臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第106號
民國106年2月7日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署法定代理人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓律師複代理人 蘇哲萱律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 蔡良宏上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國105年8月3日高市府法訴字第10530610300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬田寮區清潔隊稽查人員於民國105 年3月9 日因民眾陳情前往稽查時，發現位於高雄市○○區○○路○○○ 號旁空地即牛稠埔段（原處分誤載為田寮段）9029-4地號土地（下稱系爭土地）有廢棄物未清除，影響公共衛生之情事。經被告查得系爭土地為原告所管理之國有土地，遂於同年3 月9 日開立勸告單，限原告於同年3 月20日前清除改善。嗣被告於105 年3 月22日派員前往系爭土地複查，發現仍未改善，經拍照存證後，乃於105 年3 月23日開立舉發通知書，給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年3 月29日提出書面意見，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定之事實明確，爰依同法第50條第1 款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，於105 年4月15日以高市環局廢處字第00-000-000000 號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,500元。原告不服，遂提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭土地乃未登錄土地，其所有權歸屬不明，非可逕認即係國有土地，更不可遽認係由原告管理。況因系爭土地為未登錄土地，原告主觀上根本不知悉系爭土地存在，客觀上亦從未進行任何事實上之管理處分行為，因此，在系爭土地尚未登記為原告管理之國有土地前，原告對之實無任何權責。故原處分逕認原告應就系爭未登錄土地負起廢棄物清理法第11條第1款之清理責任，實屬莫名。
（二）參國有財產法第4 條第1 項、第11、12條規定可知，並非所有國有財產均由財政部國有財產署（及各分署）管理之對象。系爭土地乃屬未登錄土地，縱依國有財產法第2 條第2 項規定將系爭土地視為國有財產，然仍應視系爭土地是否具有公用性質以確定其管理機關，不得僅因屬國有財產即認定原告為系爭土地之管理機關。惟原處分及訴願決定竟逕以系爭土地因非屬地方或私人所有之財產，依法應視為國有土地為由，而遽認系爭土地應由原告管理，並課予原告廢棄清理法第11條第1款及第50條第1款之責任，可知原處分及訴願決定顯然未慮及國有土地尚有公用及非公用之分，並應依是否具公用性質而異其管理機關，故原處分及訴願決定之認定，即與國有財產法第4條第1項及第11、12條規定不符，自屬違法而應予撤銷。另參原處分及訴願決定所援引之行政院環境保護署（下稱環保署）各紙函文之內容，可知環保署認定應負擔清除未登記土地或國有土地廢棄物之義務者，乃「相關管理機關」，而如前述，未登記非必然是為國有，且縱為國有，亦依是否具公用性質而異其管理機關，而必然由原告管理，故原處分及訴願決定援引上開函文作為原告應負擔清理責任之依據，顯然無理，自不可採。更何況，參地籍套疊圖可知，系爭土地內乃包含道路，而道路又係供公眾通行使用而具有公用性質，故系爭土地已合於國有財產法第4條第2項第2款規定之：「公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。」之定義，依同法第11條規定：「公用財產已各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」可知系爭土地顯然非屬原告應依法管理之非公用財產，故原處分未查明系爭土地之性質，即逕以系爭土地為國有土地而命原告負責清理，其認事用法均有違誤，應予撤銷。
（三）被告機關雖稱：依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，原告應負舉證責任而自行提出系爭土地由何人承租或占用之資料等語，亦非的論。蓋原處分乃裁罰性行政處分，被告機關本應在符合法定裁罰要件之情況下方得作成，否則處分即屬違法。今原告是否為系爭未登錄土地之管理機關，而負有廢棄物清理法第11條第1款規定之義務尚屬不明，故自應由被告機關先行證明原告確為廢棄物清理法第11條第1款規定之義務人，方屬適法，豈有反由原告舉證證明非法定義務人之理？又原處分「違反事實」欄內紀載「『所有』土地廢棄物未清除‧‧‧」乙語，亦顯然違法且自我矛盾，蓋原處分既依國有財產法第2條第2項規定將系爭土地視為「國有」土地，則系爭土地既為「中華民國」所有，而非原告所有，原告僅為國有非公用財產之管理機關，是原處分記載系爭土地為原告所有云云，即顯然與法不符，亦與其認定原告為管理機關之主張相互矛盾。此外，原處分誤載系爭土地之地號為「田寮段」，具有瑕疵，亦應予撤銷等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。
對此原告並未提出該土地由何人承租或占用之資料供參。原告為國有財產權管理機關，依法自有維護管理責任，故本件並無理由得據以免罰。又依據環保署97年3月6日環署廢字第0970005374號函釋（下稱環保署97年3月6日函釋）意旨，該署96年8月20日環署督字第0000000000函釋係指該土地經查證事實情況，無法確認所有人、管理人時始得適用。未登記土地並非當然所有人不明，應視其實際情況依相關規定處理之，是以，未登記土地依相關規定辦理，其能確認所有權屬者，自無適用該函釋之餘地。另有關未登記土地廢棄物之清除，依廢棄物清理法第11條第1款規定，該土地如依法令可確認其為國有，相關管理機關即有清理責任。復參環保署99年10月27環署廢字第0990090437號函釋（下稱環保署99年10月27日函釋），亦同此旨。故依前揭函釋意旨，原告自應負有清理之責，被告依法舉發，續予裁處，並無不當。
（二）又凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產，國有財產署及其各分署對其掌理轄區內之國有土地既有管理之權責，而為國有土地之管理人，依廢棄物清理法規定，相關管理機關既負有清理責任，不因土地是否登記而有所不同，此觀諸廢棄物清理法第11條第1 款及第50條第1 款、國有財產法第2 條第2 項、國有財產署組織法第5 條、財政部國有財產署各分署組織準則第2條第2款規定、環保署97年3月6日函釋、99年10月27函釋即明。本件系爭土地非屬地方或私人所有之財產，依法應視為國有，並由國有財產署及其各分署管理，是原告就系爭土地有管理權限，當屬廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定課予狀態責任之對象，不因系爭土地是否登記而異其適用。又系爭土地經被告發現有廢棄物未清除，影響公共衛生情事，已足堪認定，原告據以裁罰，於法自無不合。本件原告之違規事實明確，原處分並無違誤等語。被告爰答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，並有原處分（參本院卷第16頁）、訴願決定書（參本院卷第17-20頁）、執行消除髒亂勸告單（參本院卷第13頁）、稽查記錄照片2 幀（參本院卷第14頁）、地籍圖（參本院卷第15頁）、系爭土地套疊圖（參本院卷第21-22頁）、環保署97年3月6日函釋、97年4月28日環署廢字第0970027484號函釋、99年10月27日函釋（參本院卷第10-12頁）、現場稽查紀錄、複查照片、舉發違規通知書（參原處分卷第28-30頁）等件附卷可資參憑。兩造爭執要旨在於：系爭土地是否為國有土地，而應歸由原告管理？原告是否負起廢棄物清理法第11條第1款之清理責任？原處分有無違法？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」行為時廢棄物清理法第2條第1項第1款、第11條第1款、第50條第1款分別定有明文。另依行為時裁罰基準之記載，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，土地或建築物，廢棄物未清理，有礙環境衛生者，裁處罰鍰1,500元。
（二）次按環保署97年03月06日函釋載明：「一、本署96年8月20日環署督字第0960062978號函釋示說明二：『在土地未登錄權屬情況下，土地所有權人及管理人不明，如該土地遭非法棄置廢棄物又無法調查出棄置使用人，自無法依廢棄物清理法第71條第1項要求相關人員清理』，係指該土地經查證事實情況，無法確認所有人、管理人時，始得適用。未登記土地並非當然所有人不明，應視其實際情況依相關規定處理之，是以，未登記土地依相關規定處理其能確認所有權歸屬者，自無適用本署96年8月20日環署督字第0960062978號函之餘地。二、另有關未登記土地廢棄物之清除，依廢棄物清理法第11條第1款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，該土地如依法令可確認其為國有，相關管理機關即有清理責任。」另環保署97年05月22日環署廢字第0970035697號函釋亦稱：「未登記土地如依法令可確認其為國有，按廢棄物清理法第11條規定應由其所有人、管理人或使用人負責清除，則該國有土地之相關管理機關即負有清除責任，‧‧‧。故如未登錄土地經依法令確認為國有，且該國有土地管理機關為國有財產局者，依廢棄物清理法第11條規定，貴局即負清除責任。」又國有財產法第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第2項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」經核上開環保署之函釋，均係廢棄物清理法之主管機關環保署本於其權責所為釋示，未逾越法律規定，且該函釋內容與廢棄物清理法第11條規定之意旨相符，亦與母法規定之意旨無違，本院自均得援為判決之依據。
（三）綜合上開環保署函釋，及國有財產法第2條、第4條、第11條、第12條之規定可知，凡不屬私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產，其所有權歸屬國家；而管理機關則應視該財產為「公用財產」或「非公用財產」而定。舉凡公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產即屬非公用財產，其管理機關應為財政部國有財產署及其分署。經查，系爭土地為未登錄之土地，有廢棄物遺留其上未為清除，影響市容觀瞻及公共衛生，經高雄市政府於105年3月9日以執行消除髒亂勸告單命原告於同年3月20日前清除改善，嗣經被告於105年3月22日前往複查，發現系爭土地仍未改善，乃於105年3月23日掣單舉發等情，此有執行消除髒亂勸告單、稽查紀錄照片2幀、地籍圖（參本院卷第13-15頁）、稽查紀錄、複查照片、舉發違規通知書（參原處分卷第28-30頁）等件附卷可稽，且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真實。又參酌內政部69年3月6日台內地字第2691號函釋（下稱內政部69年3月6日函釋）內容略以：「‧‧‧一、未登記土地，係指未依法完成總登記之土地。二、未登記土地，應視其實際情況，分別依左列規定處理之：（一）因地籍整理而發現之未登記土地，除合於院頒『關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有歸屬處理原則』、『逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則』及『日據時期會社土地清理要點』之規定者，仍依其有關規定辦理外，應依土地法第53條之規定，由地政機關逕行登記為國有。（二）國有財產局發現之未登記土地、應依國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄縣（市）地政機關辦理國有登記。（三）占有人依民法第769條及第770條之規定，主張和平占有之未登記土地，應依本部68年6月21日台內地字第2466號函之規定辦理。」另高雄市○○○○○路竹地政事務所就系爭土地之權屬問題，於105年12月21日以高市地路00000000000000號函覆略以：「‧‧‧三、本案土地依本所地政整合系統查無日據時期土地臺帳、不動產登記簿及總登記申報書等相關資料，應屬已暫編地號之『未登記土地』‧‧‧」等語（參本院卷第62頁）。準此，系爭土地應非屬上開內政部69年3月6日函釋所稱因地籍整理而發現之未登記土地；或占有人主張和平占有之未登記土地之情形，核屬上開內政部69年3月6日函釋所稱由「國有財產局發現之未登記土地」之情形，依國有財產法第2條第2項之規定，系爭土地因非屬私有或地方所有之財產，且別無法律規定，係屬國有財產，要無疑義。又系爭土地亦非屬國有財產法第4條第1項各款所示之公用財產，且可供收益或處分，則依同條第2項規定，應屬非公用財產，併依同法第12條規定，被告因而認定系爭土地之管理機關應為原告，洵屬有據。
（四）原告雖主張：系爭土地在未經登記前，尚無法判斷系爭土地是公用或非公用，所以不能直接認定原告為管理機關云云（見本院卷第59頁）。惟按，國有財產法第4條業已明定國有財產分為公用財產與非公用財產二大類型，且非公用財產係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。從而，解釋上只要是非屬公用之財產，即可認定為非公用財產，法律上並不存在第三種類型之國有財產，則原告上開主張無異自行創設第三種即「用途未明」之國有財產，顯違反國有財產法第4條之規定。矧如採原告上開之主張，亦會造成國有財產於未登記前，均無管理機關管理之窘境，顯與國財產法之立法精神相違，故原告上開主張，自無足採。另原告主張系爭土地內包含道路，而道路又係供公眾使用而具有公用性質，故系爭土地應屬公用財產云云，惟觀之系爭土地之使用狀況（參本院卷第21頁），系爭土地並非全部均供道路使用，尚有其他部分之使用情形為空地或建築物，且觀之本件稽查照片2幀（參本院卷第14頁），亦可知本件廢棄物棄置之地點為高雄市○○區○○路旁之空地，顯非屬公用道路上，尚難僅因系爭土地之一部分供道路使用，即逕認本件棄置廢棄物之土地亦屬公用財產。從而，原告上揭主張，亦無足採。
（五）末按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。因土地所有人、管理人、使用人即便非違章行為人，也未同意他人於其管領之土地上傾倒廢棄物，但其既得享土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞可不予置理之誤解。前開廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，乃基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，而有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明而無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，土地所有人、管理人、使用人於所管理土地遭傾倒廢棄物，自應負擔排除危害之責任。而違反廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定之行為具有故意或過失否，端視其對於「不依第11條第1款至第7 款規定清除一般廢棄物」之構成要件有無認識，而無須審究其對於違法傾倒廢棄物之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒之事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當同法第50條第2 款之要件，此觀廢棄物清理法有意區分「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者即足自明（臺北高等行政法院101年度訴字第481號判決意旨參照）。經查，被告於舉發本件原告之違章前，曾以執行消除髒亂勸告單通知原告其所管理使用之系爭土地遭違法傾倒廢棄物，則原告既已知悉系爭土地遭違法傾倒廢棄物，並經通知限期清除，而猶未履行，即已該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。是原告主張系爭土地係屬未登錄土地，原告主觀上根本不知悉系爭土地存在，客觀上亦從未進行任何事實上之管理處分行為，故原告並無故意或過失云云，要難憑採。
（六）至於原處分雖誤繕系爭土地為「田寮段」，惟依行政程序法第101條規定：「（第1項）行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。（第2項）前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」觀其規範意旨，其所謂誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，係指該等錯誤輕微，並不妨礙相對人理解行政處分之內容記載，而不影響行政處分所形成之行政法上權利義務關係，此時行政處分之效力繼續發生，故處分機關得隨時或依申請更正。經查，被告就上開執行消除髒亂勸告單及原處分書上雖均誤載系爭土地之地號為「田寮段」，然上開勸告單及原處分書及被告所寄發之稽查照片、舉發違規通知書上，亦均就違規地點載明為○○○區○○路196旁之空地」。是以，本件違規地點之地號縱然誤載為「田寮段」，惟就違規地點之記載○○○區○○路196旁之空地」正確無誤，並有寄發稽查照片及地籍圖予原告（參本院卷第14-15頁），尚不影響原告就違規地點同一性之判斷，是該瑕庛應屬誤寫之顯然錯誤，被告自得依上開行政程序法第101條規定，隨時更正之。矧被告亦已於本院審理時，於106年1月9日以高市環局稽字第10630147200號函，將原處分誤載之「田寮段」更正為「牛稠埔段」，並函知原告，此有上開函文在卷可資參憑（參本院卷第57頁）。從而，原處分誤寫之文字既經更正，亦不影響其效力。故原告主張原處分之地號記載錯誤，應予撤銷云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。而系爭土地為國有土地，且原告亦為系爭土地之管理機關，則系爭土地上廢棄物未清除，影響公共衛生，經被告通知並限期改善，原告未予改善等情，顯已違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，洵屬明確。是被告依同法第50條第1款規定，據以裁處如原處分所示，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 106 年 2 月 21 日
書記官 邱秋珍