臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第38號
民國107年2月12日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓律師複代理人 蘇哲萱律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 邱義雄
陳明進陳信佑上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國106年7月11日高市府法訴字第10630527600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國105年11月14日10時14分許，前往坐落於高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）上之高雄市民有大勇市場內，門牌號碼大勇市場5號之未保存登記建物（下稱系爭建物）稽查時，發現系爭建物之1樓公共廁所內有水桶之積水容器（下稱系爭積水容器），未妥善清除及管理，致孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之情事。案經被告查得系爭土地為原告所管理之國有土地，爰以105年11月20日高市環局告字第H258032號舉發通知書（下稱系爭舉發通知書）予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖分別於同年12月5日及12月26日提出書面陳述意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實明確，並衡酌原告於1年內有7次以上違反相同規定之紀錄，乃依同法第50條第3款、環境教育法第23條第2款、及被告執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準第2點等規定，於106年2月3日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁罰原告新臺幣（下同）6,000元罰鍰及環境講習1小時之行政處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭土地原係訴外人呂擇賞所有之私人土地，其於93年6月14日死亡後，繼承人呂崇吉、呂和靜、呂和霖、呂泰榮、呂珠滿等5人（下稱呂崇吉等5人）申請以系爭土地（不包含土地上建物）抵繳遺產稅，故系爭土地方於98年7月2日登記為國有，並由原告機關管理。系爭土地在尚未登記為國有前，土地上即建有系爭建物存在，而系爭建物並未與系爭土地一併抵繳遺產稅，故原告並非系爭建物之管理機關。而被告係在系爭建物內之1樓廁所，其內之水桶中發現積水致生病媒蚊孑孓，而原告既非對系爭建物或廁所有管理權之人，原告自非應就該等病媒蚊孑孓之環境污染行為負責之人。
（二）按土地與建物乃各別之不動產，為不同權利客體。原告所管理者，僅為因抵稅而收歸國有之系爭土地，並不包含系爭建物，原告對系爭土地之管理權，自無可能擴及系爭建物，而無權對該建物廁所為任意管理、處置。換言之，原告對於系爭土地上之1樓廁所及2、3樓加強磚造加蓋鐵皮屋等未保存登記建物，均無管理權責。準此，原告既無管理系爭土地上建物之權，即毋庸為系爭建物之1樓廁所內水桶積水致生病媒蚊孑孓之環境污染行為負責。
（三）實則，系爭建物於原告接管系爭土地之前即已存在，足認系爭建物應係原土地所有人即呂擇賞所有，其死亡後，因呂擇賞之繼承人僅就系爭土地申請抵稅，而未及於系爭建物，故系爭建物即應由呂擇賞之繼承人呂崇吉等5人共同繼承，而由渠等共同管理、維護，因此，今該系爭建物1樓廁所內水桶因疏於管理維護，而產生積水致生病媒蚊孑孓，即應由呂崇吉等5人負責，渠等5人方為違反行政法上義務之人，被告機關自應對呂崇吉等5人為處分，方為適法。縱認系爭土地管理人即原告亦應就系爭建物內之環境污染行為負責（惟原告否認之），惟參高雄高等行政法院98年訴字第548號判決意旨揭示：「行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法。」可知本件仍應以該1樓廁所之直接管領人即呂崇吉等5人為直接應負責任之人，亦即被告機關應優先對呂崇吉等5人為處分，今被告機關逕對廁所坐落之土地管理人即原告開罰，即係置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，依上開高雄高等行政法院98年訴字第548號判決之意旨，原處分即非適法。
（四）另系爭建物1樓之公廁，應屬門牌號碼高雄市○○區○○里○○市○0號之建物範圍，而依高雄市稅捐稽徵處鹽埕分處107年1月4日函文；及台灣電力股份有限公司高雄區營業處107年1月11日函文可知，大勇市場5號房屋之房屋稅納稅義務人為訴外人賀柯麗華，電費亦係由其繳納，復參照賀柯麗華之女賀珮琪於本院證稱：係賀珮琪居住使用該屋2、3樓，而1樓則出租他人，且賀珮琪有時會打掃、清理系爭公廁等語。又查本院勘驗筆錄所載：「（五）據鹽埕區清潔隊稽查蘇河山表示：早期大勇市場5號之建物及1樓公廁之水電係賀柯麗華在繳納。」等語。由上足證系爭建物1樓公廁，事實上係由賀柯麗華、賀珮琪等人管理、維護，又原告亦未將系爭土地辦理出組，且賀柯麗華前曾向原告繳納其占用系爭土地自98年8月起至105年12月止之使用補償金47,534元，足徵系爭建物1樓之公廁，並非由原告負責管理等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）觀諸卷附佐證影片，系爭積水容器（含孑孓）確位於原告所管理之土地上，原告對於周邊環境衛生之維護即負有管理及注意義務，卻放任系爭積水容器未妥善清除，致孳生病媒蚊孑孓，顯未善盡管理維護之責，而有影響環境衛生並有危及民眾健康之虞。按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實，此有改制前行政法院39年判字第2號判例意旨足資參照，原告固以105年12月26日台財產南管字第10500232010號函補充陳述，並稱占用使用人為賀柯麗華，惟經被告106年2月9日交辦單請所轄區隊重為查察，並經答覆系爭公廁查無占用人；且依原告所提供賀柯麗華之住址及賀珮琪現戶全戶謄本，賀柯麗華並未設籍該址，而係設籍在高雄市鹽埕區大勇市場40號，並於95年6月19日遷入，亦查無其有於上開查獲時間點占用或使用系爭土地，並管理系爭積水容器之事實。
（二）按國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」而系爭積水容器位於原告所管理之國有土地上，依該法規定，非公用財產之使用、收益及處分，應依該法相關規定及程序辦理。原告固又指稱系爭建物應為呂崇吉等5人所管理，並提出財政部高雄市國稅局98年6月12日財高國稅徵字第0980027807號函（下稱高雄市國稅局98年6月12日函）以為佐證，惟據原告所陳系爭積水容器查獲地點，屬廢棄大勇民有市場之廁所，並無產權登記，市場管理委員會亦不存在。縱如原告所述，該大勇民有市場前經呂擇賞同意興建，然亦無法據此判定系爭建物之起造人、使用人或經營管理市場者即為呂擇賞；且經查系爭土地上並無建物登記，系爭建物1樓之公廁亦無門牌編號，亦無從確認該公廁是否曾為呂擇賞所有或所管理。又呂擇賞於93年6月14日死亡，其繼承人呂崇吉等5人於繼承發生時起繼承遺產，因遺產稅金額龐大，故申請以呂澤賞所遺之不動產、退稅款、股票等抵繳遺產稅，系爭土地即屬抵繳之遺產之一，業經高雄市國稅局98年6月12日函核准抵繳遺產稅之申請。因系爭土地申請抵繳遺產稅為98年間，按當時抵繳遺產稅或贈與稅實物管理要點之規定：「‧‧‧六、‧‧‧稽徵機關核准抵稅之實物，除依相關規定辦理國有登記或過戶手續，應依下列規定將抵稅實物點交辦事處、分處接管：‧‧‧（二）其屬房屋者，實地點交。（三）其屬土地者，於辦竣國有登記，由辦事處、分處通知稽徵機關後視為完成接管。‧‧‧七、抵稅實物於辦竣國有登記後，其保管、使用、收益及處分，應由辦事處、分處依國有財產法及有關規定辦理。‧‧‧」辦理，且依前揭高雄市國稅局98年6月12日函：「‧‧‧三、請檢送下列文件至局審查後再至其他相關機關辦理‧‧‧（六）切結書‧‧‧切結該等土地並無傾倒或掩埋廢棄物等情事‧‧‧。」查系爭土地於98年核准抵繳遺產稅並通過審查後，依相關程序於98年7月2日完成國有登記，在此期間查無一般廢棄物相關爭議。而本件違反時間為105年11月14日，而該地管理權責，業於98年依程序由原告完成接管，維護管理之責顯屬原告，尚無疑義。
（三）次按「（第1項）房屋稅向房屋所有人徵收之。其設有典權者，向典權人徵收之。共有房屋向共有人徵收之，由共有人推定一人繳納，其不為推定者，由現住人或使用人代繳。（第2項）前項代繳之房屋稅，在其應負擔部分以外之稅款，對於其他共有人有求償權。（第3項）第一項所有權人或典權人住址不明，或非居住房屋所在地者，應由管理人或現住人繳納之。如屬出租，應由承租人負責代繳，抵扣房租。（第4項）未辦建物所有權第一次登記且所有人不明之房屋，其房屋稅向使用執照所載起造人徵收之；無使用執照者，向建造執照所載起造人徵收之；無建造執照者，向現住人或管理人徵收之。（第5項）房屋為信託財產者，於信託關係存續中，以受託人為房屋稅之納稅義務人。受託人為二人以上者，準用第一項有關共有房屋之規定。」房屋稅條例第4條定有明文。再按「房屋稅之納稅義務人，自應為房屋所有人、典權人、或共有人，非有法定得變更之原因者，自不得任意變更。如欲申請變更所載，則須提出相關證明文件，稅捐稽徵機關始得據以辦理，房屋稅於房屋所有權歸屬未確定前，暫由管理人或現住人繳納，於法自屬有據。」最高行政法院105年度判字第431號判決意旨參照，故房屋稅繳納義務人可能為起造人、所有權人、典權人、承租人或現住人等，亦可能僅為暫代之義務人，並無以認定房屋納稅義務人即為所有權人或具有管理權責之人。另按房屋稅條例第15條第1項第9款規定：「住家房屋現值在新臺幣10萬元以下者，免徵房屋稅。」房屋必須同時符合「住家使用」及「房屋現值在新臺幣10萬元以下」2個要件，而免徵房屋稅，縱有現狀使用人，如符前揭要件，納稅義務人並不會收到房屋稅繳稅通知，因免徵房屋稅，縱有法定得變更原因者，納稅義務人顯少會申請變更義務人。從而，房屋稅之納稅義務人，並無從可資證明該義務人即為原告所陳之鐵皮屋、加強磚造樓層之所有人或現狀使用人，更遑論系爭積水容器位處系爭建物1樓廁所地板近門框處，恐亦與系爭建物均無相關。
（四）綜上，系爭土地為原告所管領，原告亦不爭執，原告對其所管領土地周邊環境衛生之維護，即負有管理及注意義務，卻放任系爭積水容器未妥善清除，致孳生病媒蚊孑孓，顯未善盡管理維護之責。而原告既為系爭土地管理人，即應負起管理之責，而非置之不理並任由其荒廢；且縱如原告所稱，系爭土地遭人占用，何以原告接管多年均未予以管理，是原告恐難辭管理不善之責。爰此，被告依行政程序法第43條規定，於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果後，依論理及經驗法則，核認原告即違反行為人，並依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條第3款規定予以裁處，尚無違誤。至於罰鍰額度方面，爰依「高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準」編號44之違規事由：「孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境。」及加重處罰規定，予以裁處罰鍰金額6,000元，亦屬允當。
另加重罰鍰計算部分，按前揭裁罰基準規定：有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之50；計算公式：罰鍰金額=第一次處分金額+第一次處分金額×(違反次數-1)÷2。本件違規事由之第一次處分金額為：1,500元，因原告於一年內已有7次以上違規記錄，依上開計算方式可得：1,500元+1,500元×(7-1)÷2=6,000元，爰予以裁處罰鍰6,000元等語，資為抗辯。被告並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原告陳述意見書（參本院卷第18頁）、系爭裁處書（參本院卷第19頁）、訴願決定書（參本院卷第20-23頁）、高雄市國稅局98年6月12日函（參本院卷第24-26頁）、系爭土地登記資料（參本院卷第27頁）、地籍圖資料（參本院卷第28頁）、稽查紀錄（參原處分卷第1頁）、現場蒐證光碟（參原處分卷第2頁）、蒐證照片4幀（參原處分卷第3頁）、系爭舉發通知書暨送達證書（參原處分卷第7-8頁）、被告稽查科交辦單（參原處分卷第17頁）、被告106年3月3日高市環局稽字第10543961700號函暨檢附系爭裁處書（參原處分卷第18-21頁）、呂擇賞之繼承系統表暨相關戶籍資料（參原處分卷第42-46頁）；及原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告對系爭積水容器所在之系爭建物1樓公廁，是否需負維護及管理之責？原處分以原告為本件違規之行為人，認原告有違反廢棄物清理法第27條第11款規定，而裁處原告罰鍰6,000元及環境講習1小時之處分，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第3 條、第5 條第1 項、第27條第11款及第50條第3 款分別定有明文。另高雄市政府101 年4 月5 日高市府環稽字第00000000000 號公告：「主旨：公告『高雄市指定清除地區內污染環境行為』。依據：廢棄物清理法第27條第11款規定辦理。公告事項：一、在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為：‧‧‧（七）室內外花瓶、桶
子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。‧‧‧二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區域。‧‧‧」及101 年4 月6 日高市府環衛字第1013314440號公告：「主旨：修正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。依據：依據廢棄物清理法第
3 條、第5 條規定。公告事項：一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、本公告溯及自99年12月25日於起生效。」故由上開法令規定可知，廢棄物清理法第27條第11款暨高雄市政府101年4月5日高市府環管字第00000000000號公告規定意旨，在於督促有管領權之人對於所管土地及建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。而「管領權」之有無，並不以對標的物具有所有權或事實上處分權為必要，只要是現實上占有，並得管領該標的物者，即屬之。
（二）經查，系爭土地原為呂擇賞所有，其於93年6月14日死亡後，繼承人呂崇吉等5人申請以爭土地（未含系爭建物）抵繳遺產稅。系爭土地於98年7月2日登記為國有，於系爭土地登記為國有前，其上即建有系爭建物，而被告係在系爭建物之1樓公共廁所內之水桶發現積水，未妥善管理、清除，致孳生孑孓，造成環境污染等情，此有稽查紀錄（參原處分卷第1頁）、現場蒐證光碟（參原處分卷第2頁）、蒐證照片4幀（參原處分卷第3頁）、高雄市國稅局98年6月12日函（參本院卷第24-2 6頁）、系爭土地登記資料（參本院卷第27頁）、地籍圖資料（參本院卷第28頁）等件在卷可按，且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真正。而本件原處分認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定，無非係以原告為系爭土地之管理人，就系爭土地上未保存登記之系爭建物，即應負有管理維護之責。惟查，土地與建物乃不同權利客體，土地所有人或管理人，並非當然對土地上之建物有事實上管領力，仍應視具體個案綜合判斷。經本院現場履勘系爭土地及其上之系爭建物，勘驗結果略以：「（一）‧‧‧經經發局人員稱現場大勇市場為民有市場，雖經發局網站列有大勇市場之資料，但該市場為民有市場，經發局不負管理維護之責。‧‧‧（二）經環保局人員引導至發現孑孓之處，經在場之賀柯麗華表示該查獲地點為大勇市場之公廁，供攤商及民眾使用，為之前地主所建，該地主過世後，將公廁坐落之土地抵繳遺產稅，而成為國有。經查該公廁並無門牌號碼，該公廁2、3樓搭建有鋼筋混凝土之建物及鐵皮屋，據賀柯麗華表示，該2、3樓之建物係其女兒賀珮琪所居住使用，門牌號碼為高雄市鹽埕區大勇市場5號。‧‧‧（五）據鹽埕區清潔隊稽查蘇河山表示，早期大勇市場5號之建物及1樓公廁之水電係賀柯麗華在繳納。」另證人賀珮琪亦到庭具結證稱：「（法官問：2、3樓建物門牌是否為大勇市場5號？）是。‧‧‧（法官問：你現居住何處？）我是住大勇市場5號2樓房屋，3樓是空的。（法官問：大勇市場5號1樓之門是否有在使用？）1樓之前並沒有人在居住使用，是最近我才有出租給他人居住使用。‧‧‧（法官問：公廁是否有人在使用？何人為管理人？）自從大勇市場沒落之後，沒有管理委員會之後就沒有人在管理，都是外面一些不良份子不認識的人在使用，有時我看到很髒亂時，就自己去清洗一下，‧‧‧」等語綦詳（參本院卷第89 -90頁）。準此可知，未保存登記之系爭建物2、3樓，係由賀珮琪占有使用中，而該建物之1樓部分，亦由賀珮琪出租予他人使用，至於系爭積水容器所在之1樓公廁部分，目前雖屬無人管理之狀態，惟賀珮琪自承伊不時會打掃清理。故綜合上情以觀，可認原告並非系爭土地上系爭建物之現實占有人，原告對於系爭積水容器所在之1樓公廁部分，亦無實際上之管領力。從而，原告既然並無占有、使用或管理系爭積水容器所在之1樓公廁部分，並對系爭建物無實際上之管領力，原告即無依廢棄物清理法第27條第11款之規定，負有清潔、管理以避免積水孳生病媒蚊孑孓之義務。是以，原處分逕認原告就系爭積水容器所在之1樓公廁部分，有違反廢棄物清理法第27條第11款之義務，逕而裁處如原處分所示，於法自有未合。
六、從而，原處分以原告為廢棄物清法第27條第11款之行為義務人，逕予裁處，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000 元。中 華 民 國 107 年 3 月 5 日
書記官 邱秋珍