臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第22號
民國108年9月2日辯論終結原 告 劉以安即劉家桂花燒雞店被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 袁中新訴訟代理人 邱義雄
莊恭旭上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年3月21日高市府法訴字第10830240600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於高雄市○○區○○街○○巷○○號（下稱系爭地點）從事餐飲業，經營劉家桂花燒雞店（下稱系爭燒雞店）。於民國107年9月17日10時30分許（下稱當天），因遭民眾陳情油煙異味污染，被告遂派稽查人員前往稽查，於系爭燒雞店周界外（判定點：系爭地點1樓前方道路）聞到明顯油煙異味，稽查人員進入店內查核，發現店內正進行油炸作業，現場設有水洗式空污防制設備，雖有開機操作仍未有效將油煙收集及處理污染物，現場利用排風扇直接將油煙異味排至空氣中（含周界外），已違反空氣污染防制法（下稱空污法）第32條第1項第5款之規定。被告爰依違反空污法第32條第1項第5款之規定予以舉發，現場依法令規定填製「高雄市政府環境保護局環保稽查工作紀錄單」（下稱系爭稽查單）並拍攝稽查照片存證。嗣被告依行政罰法第42條規定，於開立裁處書前於107年10月11日以高市環局稽字第10742859600號函請原告提出陳述意見，原告雖於107年10月18日期限內提出陳述意見，但因違規事實明確，陳述意見之理由不足以免除裁罰，被告爰開立第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），依空污法第67條第1項暨公私場所違反空污法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及附表裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰並依環境教育法第23條規定處環境講習2小時（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經高雄市政府於108年3月21日以高市府法訴字第00000000000號訴願決定書駁回其訴願（下稱訴願決定），原告猶不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：被告稽查人員未依規定進行稽查，只根據檢舉人描述即開立罰單。在現場不說明情況，沒告知稽查內容，也不說是罰單，僅告以係證明稽查人員有到現場，誤導原告簽名。又稽查人員當天並未進入系爭燒雞店店內，訴願決定中所指稽查人員附上之稽查照片係事後補拍，非當天照片，明顯造假。又系爭燒雞店平時營業，已經過稽查人員多次查檢均合格，當天系爭燒雞店根本是休息，只有作清潔工作，怎麼會在休息時製造污染。原處分及訴願決定確有違誤之處，爰依法提起本件訴訟等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告當天接獲民眾陳情，指稱系爭燒雞店油煙逸散致空污，遂派員前往稽查。被告稽查人員於系爭燒雞店店家前方道路聞到明顯油煙異味，系爭燒雞店員工使用門前上方之排風扇逕將店內油煙排出，致系爭地點瀰漫油煙逸散異味，被告稽查人員告知原告所聘之員工稽查理由後，嗣進入系爭燒雞店查核，稽查當時原告所聘之員工正進行油炸作業，系爭燒雞店內雖設有水洗式空污防制設備，但未有效收集處理，又因排風扇向外排風，致油煙異味明顯外溢。被告稽查人員現場告知原告空污法第32條第1項第5款規定，並現場依法令規定填製系爭稽查單，於紀錄中繪製及記錄判定異味發生源之相關位置等資料，且描述現場聞到之氣味為油炸異味及店家內外皆可聞到相同異味，並經確認周界附近無類似污染源，排除其他干擾後，現場告知原告因污染事實明確，故予以舉發，請原告於系爭稽查單親自簽名確認在案，並無誤導之情事。被告執行空氣污染行為管制，均已合於空氣污染行為管制執行準則（下稱空污行為管制準則）第3條、第4條第2款及第5條之規定，且於系爭燒雞店店家外、周界或周界外，判定污染源係由受稽查污染源所逸散，繪製或記錄判定異味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味，填載系爭稽查單等。原告雖懷疑被告之稽查照片非當天所拍攝，有造假之嫌，然依被告檢附當日稽查照片之原始電子檔資料，可見被告稽查照片拍照日期確實為當天所拍攝無誤。
（二）又原告於自己之陳述書陳稱：事後我問員工當時情況，二位員工都說當時已作完工作，已經關火，因為天氣炎熱，廚房溫度很高，所以他們打開前方的排氣扇，或許有些剛炸完油的氣味被排出，但強調並不重，且因店前是空地，氣味一下就消散。...重點是本人認為就算員工操作不對，有些許油煙氣味排出，應該立即給予指導就可排除，本店應該有接受勸導和定期改正的權利，況且又沒有不聽勸導或屢次違規的情況，…。等語，足見原告對於系爭燒雞店廚房作業時有油煙逸散情事並不爭執，故非原告所稱只有作清潔工作。是被告審酌調查事實證據及陳述意見後，依論理及經驗法則核認原告違反空污法第32條第1項第5款規定，並依空污行為管制執行準則第9條規定，確定污染源有散佈油煙或產生惡臭污染行為，雖裝置收集及處理設備，但油煙或惡臭未被完全有效收集及處理，認已違反上述規定，課予禁制義務，顯非無據，非原告所稱僅憑檢舉人描述即開立罰單。
（三）綜上，被告核認原告已違反空污法第32條第1項第5款規定，且經財政部高雄國稅局左營稽徵所（下稱高雄國稅局）函覆確認原告每月銷售額已達營業稅課徵起徵點，而依空污法第67條第1項及裁罰準則第3條規定裁處10萬元罰鍰，再依環境教育法第23條處環境教育講習2小時，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件原告經營系爭燒雞店，為餐飲業，遭民眾陳情油煙異味污染，被告當天派員前往稽查。系爭燒雞店現場設有水洗式空污防制設備，當日有開機操作。系爭燒雞店現場設有排風扇，當天有打開排風扇。系爭燒雞店有固定店面，每月查定銷售額已達營業稅課徵起徵點，屬空污法第67條第1項之工商廠、場。被告稽查人員當天當場填製系爭稽查單。被告於107年10月11日以高市環局稽字第10742859600號函請原告提出陳述意見，原告於107年10月18日期限內提出陳述書陳述意見。嗣被告以系爭裁處書，依空污法第67條第1項暨裁罰準則第3條及附表裁處原告10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條規定處接受環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經高雄市政府於108年3月21日以訴願決定駁回其訴願，原告依法提起本件行政訴訟等事實，為兩造所不爭執（本院卷第60頁反面），並有原告之系爭燒雞店經濟部商工登記資料、系爭稽查單、稽查照片、系爭裁處書、訴願決定書、被告環保報案中心陳情案件處理電腦管制單、高雄國稅局107年10月2日財高國稅左銷字第1072654508號函、行政院環境保護署（下稱環保署）99年6月9日環署空字第0000000000C號函釋（原處分卷第1至9、26、52至64、66、67頁）、原處分卷宗及訴願卷宗分別在卷可稽，故此部分事實洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：（一）當天系爭燒雞店是否有從事烹飪，致散布油煙或異味污染物之情形？（二）本件被告稽查人員當天是否有檢查？如有，檢查方式是否合法？（三）本件訴願決定及原處分是否應撤銷？
五、本院之判斷：
（一）系爭燒雞店於107年9月17日是否有從事烹飪，致散布油煙或異味污染物之情形？
1.按在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：...
五、餐飲業從事烹飪，致散布油煙或異味污染物，空污法第32條第1項第5款定有明文。本件系爭地點屬於高雄市第三級空氣污染防制區，業據被告陳明（本院卷第45頁反面），並有環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告可佐，此部分堪予認定，合先敘明。又違反空污法第32條第1項第5款規定之行為，並不以稽查時行為人正在從事烹飪行為為限，如有足夠之客觀事實可認定行為人之烹飪行為有散布油煙或異味污染物，即足該當該條款之構成要件。
2.本件被告稽查人員於當天接獲通報前往系爭地點稽查，查得系爭燒雞店前，有油煙自系爭燒雞店前方排風扇排出，被告雖有裝置水洗式空污防制設備，但油煙未被完全有效收集及處理，致產生明顯之油煙逸散於空氣中等情，此有證人即當天至現場之被告稽查人員王泰祥於本院證稱：我們當天剛好在附近稽查，接獲1999通知陳情案件，就立即趕往系爭燒雞店，停完車，我們下車就看到店前油煙逸散，走到他們店裡就看到排風扇在運轉，都把油煙排出來店前；大約走到店前約2、30公尺處就看到油煙，當時的煙還很濃，看到煙從風扇那邊出來；是四個排風扇都在運轉排出等語（本院卷第53頁正反面）；另證人即當天至現場之被告稽查人員張峻昇於本院證稱：當天我們因為在那附近有稽查案件，剛好民眾打1999專線檢舉，我們接獲通報後就馬上過去稽查，才有辦法知道他們有在排油煙；我們到該處時看到店門口大型排風扇，將屋內的熱空氣油煙全部往外排放；大約離該店10幾20米左右就看到油煙，我們車子在果貿柏油路面經過就看到；有看到油煙從風扇排出；是白色霧狀；當天現場有些做過的東西，鍋裡都有油；現場裡面是熱的等語（本院卷第56頁反面、57、58頁），經核其2人所述大致相符。復參之證人即原告員工李雪梅於本院證稱：當天我有在廚房做整理；當時因為有點熱，有開排風扇；（問：當天廚房有沒有開火？）有開一下預熱，把廢油到出來而已，大約預熱2分鐘；因為用過的油要倒掉，不能再用，油會凝固，所以要預熱一下，好讓油流出來；預熱時間2到5分鐘以內；預熱有產生輕微油煙等語（本院卷第46頁反面、48頁正反面），顯然當天原告員工應有開火加熱油槽之行為，導致油煙逸出。又因為高溫，為散熱而打開排風扇，導致油煙自運轉中之排風扇排出，被告稽查人員始會接獲通報而前往稽查。否則，倘依原告所述當天為清潔日，並無油煙異散情形，被告稽查人員又如何會接獲舉報前往稽查，又豈會得知原告員工有於系爭燒雞店開火之行為。
3.原告雖稱當天店內為休息，僅作清潔工作，並未營業等語，惟由當天稽查照片觀之，該水洗式油煙處理設備旁擺放有一桶浸泡中之雞爪（原處分卷第4頁），原告於本院亦稱該照片上之物為雞爪（本院卷第35頁），則倘依證人李雪梅於本院證稱：當天是清潔日，基本上不會有食材的準備工作等語（本院卷第46頁反面），為何當天會有該浸泡中之雞爪？至原告雖稱被告稽查人員當天並未進店內拍攝，該照片乃事後補拍等語，另證人李雪梅及證人即被告兒子劉長弘固亦均證稱：被告稽查人員當天未進入店內等語（本院卷第47頁反面、48頁、50頁反面），惟依被告所提出該稽查照片建檔資料，稽查照片拍攝日期顯示為當日上午11時9分許（原處分卷第5、6頁），所拍攝者為系爭燒雞店之店面、排風扇、廚房設備、油炸區、水洗式油煙處理設備等，若未進入店內，亦無從拍攝到該些物品照片，故其等稱被告稽查人員未進入店內，該些照片非當日稽查所拍攝之照片，顯屬無據。況原告稱其乃事後才到現場，則稽查人員是否有拍照，其未必知悉，而證人劉長弘為原告之子，其甚至於本院證稱：當日沒有開火，沒有清理油槽，不知道為何要開排風扇等語（本院卷第50、51頁），顯與證人李雪梅所述矛盾，另證人李雪梅則為開火加熱油槽導致油煙逸散之人，則證人李雪梅、劉長弘所述均不免有避重就輕，迴護原告之情，而難以盡信。復參以被告於稽查後，於裁處前依行政罰法第42條通知原告陳述意見時，原告於陳述書陳稱：...當天上午店內是處於半休息狀態，...只有一名新進員工和清潔工在進行換油和清潔工作. ..。事後我問員工當時情況，二位員工都說當時已作完工作，已經關火，因為天氣炎熱，廚房溫度很高，所以他們打開前方排氣扇，或許有些剛炸完油的氣味被排出，但強調並不重等語，有原告陳述書可佐（原處分卷第14、15頁），益見當天原告員工確有開火加熱油槽，導致油煙逸出，因而打開排風扇，致油煙自排風扇排出，並非僅如原告所述當天僅係從事清潔工作。
4.從而，原告為經營餐飲業，而系爭燒雞店設有廚房及水洗式空污防制設備，自以烹飪食材販售為主，不論烹飪之前中後階段，均當應注意不能有散布油煙異物影響人身體健康之行為。系爭燒雞店於被告稽查人員當天前往稽查時，固未遭當場查得正在烹煮或油炸食物，惟其開火加熱油槽，旁邊擺放有整桶浸泡中之雞腳，自均屬從事烹飪工作之一部分行為，並非單純清潔工作。而法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（行政罰法第7條、最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。本件李雪梅為原告之員工，依原告之指示於店內工作，加熱油槽屬其工作之一部分，此亦經原告於本院自陳：我們使用的油會凝結，所以星期一清潔時會預熱換油等語（本院卷第49頁），故李雪梅加熱油槽產生油煙，因現場打開排風扇致油煙自排風扇排出，則原告未盡其督導之責而有過失，自亦屬違反行政法上義務之行為。是系爭燒雞店當天因原告員工之開火加熱油槽產生油煙，又開啟排風扇，致油煙自排風扇排出，自已該當空污法第32條第1係第5款之要件。
（二）本件被告稽查人員當天是否有檢查？如有，檢查方式是否合法？
1.按公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：（一）目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。空氣污染防制法施行細則（下稱空污施行細則）第33條第1項第1款定有明文。
復按空污行為管制準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散；主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，...二、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味；主管機關執行空污行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。五、發生污染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、其他必要之稽查事項。主管機關執行空污法第31條（按107年8月1日修正公布之條文，移列為第32條）第1項第5款之行為管制時，除確認污染源有散佈油煙或產生惡臭之行為外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置油煙或惡臭收集及處理設備。二、雖裝置收集及處理設備，但油煙或惡臭未被完全有效收集及處理，空污行為管制準則第2條、第3條、第4條第1款、第2款、第5條、第9條亦分別定有明文。而空污施行細則、空污行為管制準則分別係依據空污法第31條（按107年8月1日修正公布之條文，移列為第32條）第3項、第85條規定授權訂定，核屬為執行母法所訂定之細節、技術規定，內容尚符合法律授權之本旨，應予以尊重。
2.本件被告稽查人員王泰祥、張峻昇於當天接獲通報前往稽查，於系爭地點前方道路以目視即能查覺白色煙霧自系爭燒雞店前方排風扇排出（詳如前述），加以至現場稽查後，就現場有廚房設備、有加熱油槽等一切情狀加以判斷，並確認系爭燒雞店雖裝置收集及處理設備，但油煙未被完全有效收集及處理，而填載系爭稽查單（原處分卷第2頁），並現場拍攝稽查照片。是被告稽查人員依上開空污施行細則條文規定採官能檢查，以肉眼目視進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查，並依前揭空污行為管制準則之規定，於稽查當時除拍照佐證外，並於系爭稽查單明確記載違規情節、稽查判定位置及與污染發生源之相關性、描述現場看到之污染等情形，足認被告稽查人員當天有實施檢查，且係依法定官能檢查之目視方式檢查，並無違誤。原告稱被告稽查人員未施以檢查等語，尚有誤會。
3.原告雖又稱被告稽查人員當天未施以儀器檢測等語，惟空污施行細則第33條第1項第2款所定以官能檢查之目視檢查方式，為依空污法第85條所定公私場所排放空氣污染物之檢查方式之一，法文並未規定以目視之方式即能檢視污染物，仍須再度輔以儀器檢測。是故倘稽查人員以官能檢查之目視方式檢查已易於判斷污染物，自亦無必須再以儀器檢查之必要。於本件情形，被告稽查人員既以官能檢查之目視檢查方式即得輕易判斷系爭燒雞店有散布油煙之情形，自亦無再以儀器檢查之必要。
4.至原告雖又主張被告稽查人員在現場不說明情況，沒告知稽查內容，也不說是罰單，誤導原告簽名等語。惟證人王泰翔於本院證稱：我們去現場時，有跟劉長弘說民眾檢舉油煙，我們來稽查；後來原告來時，我們有跟他解釋油煙從排風扇排出；有跟原告說是有民眾檢舉來稽查的；我們是現場寫好系爭稽查單後，請原告簽名，原告本來是拒簽，我們也有跟他解釋稽查內容等語（本院卷第53至54頁反面）；證人張峻昇於本院證稱：我有跟劉長弘說是因為民眾陳情油煙案件，我們才會到現場；原告到現場時，有跟他說，是因為民眾檢舉我們才會過來；系爭稽查單處理情形是我寫的，給原告簽名時，處理情形這欄已經寫好了；我有解釋說明系爭稽查單上面內容；原告看完後有簽名等語（本院卷第57頁反面、59頁正反面），復參以證人李雪梅於本院亦證稱：稽查人員到時我有在場，他們有跟劉長弘說有油煙等語（本院卷第46頁反面、47頁反面），原告於本院亦自陳：我一到現場就有問他們，他們說有油煙等語（本院卷第56頁），可確認被告稽查人員到現場時，已有跟在場之劉長弘，及後來到場之原告說明是因民眾檢舉油煙案件才到現場稽查。況原告亦自陳其曾被檢舉多次，亦經被告稽查人員到場稽查多次等語，則原告豈又有不知被告稽查人員到場稽查之內容及目的為何之理？故原告及證人劉長弘均稱稽查人員未告知當天稽查內容等語（本院卷第5、50頁反面），顯不足採信。至系爭稽查單為稽查人員當天至現場稽查後，依前揭空污行為管制準則規定填載紀錄其稽查當時所見所聞狀況及處理情形，本非罰單，並不因原告簽名與否而異其效果，且被告之後亦有依行政罰法第42條之規定，通知原告表示意見後，才以系爭裁處書對原告為裁罰，故原告稱被告未告知為罰單，誤導原告簽名等語，顯有誤會，且屬無據。
5.準此，被告稽查人員當天獲報至現場，有依規定以官能檢查之目視檢查方式，查得系爭燒雞店前方有油煙自排風扇排出乙情無誤。原告雖另聲請至現場勘驗，惟油煙是否因開排風扇而致逸散，當隨著不同時間、使用之時間長短、使用之方式有異，事後至現場勘驗，亦無從還原當時之景象，故無至現場勘驗之必要，併予敘明。
（三）本件訴願決定及原處分是否應撤銷？
1.按違反空污法第32條第1項各款情形之1者，違反者為工商廠、場，處10萬元以上500萬元以下罰鍰；依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，...。前項裁罰之準則，由中央主管機關定之，空污法第67條第1項、第85條分別定有明文。次按自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習，環境教育法第23條亦有明文。又依環保署99年6月9日函釋：「核釋小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，適用非屬工商廠場應處罰鍰額度之管制對象如下：一、以固定或流動攤位從事餐飲業者。
二、非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者。」針對小規模餐飲業係先區分「是否以攤位從事餐飲業」，如為攤商即非屬工商廠、場；如非為攤商即「非以攤位從事餐飲業者」，再判定其每月銷售額是否已達營業稅起徵點，如每月銷售額未達營業稅起徵點，仍非屬工商廠、場，亦即只要屬於上開兩類小規模餐飲業者其中一類，即應適用非屬工商廠、場之罰鍰額度。該函釋審酌上開兩類小規模餐飲業者之活動類型，認其排放空氣污染之規模，對環境所生之危害程度，應與工商廠、場不相當，故非屬工商廠、場之見解，與空污法第67條第1項規定意旨相符，自可予以援用。
2.原告違反空污法第32條第1項第5款之規定，業如前述，而原告係從事餐飲業，系爭燒雞店有固定店面，每月查定銷售額已達營業稅課徵起徵點，屬空污法第67條第1項之工商廠、場乙節，為兩造所不爭執（本院卷第60頁反面），並有系爭燒雞店之登記基本資料、店面照片及高雄國稅局107年10月2日函文可佐（原處分卷第1、3、66頁），此部分自堪認定。
3.從而，被告認定原告於當天，在系爭燒雞店從事烹飪，雖裝置油煙收集處理設備，惟油煙未被完全有效收集及處理，致油煙散布於空氣中，違反空污法第31條第1項第5款暨空污行為管制準則第9條第2款規定之事實，洵屬有據。故被告依空污法第67條第1項暨裁罰準則第3條及附表裁處原告最低額度10萬元之罰鍰，並依環境教育法第23條規定處原告接受環境講習2小時，核無違誤。
六、綜上所述，本件被告作成之原處分，並無違法，原訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 顏珮珊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 108 年 9 月 30 日
書記官 莊豐源