臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第78號
民國105年9月13日辯論終結原 告 鄒佩玲被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 劉睿君
林虹妤上列當事人間地政士法事件，原告不服內政部中華民國105 年4月25日台內訴字第1050027719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係領有開業執照之地政士，代理申辦並完成登記臺東地政事務所民國104 年東地所第49180 、49190 、49200、49210、49220、49230號（登記完成日期：民國104年6月26日）等6件不動產買賣登記案件（下稱系爭6件買賣登記案件）。嗣經被告發現系爭6件買賣登記案件均於104年7月28日始完成不動產成交案件實際資訊申報登錄（下稱實價登錄），已逾地政士法第26條之1第1項規定法定申報期限，爰依同法第51條之1及高雄市政府處理違反地政士法事件裁罰基準第2點規定，於104年12月21日以高市府地籍字第00000000000號裁處書（下稱原處分），就系爭6件買賣登記案件裁處原告每案新臺幣（下同）3萬元罰鍰，共計18萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭登記案件不動產之承買人朱虹硯、蘇柏宇、張志忠、朱芳瑩等4人（下稱朱虹硯等4人）於104年4月15日共同出資向出賣人尚曉艷購買其所有坐落臺東市○○段地號764、764-1、764-2、764-3等4筆土地（以下合稱系爭土地），總價款1,120萬元，約定朱虹硯等4人各出資280萬元，以分別共同（即朱虹硯等4人各持有4分之1）之方式辦理所有權移轉登記，但因貸款銀行之要求，將系爭土地可供建築之764號土地分割為4筆土地，登記為朱虹硯等4人分別單獨所有，另其餘3筆公共設施用地（即764-1、764-2、764-3號土地）則維持共有，故在過戶技術上是以6連件完成所有權移轉登記，但銀行仍是以同一貸款案件處理。而系爭土地之承買人即朱虹硯等4人，在主觀上其本意仍然是共同出資購買，並未有各別之意思，因此未計較面積分配之多寡之公平性。雖然分割後面積不同，但朱虹硯等4人所支付價金均相同，不因分割後所有面積之不同而有增減，總價款為1,120萬元，每人仍付280萬元，故此系爭6件買賣登記案件相互關聯牽制，缺一不可，根本無法獨立執行登記，實質上仍屬一買賣行為而已。而實價登錄因有6個案號，不得已只好以每人出資280萬元為計算基礎登錄，並非個別購買（面積×單價）之價錢，即並非以每坪單價計算登錄，此乃遷就實務作業的需求，不然無法登錄，在過戶程序中，技術上也是只能這樣辦理，方可達成所要的結果，主觀上仍是一件買賣案件。況民間的買賣契約有私契約與公契約之分，私契約之買賣價格才是真正買賣價格，公契約只是辦理過戶流程時，依法規定是以公告現值申報之最低課稅價格而已，並非真正的成交契約，政府為了讓市價（真正買賣總價格）與公告現值接近，方訂立實價登錄制度，規範地政士要以私契之價格申報登錄。顯然地，公契約只是辦理過戶流程中，作業上另立之買賣契約，並不是真正成交的買賣契約，故被告以公契約來論處罰款，實有失公平，並有自相矛盾之處，本件買賣確實只有一個買賣私契約，僅是辦理過戶流程作業上，因土地登記規則之規定，必須連件辦理方得完成，並非有6個買賣行為，被告並未針對事實審理，僅以案號計算論罰，等於一行為數罰，與事實不合。
（二）另依平均地權條例第80條之2規定：「對於權利人未依規定於辦竣所有權移轉登記30日內向主管機關申報登錄成交資訊者，經主管機關限期改正未改正者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改正；屆期未改正者，應按次處罰。」惟地政士法之相關罰則對於地政士屆期未申報登錄，卻未比照平均地權條例之規定，給予逾期申報者通知其限期改正機會，二者不應有差別待遇，實有違反憲法平等原則。再者，刑法對於「微罪或自首」都有減刑或免刑之規定，何以地政士法完全沒有機會？原告於104年7月28日即申報登錄，僅差應申報日104年7月27日1日而已，應也可算是「自首」。而刑法是對於作奸犯科者之處罰規定，其行為人係是侵害他人金錢或身體者，或對國家社會有傷害者，都能給予改正悔過的機會，而地政士法如此嚴刑峻罰，對地政士這般嚴苛，是否已侵害地政士的人權？加上登記案件之收費通常均在最低罰鍰3萬元之下，如此裁罰是否違反憲法保障人民財產權之精神？如此高額罰鍰，不但令原告辦理案件的收費全部繳出（所得稅自行負擔），還要再拿自身財產來繳交，故地政士法之上開規定嚴重違反比例原則，侵犯人權甚鉅等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：按地政士法第51條之1 規定，地政士違反26條之
1 第1 項規定者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改正；屆期未改正者，應按次處罰。次按法務部102 年10月29日法律決字第10203506600 號函釋意旨，行政罰法第24、25條規定參照，違法行為究應評價為一行為抑或數行為，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。查系爭6件買賣登記案件，共有6件買賣移轉登記案件，該等案件既可個別辦理買賣移轉登記，原告就每一案件即分別負有申報實價登錄資訊之義務。蓋法律既賦予執業地政士申報登錄土地及建物成交案件實際資訊之行政法上義務，違反者即應予處罰。準此，原告未按規定期限完成系爭6件買賣登記案件申報之違規事實明確，被告就每案違規行為裁處3萬元罰鍰，共計18萬元罰鍰，依法並無違誤等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原處分、訴願決定書、不動產買賣成交案件實際資訊申報書、土地每坪交易價額計算書（參本院卷第8-24頁）、地籍圖謄本、都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、不動產買賣契約書（參本院卷第49-51頁、60-63頁）及土地登記申請書暨土地所有權買賣移轉契約書（參原處分卷第143-165頁）、原處分卷及訴願卷等件分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：本件原告就系爭6件買賣登記案件違反地政士法第26條之1第1項規定，未遵期申報土地實價登錄資訊，究係一行為或數行為？原處分有無違法？
五、本院之判斷：
（一）按平均地權條例第47條第2項規定：「權利人應於買賣案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。」同條第3項規定：「前項買賣案件，有下列情形之一者，權利人免申報登錄成交案件實際資訊：一、買賣案件委託地政士申請登記者，應由地政士申報登錄。‧‧‧」地政士法第26條之1第1項規定：
「地政士應於買賣受託案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。」第51條之1規定：「地政士違反第26條之1第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改正；屆期未改正者，應按次處罰。」次按高雄市政府處理違反地政士法事件裁罰基準第2點規定：「違反地政士法事件之裁罰基準如下表。項次：肆、地政士未於買賣受託案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。‧‧‧裁罰基準（新臺幣：元）：一、第一次違規3萬元‧‧‧。」又依行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
（二）經查，本件原告自承系爭6件買賣登記案件確實未依地政士法第26條之1第1項規定，於辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關申報登錄（參本院卷第80頁），且有不動產買賣成交案件實際資訊申報書（參本院卷第13-24頁及原處分卷51-62頁）、土地登記申請書（參原處分卷第63-79頁）等件在卷可稽，此部分事實自堪認定。雖原告主張系爭6件買賣登記案件實質上為同一買賣行為，故本件違規行為僅有1行為，原處分違反一行為不二罰原則云云。惟查，民法上之契約與違反行政法上義務之行為，二者在要件及概念上並不相同，並非以契約之數量而論違章行為之次數。在行政秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，固應不以自然單一行為（以一理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一行為）為限，參照司法院釋字第604號解釋意旨，亦可包括法律上單一行為（法律所創設之人工式的一行為概念，將一個自然單一行為切割成數行為，分別評價）。蓋秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的。惟法律上單一行為處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦應符合授權明確性原則；惟若法規未將自然單一行為，「切割」成數個法律上單一行為，進而分別處罰，行政機關自不得（無權）將自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，否則即違反一行為不二罰原則（高雄高等行政法院101年度訴字第331號判決意旨參照）。查系爭6件買賣登記案件，共有6件不動產買賣，其承買人為朱虹硯等4人，係由朱虹硯等4人共同出資向出賣人尚曉艷購買其所有之系爭土地，約定總價款為1,120萬元，此有買賣契約在卷可資參憑（參本院卷第60-61頁），故依一般社會通念之理解，上開出賣人與買受人基於一個意思表示，而成立買賣契約，確屬「自然單一行為」無誤。惟前揭地政士法第26條之1第1項規定（下稱系爭規定）係以「辦竣所有權移轉登記」為違章行為成立之要件，是以系爭規定認定違章行為之次數，並非單純以買賣行為或契約之次數而認定，而係以所有權移轉登記之次數，作為判斷行為數之依據。揆諸前揭說明，立法者為達成行政管制目的，在特定事務領域內，得將某類型自然單一行為，切割成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，尚無違反一行為不二罰之原則。且衡諸法律課予地政士實價登錄之義務，無非在於健全房市交易、增進不動產資訊透明化之立法目的。而依原告所提出之土地每坪交易價額計算書（參本院卷第12頁），本件系爭6件買賣登記案件之承買人朱虹硯等4人，雖係共同出資購買系爭土地，並約定總價款為1,120萬元，其4人各自出資280萬元，惟各承買人就系爭土地中之764地號分割後之土地，係單獨所有，且分割後之各承買人取得之面積亦不相同，致各承買人每人實際取得之土地單價亦不相同，則基於系爭規定係在規範不動產資訊透明化之立法目的，各承買人取得土地之單價，亦均有分別登記之必要，故原告因此而分別負有數個行為義務。因原告未遵期履行上開行政法上義務，自屬違反數個行政法上義務之行為無訛。矧如採原告之主張，若可將本件系爭6件買賣登記案件之違章行為，逕予認定為一行為，則如原告僅就其中1件買賣登記案件遵期作實價登錄，則對於其他5件不動產買賣之違章行為，又該如何論處？足徵原告上開主張，顯非適法，自無足採。
（三）原告雖又主張伊之行為係屬單一行為之數動作接續進行，應成立一個行政秩序罰之行為云云。惟按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同一行政法上義務之規定者，分別處罰之。」依其反面解釋，單一行為違反行政法上義務之規定者，應僅構成一個行政責任。易言之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續進行而違反之，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人在該一個行為實施完畢之前，有數個舉動，且各舉動亦符合違反行政法義務之構成要件，但其主觀上係以接續數個舉動遂行單一之違反行政法上義務行為，而在客觀上亦僅構成一個違反行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰，固屬無疑。然所謂接續犯係指行為人就同一違章構成事實，以單一行為之數個舉動接續進行，以實現一個違章構成要件，侵害同一法益，成立一個違反行政法義務而言。若行為人主觀上基於一個概括犯意，客觀上先後為數行為，逐次實施，其每一前行為與次行為間，在時間上雖屬連續，惟各每一行為均具獨立性及完整性，而可單獨構成違反行政法義務之要件，此情形即屬數個違章行為之連續犯，在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條之規定，分別處罰之。
（四）至於原告雖又主張系爭規定違反平等原則、比例原則等情云云。惟查，地政士係經國家考核之專門職業技術人員，一方面透過證照門檻之限制保障其就業機會，另一方面則基於行政管制之目的，課予較高之行為義務，故難認系爭規定有何違反平等原則或比例原則之處，原告上揭主張，亦無足採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，本件被告以原告就系爭6件買賣登記案件，均未於申報期限內完成實價登錄，違反地政士法第26條之1第1項規定，依同法第51條之1及高雄市政府處理違反地政士法事件裁罰基準第2點規定，以原處分裁處原告罰鍰共18萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請均予以撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 邱秋珍