但是根據原告附圖一顯示︰年總污水量＝年總放流水錶讀數，因而得到平均回收率10.8％。原告所有之回收水錶及放流水錶，經被告多年來反覆現場查核、重覆核准達6次之多，自無須再為爭議如何定義年總污水量之理。
5.準此，依據環評書所載年平均回收率（即年平均污水回收率）之計算公式為：年平均回收率=年總回收量/年總污水量×100％，而上開計算公式中分子的「年總污水量」僅「年總污水量」，無須加計「年總回收量」，此觀之環評書所載算年平均回收率之計算公式即明。本件年平均回收率之計算公式，應回歸環評書所載之計算式，即「年平均回收率=年總回收量/年總污水量×100％」，方屬正確。
然被告認定計算年平均回收率之計算公式為：年平均回收率=年總回收量/（年總污水量+年總回收水量）×100％，即被告計算年平均回收率中，「年總污水量」，加計「年總回收水量」，認定年平均回收率之計算公式為年平均回收率=年總回收量/（年總污水量+年總回收水量）×100％，顯與環評書所載之年平均回收率之計算公式不符，被告評估系爭計畫開發基地101年度年平均回收率之計算方式，具有重大違誤，顯非適法。
6.被告曾經六度現勘原告放流水錶及回收水錶並6 度給予核准，且持續使用狀態中，是原告於現場回收水池管線位置均經被告所所核准認定：
⑴原告曾於101 年8 月10日辦理申請水措計畫之變更並獲被
告核准，被告於核准前曾到場查核，查核內容包括放流水錶及回收水錶在內。101 年8 月10日的變更水措計畫第50
8 頁，回收水錶所在位置，系面對T01-16活性碳吸附裝置的左邊，其原核准型式則記載於第517 頁，被告有到場查核，包含確認原告放流水錶及回收水錶位置、度數等實際使用情形之查核。
⑵原告於104 年6 月29日辦理申請水措計畫之展延，亦獲得
核准，此有水污染防治許可證可案，被告亦曾到場查核，查核內容包括放流水錶及回收水錶之位置、度數等實際情形。
⑶原告必須每年辦理一次放流水錶及回收水錶校正，完成校
正後須回報被告，被告亦有到場查核並鉛封，迄今累計已有4 次鉛封紀錄。最近一次水錶校正為例說明水錶校正查核程序，原告於104年10月22日以義悅函字第104032號函向被告報備水錶更換，其目的就是要將舊水錶拆卸做校正，換上新水錶接替運作。被告於104年11月2日以高市環局土字第10440869500號函表示同意予以備查，但要求「校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封」，原告乃於104年11月5日函報請鉛封。由此可證，僅就一年一次水錶校正程序而言，被告赴現場查核原告放流水錶及回收水錶位置、度數等實際使用情形就達4 次之多。截至目前為止，原告回收水錶位置一直在面對T01-16活性碳吸附裝置的左邊，沒有變過位置，也沒有使用異常紀錄，原告回收水錶曾經6 次由被告赴現場查核及核准無誤在案，其中還包括101年8月10日的變更水措計畫，被告曾確認並核定放流水錶及回收水錶位置。是本件年平均回收率之計算公式，應回歸環評書所載之計算式，即「年平均回收率=年總回收量/年總污水量×100％」，方屬正確。然被告認定計算年平均回收率之計算公式為：年平均回收率=年總回收量/(年總污水量+年總回收水量)×100％，即被告計算年平均回收率中，「年總污水量」加計「年總回收水量」，認定年平均回收率之計算公式為年平均回收率=年總回收量/(年總污水量+年總回收水量)×100％，顯與環評書所載之年平均回收率之計算公式不符，故被告評估系爭計畫開發基地101年度年平均回收率之計算方式，具有重大違誤，顯非適法，顯然與事實不符，原處分應予撤銷。
（四）被告補充主張「裁量基準」附表規定，影響危害程度之程度規範乃針對「開發基地‧‧‧自來水水質水量保護區‧‧‧等環境敏感區為之一者」，有關影響危害程度乃依據開發基地地位判定，非放流水放流流向云云，顯屬謬論，應無可採：
1.原告為系爭計畫之共同開發單位（負責購物廣場區及遊樂園區），前經改制前高雄縣政府審查系爭計畫環評書，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，改制前高雄縣政府於98年10月27日府環一字第0000000000號公告之環評書所附義大廣場開發計畫環境影響說明書第1次審查意見暨答覆說明（高雄縣政府98年08月05日府環一字第0980178136號函）：「審查意見：吳委員義林：1.由於位於自來水水質水量保護區，因而是否可進行本項開發內容，應有主管機關或環保署之法令認定，而非僅是建築執照。審查意見回覆說明：依據93年1月14日經濟部『高屏溪自來水水質水量保護區』禁止或限制事項及其目的事業主管機關之公告事項內容，本計畫開發行為並不屬於（一）至（十二）項禁止或限制事項。有關（十三）項：『構築工事致污染水體』之目的事業主管機關為高雄縣政府。本計畫原為高雄縣政府核定之住宅區開發案（丙種建築用地），原案已依縣政府核定之建築執照動工興建，後續僅剩建築物之內部裝修工程及植栽綠美化工程，茲因調整修正開發計畫性質及用途，且計畫區位屬『水質水量保護區』範圍，故依據『環評法』之規定，須辦理環境影響評估作業‧‧‧。2.由於位於自來水水質水量保護區內，因而應達廢污水零排放，尤其是BOD已經均不符合（表7-2-2）。審查意見回覆說明：‧‧‧飯店區污水放流口位置於樁號6+840.00處，與最高點差約1m，故其逕流排水確實會向西排入獅龍溪流域，不會向東排入高屏溪水質水量保護區；‧‧‧」。義大廣場開發計畫環境影響說明書第2次審查意見暨答覆說明（高雄縣政府98年9月18日府環一字第0980210095號函）：「審查意見：賴俊吉委員：1.排放回收再利用需有量化的規劃而非宣告而已。審查意見回覆說明：‧‧‧飯店區廢水因未排入高屏溪水質水量保護區，將採部分回收方式，剩餘水量將放流至獅龍溪上游支流‧‧‧」。原告於89年12月環境影響說明書定稿本之義大廣場開發計畫環境影響說明書第3次審查意見暨答覆說明（高雄縣政府98年10月14日府環一字第0980210139號函）：「審查結論：（一）本案有條件通過環境影響評估審查開發單位應依下列事項辦理：1.開發基地廢污水不得排放至高屏溪流域；回收用於綠地澆灌之廢污水，其水質項目、限值應符合土壤處理標準之規定；至於排放至獅龍溪之廢污水‧‧‧。審查結論回覆說明：‧‧‧飯店區流放因未排入高屏溪水質水量保護區‧‧‧回收澆灌用水部分將符合『土染處理標準』及『建築物生活污水回收再利用建議事項』之規定」「審查意見：吳委員義林：1.‧‧‧C.請提供集水區之公函（排入獅龍溪而非高屏溪之水質水量保護區）。審查意見回覆說明：C‧‧‧飯店區污水放流口設置於樁號6+840.00處，與最高點差約1m，故其逕流排水確實會向西排入獅龍溪流域，不會向東排入高屏溪水質水量保護區。」。
2.又改制前高雄縣政府於98年10月27日府環一字第0000000000號公告略以：「主旨：公告『義大廣場開發計畫環境影響說明書』審查結論。公告事項：一、『義大廣場開發計畫環境影響說明』審查結論。二、本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：（一）開發基地廢污水不得排放至高屏溪流域；回收用於綠地澆灌之廢汙水，其水質項目、限值應符合土壤處理標準之規定；排放至獅龍溪之廢污水，‧‧‧」。是改制前高雄縣政府公告義大廣場開發計畫環境影響說明書審查結論，有條件通過環境影響評估審定，本件開發基地廢污水不得排放至高屏溪流域之條件。準此，原告所有系爭計畫開發基地位於高雄市○○鄉○○○段0000-000、0000-000、0000-000、0000-000等四筆土地，在義大廣場開發計畫環境影響說明書第1至3次審查程序，審查委員提出討論，原告於審查意見程序答覆說明，系爭計畫開發基地即飯店區污水放流口設置與最高點差約1公尺，故其逕流排水確實會向西排入獅龍溪流域，不會向東排入高屏溪水質水量保護區，故審查委員認定系爭開發基地非位於高屏溪自來水水質水量保護區之內，主管機關改制前高雄縣政府始核准公告「義大廣場開發計畫環境影響說明書審查結論」，有條件通過環境影響評估審定，附有原告就本件開發基地廢污水不得排放至高屏溪流域之條件。
3.次查，原告於99年8月6日提出系爭計畫開發基地之水污染防治措施計畫及許可申請表第一版所列原告基本資料表計載「（九）位於自來水水質水量保護區：否」，改制前高雄縣政府環保局核准同意，原告於99年8月6日取得「水污染防治許可證」，此有原告於99年8月6日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第一版節錄資料可參；依據原告於101年8月10日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第二版所列原告基本資料表計載「（九）位於自來水水質水量保護區：否」，經被告核准同意，原告於101年8月10日取得「水污染防治許可證」，此有原告於101年8月10日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第二版節錄資料可參；依據原告於104年6月26日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第三版所列原告基本資料表計載「（九）位於自來水水質水量保護區：否」，經被告核准同意，原告於104年6月24日取得「水污染防治許可證」，此有104年6月24日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第三版節錄資料可參；依據原告於105年8月2日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第二版所列原告基本資料表計載「（九）位於自來水水質水量保護區：否」，經被告核准同意，原告於105年2日取得「水污染防治許可證」，此有105年8月2日提出水污染防治措施計畫及許可申請表第四版節錄資料可參。足證改制前高雄縣政府環保局及本件被告所屬環保局均認定系爭計畫開發基地並「非」位於自來水水質水量保護區，被告乃核發歷次水污染防治許可證。
4.況依據天悅飯店污水排放流向圖顯示，天悅飯店污水排放流向是流向獅龍溪排水，此有天悅飯店污水排放流向圖可證，依據系爭計畫開發基地土地在經濟部國土資訊系統自然環境整合供應倉儲系統顯示，系爭計畫開發基地之污水處理廠及污水放流口等，均位於「非高屏溪水質水量保護區」內，此有經濟部國土資訊系統自然環境整合供應倉儲系統圖可參。是系爭計畫開發基地之污水處理廠、儲存及污水放流口等，確實並非位於「高屏溪水質水量保護區」內。
5.由上，原告所有系爭計畫開發基地位於高雄市○○鄉○○○段0000-000、0000-000、0000-000、0000-000等四筆土地，並非位於高屏溪自來水水質水量保護區之內，非屬位於自來水法第11條劃定公告之水質水量保護區內，即本件開發基地主要位置非公告之水質水量保護區內，應無「裁量基準」附表之影響危害程度加權比重+100%之適用。
（五）另近年來網路資訊科技日新月異，以往難窺究竟的地理資訊，現已可輕易取得，原告系爭計畫之開發基地究竟是否全區均位於自來水水質水量保護區內？系爭計畫基地全區污水最終集中向外排放的放流口，是否位於自來水水質水量保護區內？原告透過經濟部水利署製作，並公開給民眾使用的「水庫集水區暨自來水水質水量保護區查詢系統」，將放流口座標及系爭基地地號輸入上開系統查詢，結果發現系爭計畫基地僅部分位於自來水水質水量保護區內，而且污水廠放流口也不在自來水水質水量保護區內，被告作成原處分時，認定系爭計畫基地「全部」在自來水水質水量保護區內，爰依裁量基準加權比重100％，故原處分所載之事實內容及裁罰均有錯誤，應予撤銷。
（六）被告以原告101 年「事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表」，比對原告提供的污水及回收水量統計表，推論得到原告101 年全年回收率為9.7 ％云云，此為被告不瞭解環保署網路申報系統所作之臆測，純屬誤會，自無足採：
1.環保署為達成全面管理空污、水污、廢棄物、毒性物質，依法訂定「環境保護許可管理資訊系統」（簡稱EMS），全國各事業體均須依法以網路方式定期申報，原告所屬污水廠亦須定期申報。申報時先進入EMS首頁，點選左下角「水污系統」，進入「事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表」，先登入廢（污）水排放地面水體申報表，次登入廢（污）水回收使用申報表，最後登入廢（污）水（前）處理設施操作申報表，完成後即可上傳。
2.EMS 申報軟體設計是環保署委託軟體公司，依照預先設定的格式製作而成，茲以原告101 年7 月至12月的實際申報資料為例，說明EMS 與原告污水處理設施之間發生不一致的原因︰
⑴第一點︰EMS申報軟體設計是參照上開附圖二所設計的固
定表格，其放流水錶的讀數僅代表單純放流的水量，不包含回收水量，因此廢（污）水排放地面水體申報表，申報項目：（一）放流水量（立方公尺）欄位，是要填寫單純放流的水量，不含回收水量，然原告是參照上開附圖一所設計建造管線，其放流水錶的讀數代表放流水量及回收水量的總和，然因原告就此情況找不到適當對應的欄位，不知如何填寫，無奈之餘，原告只能填上原告如附圖一所示的放流水錶，以該水錶顯示之讀數填入（一）放流水量（立方公尺）欄位，此為發生填報欄位不一致之原因。進一步以實際數字說明發生填報欄位不一致原因，101年8月原告的放流水錶讀數是4,094立方公尺，代表該月原告放流的水量及回收水量的總和是4,094立方公尺，但是在使用廢（污）水排放地面水體申報表填報時，沒有放流的水量及回收水量總和的欄位可供填報，因此只得將4,094填報在（一）放流水量（立方公尺）欄位。
⑵第二點︰廢（污）水回收使用申報表要求申報回收水使用
量，由此可見，廢（污）水排放地面水體申報表的放流水量欄位的數字，不包含回收水量。如前述，原告之回收水量已包含在廢（污）水排放地面水體申報表內申報，但是廢（污）水回收使用申報表又要求申報，原告無奈之餘，只得再填報一次回收水量，這是發生回收水量重複申報之原因。
⑶第三點︰進流水量發生重複計算的情形為確保水量的穩定
及維持污水處理功能，在B5池槽區的第一座池，又稱為初沉池，設有溢流管，當瞬時尖峰水量來臨時，將部分水溢流至B5污水前置池暫存，B5污水前置池水位到達高點時，啟動泵浦將污水抽送至B2的暫存池，於是，初沉池溢流水就返送回到暫存池，暫存池是所有污水的集中點，也就是污水處理的起始點，這股初沉池溢流返送水經過進流水錶兩次，重複計算造成進流水錶讀數高於原告放流水錶讀數。進一步再詳細說明︰原告所有污水在各個前置池分別收集後，全部匯集至暫存池，然後污水依序經過上浮池、進流水錶、初沉池、後續其他處理單元。由此可知，所有污水都已經通過進流水錶完成計量，但是，初沉池溢流返送水是從初沉池溢流至B5污水前置池，然後再次回到暫存池，暫存池的水又會通過進流水錶，如此一來，初沉池溢流返送水就被進流水錶重複計算，這是發生進流水量重複計算的原因。廢（污）水（前）處理設施操作申報表左上方欄位，一、廢（污）水（前）處理設施之處理水來源及水量（立方公尺），包括（一）自行產生之廢（污）水量，此欄位計有：1、設置廢（污）水（前）處理設施者之廢（污）水量，這就是指單純進流水量而言，但是原告的進流水量含有初沉池溢流返送水量在內，不是單純進流水量，所以不符此欄位定義。2、應收集處理之逕流廢水，指的是漫地流廢污水，原告沒有這類水。3、回收至廢（污）水（前）處理設施之使用量，數量太少忽略不計。4、稀釋之用水量。5、共同處理時，其他共同處理者之廢（污）水量，這兩個欄位，原告沒有這類水。至於，（二）餘裕量是指受託處理之總廢（污）水量，加上賸餘之餘裕量，原告不屬於這個類別，由此可見，廢（污）水（前）處理設施操作申報表沒有適合原告情況的欄位，可供原告填報。倘若利用理論上放流量約略等於進流量原理，逕行使用放流量代替進流量填報，又與進流水錶實際讀數差距頗大，又如果欲扣除初沉池溢流返送水量，又遇到沒有水錶讀數佐證的難題，原告無法憑空想像初沉池溢流返送水量應該是多少，原告無奈之餘，只得將僅有兩個正確的水錶讀數，放流水錶及回收水錶讀數加起來去平衡進流水錶讀數，雖然無法完全相等，但差距已經縮小，至少相當程度上反映初沉池溢流返送水的存在，且又經進流水錶重複計算的事實，例如︰廢（污）水（前）處理設施操作申報表101年8月：1、設置廢（污）水（前）處理設施者之廢（污）水量，原告申報量是4,512噸，是用放流水量4,094噸加回收水量418噸而得，以便反映初沉池溢流返送水量經進流水錶重複計算之事實。
3.原告污水處理廠採用筏基式建築構造，所謂「筏基」就是大樓的基礎，提供大樓穩定的支撐，筏基形狀如同放大版的格狀日式便當盒，每格容積均得權充作為水池之用。原告污水處理的池槽盡量利用筏基並大多集中在地下五層（簡稱B5）及地下六層（簡稱B6），少數延伸至地下二層（簡稱B2），是一個立體垂直分布式構造的污水處理廠，與一般採平面展開式的配置方式不同。環保署設計一套「事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表」的網路軟體，方便供各事業體申報使用，固然其立意良善，只是該軟體將污水處理廠用齊頭平等式規格視之，沒有彈性，然而原告污水處理廠是一個立體垂直分布式的構造（自B2向下垂直延伸至B6），工程設計上與其他一般稍有不同，因而造成原告的放流水量定義是有包含回收水量，環保署則無，還有，本件原告的進流水量定義是有包含初沉池溢流返送水量，環保署的網路軟體，則無適當欄位表達。以上種種因素，被告未為查明，在認定放流水量及回收水量的過程中，就會發生與事實有明顯錯誤的結果，遽然裁罰，實屬誤判。
（七）被告指摘原告污水回收率低於環說書記載，事實上被告早已知悉原告計算污水回收率的方式，有異於被告的計算方式，幾乎長達近3 年之久，且被告容認並同意多時，被告嗣後恣意變更見解而遽然為本件裁罰處分，應予撤銷：
1.自100年起迄今，多年來歷任承辦原告所在轄區稽查業務人員，每年都會對原告執行數次現場無預警稽查作業，每次被告承辦稽查員到場後，立即索取一定期間之月報表並帶回被告處所檢視，月報表主要記載逐日放流水量、回收水量、放流水錶讀數、回收水錶讀數，每月污水回收率等，每月污水回收率的計算方式，就是污水回收率＝回收水量÷放流水量，已經充分顯示原告放流水錶讀數包括回收水量在內，這是因為原告是依照附圖一之設計而建造的管線，形成計算污水回收率時，分母的放流水錶讀數已含有回收水量，不需要重複加上回收水量。茲檢附原告101年-102年月報表，證明原告的污水回收率＝回收水量÷放流水量，或者說是用回收水錶讀數÷放流水錶讀數＝污水回收率，結果相同，而且這份報表每一位負責原告所在轄區的承辦，都有當場調閱並帶回被告處所檢視。
2.原告一直到現在都沒有改變月報表記載方式，被告也一直持續索取月報表檢視，不認為污水回收率的計算方式有誤，直到103 年10月13日（高市府環綜字第10337336400 號函附裁處書），被告才變更見解，認為原告污水回收率的計算方式錯誤，進而認定原告在101 年-102年間有污水回收率低於環說書記載等多項違反環評法事由，其後經訴願決定（訴願決定書文號︰環署訴字第1030095384號）撤銷處分命被告更正裁罰裁處80萬罰鍰。被告在原處分仍昧於事實，恣意變更見解，錯誤計算污水回收率，其裁處理由已存有瑕疵，應予撤銷。
（八）被告指稱原告污水量及回收水量反覆修改達4 次之多云云，被告所言偏頗，難以採信。原告的原始資料並無任何修正，僅因「誤繕」及「水錶校正」而導致數值上的差異，說明如下：
1.101 年1 月回收水量262 噸，但誤植為252 噸。
2.101 年7 月17日至7 月26日期間，因拆卸放流水錶及回收水錶並送交原廠校正，故該期間未有任何讀值記錄，經徵得被告同意，在沒有水錶情形下，准許原告以推估方式自行估計水量，但101 年7 月在申報時未將自行估計水量計入，導致101 年7 月申報數值偏低，訴願期間發現誤漏，原告於訴願期間主動將自行估計水量追加計入。
3.101年9月原告放流水量（含回收水量）申報值3,215噸是正確值，但訴願期間不慎將其誤植為3,125噸。
4.被告認為原告在準備狀中，原告又將污水量及回收水量做第4 次的修改云云，純屬無稽，被告沒有將文句看清楚就驟下判斷。茲將原文還原如次︰『‧‧‧但其結果卻造成年平均回收率之計算有不同數值，茲舉例說明原因如下︰
設︰年總回收水錶讀數︰4,8912噸，年總放流水錶讀數︰
45,382噸‧‧‧』首先，原告只是在舉例說明，並無意聲明修改，其次，所用數據是『設』，就是假設、設算之意，被告竟然解為原告聲明修改污水量及回收水量，被告捕風捉影而恣意判斷，其判斷委不足採。原告101年放流水量45527噸（含回收水量）及回收水量4891噸，與被告提示的資料比對，兩者相符，因此，污水回收率＝4,891÷45,527≒10.8％> 10.2％，所以原告污水回收率沒有違反環評法。
（九）原處分違反事實欄記載︰『2.102 年2-5 月用水量、1-6月期間多日污水量( 含平常日及假日) 及8 月26日污水量超出環評書件內容。』，明顯可知欠缺記載超出量，不知被告認定的『量』是多少，此態樣屬於行政處分記載疏漏，自得為撤銷事由之一。違反地點欄記載︰『高雄市○○區○○○段26-1、26-7、26-90、26-91、26-92、26-93、26-94、26-95、26-206、26-310、26-316地號等11筆土地』，然查，原告座落位置僅26-310這一筆土地而已，其他10筆均非原告座落位置，原處分存有記載錯誤之事實，亦屬得撤銷事由之一。另被告將系爭計畫基地比照自來水水質水量保護區加重罰鍰100％，是記載於行政處分，係屬書面行政處分無疑，也是構成行政處分內容的一部份，如有錯誤，行政處分就是不合於行政程序法第96條之法定程式，依照最高行政法院見解，除非依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，否則就是有瑕疵的行政處分，應予撤銷，始為適法。
（十）綜上所述，原處分存在諸多錯誤，包括水質水量保護區範圍認定錯誤，污水回收率計算錯誤、違反事實欄記載欠缺完整、違反地點欄記載錯誤等，均屬違背法令之行政處分，而訴願決定予以維持，亦屬違誤等語。原告爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：
（一）原告以102年3月13日（102）義開字第102026號函檢送「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告」（第二次變更，下稱第二次環差報告）初稿及環評書件審查費繳款書，被告分別於102年3月22日及8月23日召開初審會議，第二次初審會議結論為：「一、本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆後，本專案小組建議本案不同意變更，並應就變更部分重新辦理環境影響評估，理由如下：原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。二、本案提本府環境影響評估審查委員會審查。」原告提送之環境影響差異分析於102年9月18日經被告環評會第29次會議決議不同意變更，建議依規定重新辦理環評，被告並以102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函通知原告，如有不服本處分，得於文到次日起30日內，備具訴願書並檢附上開處分經由被告向環保署提起訴願，然原告並未於期限內提起訴願。被告於102年4月19日、6月27日及12月23日辦理環評監督查核，其中102年4月19日及6月27日尚於環評書件審查階段，依據環評法第16條及第17條規定，仍應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，另102年12月23日已確知審查結論為：「不同意變更，建議重新辦理環評」，爰亦應依循環評法第16條及第17條規定辦理。
（二）原告因環評法事件不服被告103年10月13日高市府環綜字第10337336400號函及其所附之裁處書，提起訴願，經環保署審議後，其訴願決定為：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」其訴願理由摘述如下：「被告環保局於102年4月19日、6月27日及12月23日等日派員執行現場監督查核，發現系爭開發基地有下列未符合環評書件所載內容之情形：⑴101年度總用水量超過45,885立方公尺/年；⑵101年度總污水量超過37,240立方公尺/年；⑶101年度總回收率未達10.2%；⑷102年1至5月之平均日用水量均超過尖峰日用水量206CMD；⑸102年1至6月間多日及102年8月26日之污水量分別超過尖峰日污水量167CMD、假日污水量134CMD或平日污水量86CMD，核屬未依審查結論及環境影響說明書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定。另有關本案開發基地位於自來水水質水量保護區，依據裁量基準違反情節點數應加權計算（+100%），被告依環評法第23條第1項第1款暨裁量基準裁處原告80萬元罰鍰，固非無據。查原處分就原告用水量及回收率等項目，認有未依審查結論及環境影響說明所載內容切實執行，依裁量基準附表項次三.10之『N違反其他環評承諾』據以計算違反情節點數，尚無不合。惟就『污水量』項目部分，係依據裁量基準附表項次三.5之『G:各項污染物排放值或排放量（一）排放量超過環評承諾。但未超過環保法規管制標準或總量。』計算違反節點數（6點，經加權計算為12點），然被告既答辯略以：『‧‧‧總污水量（=污水處理設施污水量=綠地洗灌+放流至獅龍溪）‧‧‧』等語，並有環境影響說明書之全年用水量平衡圖附卷佐證，則『污水量』既可能回收作為綠地澆灌或放流至承受水體，其與前開裁量基準所稱『排放量』超過環評承諾之情形是否具必然關係，非無疑義？則原處分未區辨『污水量』及『排放量』之關聯，就該項目逕依裁量基準附表項次三.5G違反情節點數計算罰鍰金額，是否正確自非無商榷之餘地。」爰被告依據前述訴願決定書內容釐清「污水量」部分之違反情節點數，將「污水量」之違反情節點數，修正依裁量基準附表項次三.10之「N:違反其他環評承諾」據以計算後，另行開立裁處書，以原處分裁罰原告30萬元罰鍰及環境教育2小時之處分，應無原告所述違反行政程序法第8條及權利濫用之情形。
（三）依據環評法第16條及第17條規定，應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。有關原告101 年12月27日提出之第二次環差報告，業經被告環評委員會第29次會議決議不同意變更，建議依規定重新辦理環評；故原告即應依已通過之環評書件（即第一次環差報告）內容切實執行，然因二期計畫目前屬停工階段，爰本案應依目前屬營運期間之一期計畫進行判示，故應以自來水年總用量45,885噸/年、年污水量37,240噸/年及年平均回收率10.2%為依據。近年相關單位積極宣導節約用水，顯見超量用水對環境有其危害性，原告係國內知名業者，其節水作法具有指標意義，且原告若欲增加用水量，仍應依環評法相關規定辦理變更。爰依據環評法第16條及第17條規定，仍應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。而依據原告103年4月30日義悅函字第103014號函，檢附資料101年廢水放流水總放流量計45, 527噸，101年回收水總回收量計4,891噸，後原告以103年6月24日義悅函字第103020號函通知復查天悅飯店101年全年污水資料，回收水量修正為4,891噸/年，放流水量修正為45,382噸/年，原告以103年12月15日義悅函字第103038號函第二次修正101年污水總排放量為45,437噸/年、污水回收量為4,876噸/年；原告第三次修正年總污水量為45, 529噸/年、年總回收水量4,891噸/年；今原告第四次修正年總放流水量為45,382噸/年、年總回收水量4,891噸/年。而依據環評書件回收率計算公式為回收水量（綠地澆灌）除以總污水量（=污水處理設施污水量=綠地澆灌+放流至獅龍溪），查原告101年「事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表」，並比對原告提供之101年度污水及回收水量統計表，原告提供之污水量資料係為放流水量（即環評書件中放流至獅龍溪水量），若依據原告本次提供之放流水量及回收水統計表資料計算回收率，總污水量應為綠地澆灌之回收水量（4,891噸/年）加上放流至獅龍溪之廢水放流水量（45,382噸/年），計算得101年全年回收率應為9.7%【=4,891噸/年÷(4,891噸/年+45,382噸/年)×100%】，未達環評書件之10.2%。另因原告多次修改放流水量及回收水量數據，被告認為原告說詞反覆，不足採信，且兩造對於回收水池管線現況位置認知不同，故本次依據101年「事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表」之數據計算回收率，計算得101年全年回收率為9.46%，仍未達環評書件之10.2%，若原告欲變更總污水量及回收水量，仍應依環評法相關規定辦理變更。爰依據環評法第16條及第17條規定，仍應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。
（四）又依據裁量基準附表規定，影響危害程度之程度規範乃針對「開發基地位‧‧‧自來水水質水量保護區‧‧‧等環境敏感區為之一者。」有關影響危害程度乃依據開發基地地位判定，非放流水放流流向。有關原告所附函詢開發區位為高雄市○○區○○○段26-308等4筆土地非屬「高屏溪自來水水質水量保護區」云云。查前述開發區位為天悅二期之開發範圍；系爭計畫開發基地為高雄市大樹區26-1等11筆土地，依據第七區管理處98年4月3日台水七工字第09800063920號函內容顯示高雄市大樹區26-1等11筆土地係屬水質水量保護區，原告援引錯誤事實，應無可採。綜上，被告仍判定原告違反環評法第17條規定，並依環評法第23條第1項第1款規定對原告裁處罰鍰30萬元【計算方式：污水量、用水量及污水回收率與環評書件所載之內容不符者，裁處點數，分別為一點、一點、一點，又本案開發基地位於自來水水質水量保護區，依裁量基準所規範影響危害程度（以下簡稱危害程度）加權比重（％）為+ 100%，及裁處點數須加倍計算，經計算其裁處點數為6點，裁罰計30萬元。】及環境教育2小時之處分，並無違誤等語。被告爰聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原處分書（參本院卷一第49-51頁）、訴願決定書（參本院卷一第52-55頁）、102年3月22日「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）」環境差異分析報告專案小組審查會議紀錄（參本院卷一第63-65頁）、102年8月23日「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）」環境差異分析報告專案小組審查會議紀錄（參本院卷一第66-70頁）、高雄市政府駁回原告申請第二次變更之處分（參本院卷一第71-81頁）、第七區管理處99年2月26日台水七工字第09900036330號函（參本院卷一第148頁）、天悅飯店101年度污水及回收水量統計表（參本院卷一第149頁）、高雄高等行政法院105年度訴字第5號判決（參本院卷二第9-18頁）、最高行政法院106年度判字第47號判決（參本院卷二第24-28頁）、高雄市政府環境保護局環境影響評估現地監督查核紀錄表（參原處分卷第11-24頁）、「義大世界污水排放情形」聯合監督查核紀錄（參原處分卷第25-27頁）、污水操作紀錄月表（參原處分卷第29-51頁）、環說書節本（參原處分卷第52-57頁）、第一次環差報告節本（參原處分卷第58-61頁）等件附於原處分卷及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：（一）被告否准原告第二次環差報告之處分，是否使原處分具有得撤銷之瑕疵？（二）原處分以原告違反環評法第17條之規定，依同法第23條第1項第1款及裁量基準第4點；暨環境教育法第23條第2款之規定，裁處罰鍰30萬元及環境講習2小時之處分，是否適法？
六、本院判斷：
（一）按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；‧‧‧。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反‧‧‧第17條之規定者。」「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：‧‧‧。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5 千元以上罰鍰。」環評法第16條第1 項、第17條、第18條第1 項、第23條第1項第1款、同法施行細則第37條第1項前段及環境教育法第23條第2款分別定有明文。又裁量基準第2點規定:「違反本法規定者，罰鍰額度依附表所列情事裁處之。」附表「項次三.10。違反條款第17條。處罰條款第23條。情節N：違反其他環評承諾。違反情節點數：一點，依違反項目累計點數。程度：‧‧‧C：開發基地位國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水庫集水區、自來水水質水量保護區、國家重要濕地、沿海地區等環境敏感區位之一者。影響危害程度加權比重（％）：＋100。裁處點數計算：裁處點數＝〔（A項違反情節點數）×（1＋影響危害程度加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）×‧‧‧〕＋〔（B項違反情節點數）×（1＋影響危害程度加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）×‧‧‧〕＋‧‧‧。罰鍰計算：1.裁處罰鍰＝裁處點數×5萬元/每點。2.30萬元≦裁處罰鍰≦150萬元。
」。
（二）原告雖主張：被告先違法阻礙原告提出第二次環差報告之審查通過，其後以第一次環差報告內容作為認定不符環境影響評估書件之依據，被告作成原處分之行政行為顯然非以誠實信用之方法為之，亦已違反行政程序法第8條之規定，有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖云云。惟按上開環評法第16條及第17條之規定可知，已通過之環境影響說明書或評估書，在未經主管機關及目的事業主管機關核准變更原申請內容前，開發單位本有依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行之義務。查原處分認定原告違反環評法第17條規定之行為期間為101年1月1日至102年12月31日間，其違規事實有101年全年自來水總用量、污水量及回收率超出環說書件所載內容；102年2月至5月用水量、102年1月至6月間多日污水量（含平常日及假日）及8月26日污水量超出環評書件內容，此有原處分在卷可按（參本院卷一第50頁背面）。而原告起訴時自承係於101年12月27日提出第二次環差報告，102年9月18日進行高雄市政府第29次環評會之審查（參本院卷一第7頁），顯見原告於本件之違規事實，早在高雄市政府第29次環評會召開之前即已存在，故縱然原告第二次環差報告之申請可如其預期而獲准通過，亦無法溯及治癒原告早已存在之違規事實。何況，原告提送第二次環差報告於102年9月18日經被告環評會第29次會議決議不同意變更，並建議應依規定重新辦理環評（參本院卷一第73頁背面至第74頁），被告並函知原告，如有不服該處分，得於文到次日起30日內，備具訴願書並檢附上開處分經由被告向環保署提起訴願，然原告並未於期限內提起訴願等情，為原告於言詞辯論中所不爭執（參本院卷一第141頁）。
則原告如對該行政處分有所爭執，本應於收受該行政處分之30日內提起訴願及行政訴訟，惟原告既未於法院期限內提起救濟，以致該駁回處分確定，該行政處分即已確定。則揆諸行政程序法第110條第3項前段「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」之規定，可知行政處分於生效後，如未於法律救濟期間內提起救濟，或放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定者，即生形式之存續力，產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，並使其效力繼續存在（最高法院99年度台上字第1202號民事判決意旨參照）。
另「行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。」臺中高等行政法院101年度訴字第274號判決，亦可資參照。從而，原告提送之第二次環差報告既經被告環評會第29次會議決議不同意變更，而原告並未續提訴願及行政爭訟程序而告確定，如上所述，則被告上開駁回原告所提第二次環差報告之處分業已確定，並有形式之存續力及構成要件效力，而為有效之行政處分，本院即屬無從再予審查該處分之合法性，而應受該處分之拘束。矧原告事後對被告上開駁回其第二次環差報告之行政處分，所提起之確認行政處分無效之訴訟，亦分別經高雄高等行政法院105年度訴字第5號判決及最高行政法院106年度判字第47號確定判決駁回原告之訴，此有上開二件行政訴訟判決附卷可資參憑（參本院卷二第9-18頁；本院卷二第24-28頁），則被告基於該駁回原告第二次環差報告之有效行政處分，其後所作成之原處分，難謂有何違反誠實信用及權利濫用之情形，原告上揭主張之內容，洵無足採。
（三）又本件兩造之爭點，所涉及者為環境影響說明書中用水量、污水量及污水回收率等數值在概念上之意義及對自然環境所產生之影響。本院爰說明如下：按自然環境對於污染物有一定之承受和承載之能力，因此當污染物質超出自然環境所能夠承載之上限時，就會形成污染而造成自然環境之破壞，以用水量為例，當一地之用水量大增時，所造成之直接後果為使用水源後因而所產生之廢（污）水量亦會大增，亦即用水量與污水量係成正比之關係，用水量增加會直接造成污水量增加。而回收率則係指廢（污）水回收使用之比例而言，舉例而言，倘一地對於廢（污）水之承載之上限經環境評估為10公噸，則倘若事業單位所產生之廢（污）水為100公噸，其合理之作法是，只能允許事業單位自然排放10公噸之廢（污）水，其餘90公噸之廢（污）水應由事業單位回收使用，換言之，此時之回收率應為90％，始合乎上開所述之自然環境所能承受之上限值而不致對自然環境產生危害；倘事業單位因情事變更而造成之用水量大增，以致其廢（污）水量亦增加至200公噸時，因須符合自然環境所能承受污染之上限，故亦僅能容許事業單位自然排放10公噸之廢（污）水，其餘190公噸之廢（污）水則須由事業單位自行回收使用，故此時之污水回收率亦應隨之增加至95％，始不致對自然環境產生影響。
由此可知，污水回收率並非一絕對之數值，當用水量、污水量增加後，污水回收率亦應隨之調整，蓋因100公噸之污水與200公噸之污水，如以污水回收率10％計算，在100公噸之情形下所允許自然排放之污水為90公噸，而在200公噸之情形下，所允許自然排放之污水就會變成180公噸，兩者對自然環境之破壞顯非可等同而語。準此，環境影響說明書中用水量、污水量及污水回收率等數值，其主要目的係為了管控污水排放至自然水體之排放量，避免污水超量排放而造成環境之負擔形成污染，本件判斷原告是否有遵守第一次環差報告內容，自應以污水排放至自然水體之排放量作觀察，才較能符合環評書件所核准之內容。從而，原告是否有違環評承諾，應對各項違反之數值綜合判斷，非謂其中一項數值違反，即可認定有違環評承諾，如違反之項目對於環境影響並無造成不利，反更有利益，又無違環境影響評估法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之目的時，即不得認定有違環評承諾，先予敘明。
（四）經查，依被告所核准原告之第一次環差報告，係以年度總用水量45885噸/年、總污水量37240噸/年、污水回收率
10.2％、尖峰日污水量167CMD、假日污水量134CMD、平日污水量86CMD為標準，此有第一次環差報告在卷可稽（參原處分卷第58-61頁），且為兩造所不爭執。是依上開第一次環差報告所核定之標準，其所允許原告將污水直接排放至獅龍溪之年度排放量為33441.52噸/年【計算式年度污水量37240噸×（1-10.8％）＝33441.52噸/年】。是依前揭說明，原告於用水量及污水量增加後，其污水回收率亦應增加才不致對環境有所影響，故如以原告主張之年度污水量45,527噸計算（參本院卷一第149頁），其污水回收率應增至26.6％【計算式：（年度總污水量45,527噸－年度容許排放量33,441.52噸＝應回收污水量為12,085.48噸）÷年度總污水量45,527噸×100％＝26.6％，小數點第2位以下無條件進位】，始能稱原告已符合環差報告之標準，而謂其對環境無影響，惟不論係以原告自已所主張之回收率10.8％或被告所主張之回收率9.7％，均遠遠低於上開26.6％之標準，顯然原告實際排放至獅龍溪之污水量已遠超過第一次環差報告所容許33,441.522噸/年之標準。抑有進者，僅以原告主張之101年度污水量45,527公噸、回收水量4,891公噸觀察（參本院卷一第149頁），可知原告於101年度之排放至獅龍溪水量為40,636公噸（計算式：45,527公噸-4,891公噸＝40,636公噸），實已超量排放7,194.48公噸之水量至獅龍溪（計算式：40,636公噸-33,441.52公噸＝7,194.48公噸），實難謂原告雖有違反環差報告，惟對環境並無產生影響之事實。是原告確未切實遵守環差報告而超量排放污水，被告以原處分裁處，自無違誤。原告徒以其用水量僅占第七區管理處儲水量之千分之0.4、被告誤認管線錯誤造成污水回收率計算錯誤云云置辯，惟均無法推翻其有違反環差報告超量排放污水之事實，故其上開主張，均無足採。
（五）另就原處分之罰鍰部分，原告雖主張本件開發基地主要位置非公告之水質水量保護區內，應無裁量基準附表之影響危害程度加權比重+100%之適用云云。惟查，原告確有違反環評法第17條之規定，已如前述。而依裁量基準附表規定，係明定以「開發基地位置」作為認定是否屬於自來水水質水量保護區之判斷依據。而系爭計畫之開發基地為高雄市大樹區26-1等11筆土地位，均處於水質水量保護區內，此有第七區管理處98年4月3日台水七工字第09800063920號函可參（參本院卷一第180頁）。而依裁量基準附表「項次三.10。違反條款第17條。處罰條款第23條。情節N：
違反其他環評承諾。違反情節點數：一點，依違反項目累計點數。程度：‧‧‧C：開發基地位國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水庫集水區、自來水水質水量保護區、國家重要濕地、沿海地區等環境敏感區位之一者。影響危害程度加權比重（％）：＋100。裁處點數計算：裁處點數＝〔（A項違反情節點數）×（1＋影響危害程度加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）×‧‧‧〕＋〔（B項違反情節點數）×（1＋影響危害程度加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）×‧‧‧〕＋‧‧‧。罰鍰計算：1.裁處罰鍰＝裁處點數×5萬元/每點。2.30萬元≦裁處罰鍰≦150萬元。」之規定，是原告以原告污水量、用水量及污水回收率與環評書件所載之內容不符者，分別裁處點數，分別為一點、一點、一點，且系爭計畫開發基地位於自來水水質水量保護區，依裁量基準所規範影響危害程度加權比重為+100％，及裁處點數須加倍計算，故經計算其裁處點數為6點，共計裁罰30萬元，於法尚無違誤。原告雖持審查時之審查紀錄，主張系爭計畫開發基地並非位於自來水水質水量保護區，惟環評審查時係以廢水排放出口作為認定保護區之依據，而裁量基準之附表係以開發基地之坐落位置做為認定之標準，兩者評估之出發點不同（一為核准開發，另一為裁處罰鍰），且判斷之準據亦不同（一為排放口地點，另一為開發基地位置），故得出不同之結果，亦非有何違誤。且本院認本於貫徹保護水質水量之目的，解釋系爭計畫開發基地位置亦不須全部均位處於水質水量保護區內，僅須一部或部分土地係位處於保護區內，即屬該當，是被告據以裁處如原處分所示，並無違誤。
七、綜上所述，本件被告作成之原處分，並無違法，原告上揭主張均無足採，訴願決定均遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 106 年 8 月 22 日
書記官 邱秋珍