臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第16號
民國108年5月27日辯論終結原 告 莊馥榕被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 袁中新訴訟代理人 吳明一
羅崇志上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年2月22日高市府法訴字第10830135600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬前鎮區清潔隊稽查人員於民國107年2月23日10時00分許，在高雄市○鎮區○○段○○段000地號（下稱系爭土地）稽查時，發現門牌號碼高雄市○鎮區○○○街○○○巷○○號之建物（下稱系爭建物，系爭土地與建物，以下合稱系爭不動產）內有廢棄物未清除、影響公共衛生之情事，隨即拍照存證。嗣經被告查得原告為系爭建物所有人（已歿）之繼承人，並開立限期改善通知書，限期原告於107年3月2日前完成改善。嗣被告於107年3月16日15時30分許派員前往複查，發現系爭建物內仍與前次稽查情形相同，核認原告屆期仍未完成改善，爰以107年3月19日高市環局告字第H303571號舉發通知書（下稱系爭舉發通知書）予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告於同年3月22日提出書面陳述意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，乃依同法第50條第1款及被告執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準第2點等規定，於107年8月14日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁罰原告新臺幣（下同）1,500元之罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：系爭建物僅有屋頂倒下，不等同有髒亂而會孳生蚊蟲，即便有髒亂情形，原告亦非行為人。另系爭不動產為原告及原告之姊妹即訴外人周０００、彭０００、梁０００等4人所公同共有，迄今尚無法辦理繼承登記，故原告僅為系爭不動產之共有人之一，若要裁罰，應由全體繼承人分擔等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告前於提出陳述意見後，經被告分別向臺灣高雄少年及家事法院（下稱高雄少家法院）與臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）函詢後，關於系爭不動產之所有人（即被繼承人）並未受理其繼承人聲明拋棄繼承之聲請，且原告為繼承人之一，仍應承受系爭不動產之權利義務，自應負有管理之責。按行政院環境保護署（下稱環保署）96年6月6日環署廢字第0960040292號函釋意旨，於與公共衛生有關之土地內若有廢棄物，而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成。本件業經查明原告為系爭不動產所有人之繼承人之一，並有實際管領能力，依法自負有管理之責，被告以原告就系爭建物內之廢棄物未盡妥善管理清除之責，核認其違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，則被告依同法第50條第1款之規定，而予以處罰，洵屬有據。至於原告主張繼承人有數人，罰責應由所有繼承人分擔乙節，按土地或建築物之清理義務分別存在於每一位共有人，主管機關有對共有人分別予以裁罰，並無罰鍰分配或全體共有人連帶負責問題，此有環保署環署廢字第1040069155號函釋意旨可資參照。罰鍰額度方面，爰依裁罰基準表編號1之違規事由：「土地或建築物，廢棄物未清理，有礙環境衛生。」予以裁處罰鍰金額1,500元，亦屬允當等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有稽查紀錄（參原處分卷第1頁）、佐證照片2幀（參原處分卷第4頁）、地籍圖資料（參原處分卷第5-11頁）、戶籍資料查詢單（參原處分卷第12頁）、限期改善通知書（參原處分卷第13頁）、系爭舉發通知書（參原處分卷第14頁）、原告陳述意見書（參原處分卷第15頁）、高雄少家法院107年6月25日高少家美家字第1070013431號函（參原處分卷第26頁）、高雄地院107年7月26日雄院和民字第1071014266號函（參原處分卷第28頁）、原處分及送達證書（參原處分卷第29-30頁）、訴願決定書（參原處分卷第42-47頁）；及原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告對系爭不動產是否需負維護及管理之責？原處分認原告有違反廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定，而裁處原告罰鍰1,500元之處分，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家
戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」「本法所定行政罰，由執行機關處罰之。」行為時廢棄物清理法第2條第1項、第5條第1項、第11條第1款、第50條第1款、第63條前段分別定有明文。
㈡觀諸前揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內
容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構，可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理相符。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法之所許。因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任，自不待言；而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態，原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態，即應負責。例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性，可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力與物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予，更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。
㈢經查，系爭不動產原為莊明月、莊福祥所有，上開2 人皆於
92年前死亡，惟繼承人即原告與周莊碧珠、彭莊碧蘭、梁莊素華等4人，並未就系爭不動產聲請拋棄繼承，依民法第759條之規定，於其渠等之被繼承人死亡時，該繼承人4人即取得系爭不動產之所有權，雖未及時辦理繼承登記，對於其已取得系爭不動產所有權之效力不生影響。故系爭不動產為原告及周０００、彭０００、梁０００等4人所共有，此有高雄少家法院107年6月25日高少家美家字第1070013431號函（參原處分卷第26頁）、高雄地院107年7月26日雄院和民字第1071014266號函（參原處分卷第28頁）及高雄市稅捐稽徵處前鎮分處107年5月15日高市稽前地字第1078853103號函（參原處分卷第34-35頁）等件在卷可按，且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真正。又被告所屬前鎮區清潔隊於107年2月23日10時00分派員執行稽查勤務時，於系爭建物內發現有廢棄物未妥善清除，影響環境衛生，經查地籍圖資查詢系統，原告為系爭不動產所有人（已歿）之繼承人，乃於同年2月23日以限期改善通知書命原告於107年3月2日前完成改善，嗣經被告於107年3月16日15時30分派員前往複查，發現原告並未改善完成，認已違反廢棄物清理法第11條第1款規定，而依法予以舉發，並給予原告陳述意見之機會，經原告陳述意見後，仍認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，乃依同法第50條第1款規定，裁處罰鍰1,500元等情，此有稽查記錄表（參原處分卷第1頁）、佐證照片2幀（參原處分卷第4頁）、地籍圖資查詢單（參原處分卷第5-11頁）、戶籍資料查詢單（參原處分卷第12頁）、限期改善通知書（參原處分卷第13頁）、系爭舉發通知書（參原處分卷第14頁）、原處分及送達證書（參原處分卷第29- 30頁）等件在卷為證，亦為兩造所不爭執。另依原告所提供，於107年2月23日所拍攝之系爭建物現況照片（參原處分卷第4頁）顯示，系爭建物現場雜亂不堪，無人清理，可任人進出，建物內部已如廢墟無人居住。是依上開地籍圖資料、戶籍資料查詢單可知，原告及系爭土地之其他共有人對系爭建物，應有事實上之管領力。綜合上情以觀，依舉發時之系爭建物現況，除系爭土地之所有人外，別無其他具有實質管領能力之管理人、使用人，是原處分據以認定原告對棄置之系爭建物具有直接管領力，應負責維持該處之整潔，核屬有據。從而，被告認定原告未妥善清理其管理土地上建物內之廢棄物，致影響公共衛生，有違反廢棄物清理法第11條第1款規定之情事，而依同法第50條第1款規定，裁處原告1,500元罰鍰之處分，並無違誤。
㈣原告雖主張：系爭建物即使有髒亂，原告亦非行為人云云。
惟查，廢棄物清理法第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」及第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」由上開規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。又廢棄物清理法第11條所規定者，為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；惟倘若污染行為人無法確定或無可追索時，則課予同法第11條第1款之狀態責任，即無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務。而原告既為系爭不動產之繼承人之一，並經被告勸導改善，而屆期仍未改善，被告認原告有違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並依同法第50條第1款及前揭裁罰基準規定，予以裁處罰鍰金額1,500元，於法並無違誤。
㈤原告又主張：系爭不動產之繼承人有4 人，其罰責亦應由所
有繼承人分擔云云。惟觀之環保署104年8月24日環署廢字第1040069155號函釋略以：「‧‧‧說明：一、土地或建築物所有權之共有人如違反廢棄物清理法第11條之清理義務，應對每一位共有人分別處罰，無罰鍰分配或由全體共有人連帶負責之問題。‧‧‧三、廢棄物清理法第11條之清理義務，分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予以免責。」則依上開函釋意旨，系爭不動產清理義務係分別存在於每一位共有人，如違反該清理義務之罰鍰額度，亦應對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之。故原告上開主張，實無足採。
六、綜上所述，原告上開之主張，均無可採。而原告為系爭不動產之繼承人之一，其對系爭不動產具有實質管領力，則系爭不動產上既有廢棄物未予清除，影響公共衛生，經被告通知並限期改善，原告均未予改善等情，顯已違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，洵屬明確。是被告依同法第50條第1款規定，對原告裁處罰鍰金額1,500元之處分，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000 元。中 華 民 國 108 年 6 月 17 日
書記官 邱秋珍