臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第16號
民國106年8月9日辯論終結原 告 財政部國有財產署代 表 人 曾國基訴訟代理人 黃莉莉複代理人 何旭苓律師
蘇哲萱律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 邱義雄
陳明進孫啟南上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國
105 年12月8 日高市府法訴字第10530933300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬登革熱防治隊稽查人員於民國105年6月1日10時16分執行勤務時，在高雄市○○區○○段0○段000地號土地（下稱系爭土地）上，發現花台（下稱系爭花台）有積水未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓之情形，乃錄影存證，經查得原告為該土地管理人後，於105年6月30日以原告為對象予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告所屬南區分署（下稱南區分署）雖於105年7月20日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實明確，並衡酌原告於1年內已有3次違規紀錄，乃依同法第50條第3款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點等規定，於105年7月28日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3,000元之行政處分（下稱原處分）。原告不服，遂提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭花台之設置機關應係前高雄市政府建設局高雄市風景區管理所（下稱建設局風景區管理所，目前已裁撤），而目前之管理機關則應為高雄市政府觀光局（下稱觀光局）壽山風景管理站；或高雄市政府工務局養護工程處（下稱工務局養工處）。亦即，原告並非系爭花台之設置機關，亦非管理機關，對於系爭花台並無管理權責，因此被告以原處分裁處原告，即非適法：
1.原告曾於105年7月11日、105年8月24日與觀光局、工務局養工處、鼓山區公所、被告所轄鼓山區清潔隊、鼓山區壽山里辦公處、軍備局工程營產中心南區工程營產處等各級機關單位進行現場會勘，105年7月11日會勘結果：「本案鼓南二小段215地號國有土地上花台（千光路旁）經會勘結果係為高雄市政府觀光局所設置，應由該局負維護管理責任，因地上花台屬公用設施‧‧‧」；及105年8月24日會勘結果：「本案經會勘結果千光路旁花台（千光寺至百勝將軍廟前），經查位於壽山段140-2、鼓南二小段215地號國有土地，會勘時經與會單位、人員共同認定，該花台係早期施作之公用設施，惟未有財產建檔，雖無法認定由高雄市政府何單位所施設，但應可認定確屬高雄市政府所施作之公物無誤。」由此可知，系爭花台既係高雄市政府施作之公共用物，依國有財產法第12條規定，即非由原告管理。
2.又證人謝忠麒（即觀光局壽山風景管理站之站長）於本院審理時證稱：「‧‧‧花台是高雄市政府所施作，但不知是何單位施作。」；證人高永峰（即工務局養工處技師）亦於本院審理時證稱：「‧‧‧花台則無法確定是否養工處設置，但可確定是高雄市政府所施作‧‧‧」可知系爭花台乃高雄市政府轄下之行政機關施作，並非原告設置。再參以證人陳炳宏106年5月24日庭呈資料照片，可知壽山連外道路多處路段均設有與系爭花台外觀、形式完全相同，或形式相同僅外觀不同之花台，且分別坐落於市有地及原告或國防部軍備局經管之國有地上，可知該等花台應係統一設置，而參以部分路段之花台緊鄰之水溝蓋上，亦標示有「高市景管所」字樣，復徵以壽山里里長陳進興於本院會勘當日表示：「‧‧‧沿千光路之花台係高雄市政府建設局風景管理處下轄壽山公園管理所為維護景觀所設置。」等語，實已堪認系爭花台應係先前建設局風景區管理所所設置。而建設局風景區管理所業於99年裁撤，其業務則由觀光局壽山風景管理站承接，復參以內政部營建署壽山國家自然公園籌備處已表示：系爭花台坐落位置非在壽山國家自然公園之園區範圍內。是以，目前系爭花台之管理機關，即應為觀光局轄下之壽山風景管理站。
3.另證人邱沛誠（即工務局養工處人員）於本院審理時證述：「‧‧‧自從壽山國家自然公園成立後，有將部分權責從觀光局分出去，因為連外道路業務的部分壽山國家公園不承接，所以聯外道路業務的部分由市政府來作處理，只是當時結論只有說依照高雄市市區道路管理自治條例來處理‧‧‧」；證人高永峰（即工務局養工處技工）亦證述：「我的想法是養工處只負責馬路柏油及旁邊的護欄。」「（系爭花台）應該有一點點護欄的功能。」而參以高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項規定：「本自治條例之主管機關為本府工務局。」第3條第3款規定：「本自治條例用詞定義如下：‧‧‧三、市區道路：指本市○○區○○○○道路及其附屬工程。」另參市區道路條例第3條第2款規定：「市區道路附屬工程，指下列規定而言：‧‧‧二、道路之排水溝渠、護欄。」準此，系爭花台既具護欄功能，則依高雄市市區道路管理自治條例，即應由工務局負責維護管理。
4.綜上可知，系爭花台之設置機關及管理機關應係觀光局壽山風景管理站或工務局養工處，而無論為何機關，皆非原告所設置或管理，因此原處分以系爭花台積水致生孑孓裁處原告，確屬有誤，應予撤銷。
（二）縱因系爭花台係坐落於原告經管之土地，而認原告尚無法解免本件環境污染之狀態責任，然參高雄高等行政法院98年訴字第548號判決：「行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法。」按本件積水致生孑孓之處所，乃坐落於系爭土地上之系爭花台，因此，系爭花台管理機關與系爭土地管理機關均為狀態責任人，而其中又以對系爭花台有直接管領力之觀光局或工務局為直接應負責任之主要責任人，原告對於系爭花台並無直接管領力，僅為次要責任人。因此，依上開高雄高等行政法院判決見解，本件被告即應優先裁罰系爭花台之直接管理機關即觀光局或工務局，方屬適法，而不得逕對對系爭花台無直接管領力之原告開罰。今被告置直接應負責之人免受處分，而裁處僅負次要責任之原告，即與上開高雄高等行政法院判決之意旨相違，故原處分並非適法。
（三）被告一再辯稱其無法確認系爭花台之管理機關係觀光局或工務局云云，然被告乃廢棄物清理法第5條第1項規定所定之執行機關，自當查明系爭花台之真正管理機關後，方能依廢棄物清理法予以處罰，今被告僅因其無法查明主要負責人，即逕對次要責任人即原告裁罰，足見被告顯有調查不力之行政怠惰。更何況，被告與觀光局、工務局同屬高雄市政府轄下機關，則被告查明系爭花台之權責機關應非難事，縱高雄市政府內部尚未釐清系爭花台之管理權責，然此亦與原告無涉，斷不得以此為由而逕對原告開罰，更遑論要求原告應舉證證明系爭花台之真正管理機關。被告未積極查明主要負責人即逕予處罰次要責任人，顯屬行政怠惰，故原處分並不合法。再者，原告乃國有非公用財產之管理機關（國有財產法第12條參照），而依105年8月24日原告會同其他機關共同會勘之結果，各機關皆同認系爭花台乃公用設施，為高雄市政府施作之公物，則系爭花台既係高雄市政府施作之公共用物，依國有財產法第12條規定，即非由原告管理，亦即原告機關對於系爭花台積水致孳生病媒蚊孑孓乙事，即不負任何行政責任，由此亦可證明原處分並非適法。
（四）末查，高雄市壽山自然公園管理自治條例目前尚未失效，仍屬有效實施之自治條例，然其中部分內容已與現況不符，如該自治條例第4條規定：「本公園主管機關為本府建設局，管理機關為高雄市風景區管理所‧‧‧」，惟建設局風景區管理所已於99年裁撤，相關業務則由觀光局壽山風景管理站承接，因此，高雄市壽山自然公園除劃歸由壽山國家自然公園範圍部分外，其餘部分目前應係由觀光局維護管理。綜上，原告並非系爭花台之管理或維護機關，原處分認事用法有誤等語。原告爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：
（一）按廢棄物清理法既經公布施行，即發生法規範之效力，人民即應遵守，行為人一經查獲有違規行為，即應受罰。本件於原告提出陳述意見時，被告於105年7月27日10時20分電洽觀光局，經觀光局會勘人員表示，系爭土地上所設置之系爭花台已於102年10月間撤除，故於105年7月11日現場會勘說明時，尚非觀光局管理之責，故觀光局之主張與被告會勘紀錄之內容並不完全相符。被告為釐清系爭花台管理權屬，另以105年9月20日高市環局稽字第10540034700號函詢觀光局及工務局。嗣經觀光局以105年10月5日高市觀維字第10531685300號函覆略以：「‧‧‧二、查本案檢附之財政部國有財產署南區分署105年7月11日及同年8月24日會議結論因與會中討論內容部分不符，且未於會後函文檢送各機關確認，故會議紀錄歉難同意。三、次查千光路旁花台為早期建置道路旁具部分護欄功用之公有設施，非本局權管。」另工務局養工處以105年10月7日高市供養處四字第10575204100號函覆略以：「‧‧‧千光路沿路花台施作年代久遠，為何單位所作已不可考，自本府觀光局壽山管理站成立後千光路係由該局作維護管理，並自102年壽山國家公園成立後○○○區○○○道路才交由本處維護，至於花台本處查無移交紀錄‧‧‧」。爰此，依上開函復意見，該會勘紀錄並無法證明系爭花台為高雄市政府相關單位所施作或管理，亦無從確認原告會勘紀錄所載與事實是否詳實，誠難據以認定原告所陳為真。
（二）原告提起本件訴訟後，業經106年4月18日、5月24日二次言詞辯論及106年6月30日現場履勘，均未能確認原告所稱觀光局或工務局「應」為系爭花台實際管理人，觀光局或工務局亦未確認其有系爭花台之管理權能，亦查無系爭花台之設置紀錄、所有權人、管理人或移交證明等相關文書資料以為佐證，被告自屬無從據以查處。且本件經前揭相關人員到庭（場）陳述，均因系爭花台年代久遠，而難以確認觀光局或工務局之權責歸屬。而原告逕依壽山里里長口述認定系爭花台為公用財產，其設置機關應係建設局風景區管理所（目前已裁撤），目前之管理機關則應為觀光局壽山風景管理站或工務局養工處，然並無任何文書資料足資為證，係未經證實之陳述。又原告逕依證人所述認定系爭花台有護欄之功能，並援引高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項、第3條第3款及市區道路條例第3條第2款等規定，以系爭花台具護欄功能，即應由工務局負責維護管理。惟上開規定明確載明「護欄」二字，定義堪稱明確，縱使系爭花台具有護欄功能，然並不等於護欄，應無上開自治條例適用之餘地。
（三）被告於105年6月1 日10時16分在系爭土地執行清除孳生源稽查取締作業，有佐證影片、稽查紀錄及舉發通知書等附卷可稽，經查地籍圖資系統，系爭土地確為原告所管理，其違規事實洵堪認定。而原告所提之會勘紀錄，被告業函詢前揭相關單位確認權屬關係，業已盡相當舉證之義務。系爭花台定著於原告所管理之系爭土地上，亦為原告所不爭執，原告對其所管理土地周邊環境衛生之維護，即負有管理及注意義務，卻放任系爭花台積水未妥善清除，致孳生病媒蚊孑孓，顯未善盡管理維護之責。原告固有提供上開會勘紀錄結果，惟經被告向前揭高雄市政府相關單位函詢責任歸屬，仍無法確認原告主張為真實，且原告亦無法提供高雄市政府所設置系爭花台之佐證資料，被告爰依行政程序法第43條規定，於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果後，依論理及經驗法則，核認原告即違反行為人，並依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條第3款規定，予以舉發，續於105年7月28日以系爭裁處書予以處分，尚無違誤。至於罰鍰額度方面，爰依裁罰基準編號44之違規事由：「孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境。」予以裁處罰鍰金額3,000元，亦屬允當。另加重罰鍰計算方面，按前揭裁罰基準規定：有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之五十；計算公式：罰鍰金額＝第一次處分金額＋第一次處分金額×（違反次數－1）÷2。本案違規事由之第一次處分金額為：1,500元，因原告已有3次以上違規記錄，依上開計算可得：1,500元＋1,500元×（3-1)÷2＝3,000元，爰被告予以裁處罰鍰3,000元，並無不當。綜上所述，原告之主張均不可採等語。被告爰聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有稽查記錄表（參原處分卷第1頁）、佐證光碟及照片（參原處分卷第2-3頁）、地籍圖資查詢單（參原處分卷第4-6頁）、被告105 年6 月30日高市環局告字第H000000 號舉發通知書（參原處分卷第7 頁）、原處分及送達證書（參原處分卷第15-16 頁）、105 年7 月11日會勘紀錄（參原處分卷第31頁）、105 年8 月24日會勘紀錄（參原處分卷第32頁）、、觀光局105年10月5日高市觀維字第10531685300號函（參原處分卷第38頁）、工務局養工處105年10月7日高市工養處四字第10575204100號函（參原處分卷第39頁）、高雄市政府105年12月8日高市府法訴字第10530933300號訴願決定（參原處分卷第43-49頁）、壽山公園聯外道路路線圖暨道路照片（參本院卷第72-77頁）、內政部營建署壽山國家自然公園籌備處106年6月3日營署壽字第1066901313號書函暨園區空照圖（參本院卷第103-104頁）；及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告是否為本件違反廢棄物清理法第27條第11款規定之行為人？原處分有無違法？
六、本院之判斷：
（一）按廢棄物清理法第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」同法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」次按高雄市政府101年4月6日公告載明：
「一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。
二、本公告溯及自99年12月25日起生效。」另高雄市政府101年4月5日公告亦載明：「一、在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為：‧‧‧（七）室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。‧‧‧二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區。‧‧‧。」又裁罰基準第2點規定︰「依本法裁處罰鍰者，除法規另有規定外，其罰鍰金額依本基準附表所列處分金額及計算方式計算之。‧‧‧。」附表編號44項載明：「違反法條：第27條第11款；法令依據：第50條第3款；違規事由：孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境；處分金額1,500元；計算方式：一、1年內有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之50；計算公式：罰鍰金額＝第1次處分金額＋第1次處分金額×（違反次數－1）÷2」
（二）經查，系爭土地為原告管理之國有土地，而被告所屬登革熱防治隊稽查人員於105 年6 月1 日10時16分執行勤務時，在系爭土地上發現系爭花台有積水未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓等情，此有稽查紀錄表、佐證光碟、現場蒐證照片、地籍圖資查詢系統資料等件在卷可佐（參原處分卷第1-5頁），且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真實。次查，系爭花台經原告與高雄市政府所屬之觀光局、工務局養工處、鼓山區公所、鼓山區清潔隊、鼓山區壽山里辦公處等機關、單位分別於105年7月11日、105年8月24日進行會勘，其會勘紀錄分別為：「本案鼓南二小段215地號國有土地上花台（千光路旁）經會勘結果係為高雄市政府觀光局所設置，應由該局負維護管理責任，因地上花台屬公用設施，現況有部分積水情形，請高雄市政府觀光局與工務局養護工程處研議處理改善。」、「本案經會勘結果千光路旁花台（千光寺至百勝將軍廟前），經查位於壽山段140-2、鼓南二小段215地號國有土地，會勘時經與會單位、人員共同認定，該花台係早期施作之公用設施，惟未有財產建檔，雖無法認定由高雄市政府何單位所施設，但應可認定確屬高雄市政府所施作之公物無誤。至於該花台部分衍生積水情形，是否填平處理及可否視為道路之附屬設施等後續維護管理，請養工處及觀光局研議妥處。」等語（參原處分卷第31-32頁）。又證人謝忠麒（即觀光局壽山管理站之站長）於本院審理時到庭具結證稱：「系爭花台是高雄市政府所施作，但不知是何單位施作。」等語（參本院卷第61頁）、證人高永峰（即工務局養工處技工）亦到庭具結證稱：「系爭花台無法確定是否養工處設置，但可確定是高雄市政府所施作，至於何單位所施作，則不清楚。」等語。另本院至現場勘驗系爭花台，勘驗結果略以：「‧‧‧（二）據到場之壽山里里長陳進興稱沿千光路之花台係高雄市政府建設局風景管理處下轄壽山公園管理所為維護景觀所設置。‧‧‧」，並參酌證人陳炳宏（任職於原告機關）向本院所呈之照片（參本院卷第73-77頁），可知壽山連外道路多處路段均設有與系爭花台外觀、形式相同之花台，可知該等花台應係統一設置，而參酌部分路段之花台緊鄰之水溝蓋上，乃標示有「高市景管所」字樣。綜合以上事證，本院認定系爭花台應係由高雄市政府所設置及使用無誤，則依國有財產法第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」是以，系爭花台自應由高雄市政府負管理維護責任，被告並非就系爭花台有實際管領權利之人，本件原處分逕以原告為系爭花台之管理人，認原告有污染環境之行為，尚有違誤，原告訴請撤銷為有理由，應予准許。
（三）至於系爭花台實際應由高雄市府轄下之何機關管理等節。按高雄市政府組織自治條例第2條第3前段之規定：「本市得依相關機關組織規程為權限劃分，‧‧‧」是系爭花台應由高雄市政府所屬之何機關管理維護，係屬高雄市之自治事項，應由高雄市政府自行決定，本院自應予以尊重。而被告同屬高雄市政府轄下機關，自應透過內部權限爭議解決模式或機制，認定系爭花台究應由高雄市政府轄下何機關管理維護，如仍有爭議，自應交由高雄市政府解決，併予指明。
七、從而，原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000 元。中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
書記官 邱秋珍