臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第5號
民國109年9月7日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓律師複代理人 蘇哲萱律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 胡智雄
吳明一上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年1月17日高市府法訴字第10930063300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為王玨，嗣於民國109年6月14日變更為張瑞琿，此有高雄市政府109年6月14日高市府人力字第10930544016號函影本在卷可憑（參本院卷第301頁），並經張瑞琿具狀聲明承受訴訟（參本院卷第299頁），經核於法並無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告所屬旗津區清潔隊稽查人員，於108年7月9日15時6分至高雄市○○區○○巷00000號左前空地（即高雄市○○區○○段○○○○○○號土地，下稱系爭土地）主動稽查，發現其上有廢棄物及垃圾包未清除（下稱系爭廢棄物），致影響公共衛生之情事。經被告查得系爭土地為原告所管理之國有土地，被告爰開立勸告單，通知原告應於同年7月24日前清除改善。嗣被告於108年7月26日15時10分派員前往系爭土地複查，發現仍未完成系爭廢棄物之清除，經拍照存證後，乃於108年8月13日開立舉發通知書，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年8月28日提出書面意見，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，爰依同法第50條第1款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，於108年9月4日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱本件裁處書），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,200元之處分（下稱原處分）。原告不服，遂提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：系爭土地原係由交通部民用航空局（以下簡稱民航局）管理，嗣於107年間，因系爭土地已無保留公用必要，且高雄市政府工務局及水利局（以下簡稱工務局、水利局）亦表示系爭土地移交國有財產署接管後，願負管理維護之責，交通部爰依國有財產法第33條、各機關經管國有公用被占用不動產處理原則（以下簡稱處理原則）第2點第2項第2款規定，將系爭土地以現狀移交並登記予原告管理，此有交通部107年12月17日交總（一）字第1078100199號函、工務局107年6月26日高市工新處字第10771471700號函、水利局107年11月30日高市水利字第10738425400號函、財政部108年1月29日台財產接字第10800031220號函在卷可稽。另揆諸最高行政法院105年度判字第371號判決意旨：「同屬狀態責任者，應以有直接管領力（近者）優先於無直接管領力（遠者）追究其清理責任。」是以，系爭土地雖移交登記予原告，仍係民航局、工務局、水利局方對系爭土地具有直接管領力，而有管理維護之責任，原告既非實際管理維護系爭土地之人，即無操控或維持土地狀態之可能，故原告對於系爭土地遭棄置廢棄物之結果，顯然不具容許之故意，亦無重大過失。再揆諸最高行政法院107年度判字第13號判決意旨，廢棄物應優先由污染行為人負清除責任，於無法確定或無可追索時，始由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。然被告未先查明棄置系爭廢棄物之實際行為人為何，即命原告應負責清理，未合乎「行為責任優先於狀態責任」之法理，且有行政怠惰及裁量濫用之違法。從而，原處分據此裁罰原告，已違反「行為責任優先於狀態責任」、「同屬狀態責任者，應以具有直接管領力（近者）優先於無直接管領力（遠者）而受罰」之原則，更與廢棄物清理法第71條第1項僅處罰因容許或因重大過失，致廢棄物遭非法棄置於土地之土地管理人之規定相違，故原處分顯無法達成其行政目的，而有行政怠惰、裁量濫用及違背法令之違法等語。
原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）原告雖主張：民航局、工務局、水利局對系爭土地才有直接管領力，而有管理維護之責任云云。惟查，上開財政部108年1月29日函載明略以：「系爭土地移交原告接管，並在處理前由民航局負責看管維護」等語，然原告並未提出民航局同意處理前，係由民航局負責系爭土地看管維護之相關證明文件以實其說，故系爭土地之維護管理責任仍應由原告承擔。另依行政院環境保護署（以下簡稱環保署）96年1月31日環署廢字第0960004566號函釋（以下簡稱環保署96年1月31日函釋）說明略以：「一、依廢棄物清理法第11條第1款規定土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，在非指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物人、管理人或使用人，即負有清除之義務，三者間亦無優先順序‧‧‧二、另按廢棄物清理法第11條第1款課與土地或建物所有人、管理人或使用人清除義務係屬『法定之狀態責任』‧‧‧應屬行政程序法第92條所稱之下命行政處分‧‧‧三、應審究其對於『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。』構成要件有無認識，無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識，蓋土地管理人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者‧‧‧。因此，系爭土地管理人故意不依第11條第1款規定清除一般廢棄物或有過失致未依同條款規定清除者，即該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。」據上可知，原告為系爭土地管理機關，即原告對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意，而該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。是原告前開主張，洵屬無據。
（二）次按所謂「狀態責任」，係指物之所有人或對物有實際管領力之人，基於對物的支配力，就物的狀態產生之危害，負有防止或排除危害之自己責任。蓋狀態責任的形成，乃因物之狀態或性質所肇致，與人的行為並無必然直接關連。亦即，該行政法上之課予義務，並無特定行為要素，亦不問是否因特定行為所產生，有因他人的行為所造成，有因自然原因或不可抗力所造成。如土地遭他人丟棄廢棄物，以及自家因颱風倒塌而有礙交通等等，縱然使該事實的發生與管理人並不相關，但其仍有狀態責任，因此必須負擔排除危害之責任。另觀諸環保署96年6月6日環署廢字第0960040292號函釋（以下簡稱環保署96年6月6日函釋）意旨，於與公共衛生有關之土地內若有廢棄物，而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成。且「狀態責任」係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之管理人對物的狀態，原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之管理人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。是以，系爭土地遭人棄置廢棄物，該土地管理人事實上雖非行為人，縱未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。從而，原告既為系爭土地管理機關，並有實際管領能力，依法自負有管理清除系爭廢棄物之責，且被告基於善意給予改善時間，詎原告仍未於期限內改善完成，本件違規事實甚為明確，被告依廢棄物清理法第11條第1款及同法第50條第1款規定予以舉發，續以裁處，並無違誤。至於罰鍰額度方面，爰依裁罰基準編號1之違規事由：「土地或建築物，廢棄物未清理，有礙環境衛生。」予以裁處罰鍰金額1,200元，亦屬允當等語，資為抗辯。被告並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告108年9月9日高市環保局稽字第10841049700號舉發通知函（參本院卷第59-60頁）、訴願決定書（參本院卷第61-67頁）、系爭土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、系爭土地前登記謄本（參本院卷第69、71、73頁）、交通部107年12月17日交總（一）字第1078100199號函（參本院卷第75-76頁）、工務局107年6月26日高市工新處字第10771471700號函（參本院卷第77頁）、水利局107年11月30日高市水利字第10738425400號函（參本院卷第79頁）、財政部108年1月29日台財產接字第10800031220號函（參本院卷第81頁）、民航局飛航服務總臺108年7月23日航供字第1085013580號函（參本院卷第83頁）、水利局108年7月29日高市水市一字第10835109000號函（參本院卷第139-140頁）、系爭土地之Google街景圖截圖（參本院卷第141-149頁）、證人葉佳蕙庭呈之民航局107年4月13日函（參本院卷第231頁）、證人洪巧蓉庭呈之被告108年8月9日撤銷舉發通知單函（參本院卷第237頁）、高雄市政府108年12月3日公告（參本院卷第239頁）、民航局飛航服務總臺107年10月2日航供字第1075017921號函（參本院卷第241-242頁）、系爭土地國土測繪系統資料截圖（參本院卷第243-244頁）、工務局107年6月26日高市工新處字第10771471700號函（參本院卷第245頁）、工務局107年4月12日高市工務工字第10732827600號函暨107年3月30日現場會勘紀錄（參本院卷第246-255頁）、原告108年3月26日台財產南管字第10800052690號函（參本院卷第264頁）、民航局飛航服務總臺108年3月21日航供字第1085005163號函暨清理改善照片（參本院卷第268-270頁）、水利局108年7月17日高市水市一字第10834849600號函、勸告單（參本院卷第273-276頁）、水利局108年7月29日高市水市一字第10835109000號函及舉發通知書（參本院卷第277-281頁）、內政部103年3月19日台內營字第1030801847號函（參本院卷第311頁）、都市計畫使用分區圖、多目標地籍圖（參本院卷第319-323頁）、地籍圖資查詢系統（參本院卷第325-329頁）、系爭土地國土測繪系統資料截圖（參本院卷第331-333頁）、系爭土地空照圖（參本院卷第357頁）、現勘照片6幀（參本院卷第359-363頁）、各機關經管非公用國有財產辦理移交注意事項、國有公用不動產變更為非公用財產作業注意事項（參本院卷第389-391頁）、稽查紀錄表（參原處分卷第1頁）、舉發通知書（參原處分卷第9頁）、原告108年8月28日陳述意見書（參原處分卷第11頁）、本件裁處書及送達證書（參原處分卷第18-19頁）、原告108年8月8日台財產南管字第10800151660號函（參原處分卷第29頁）；及原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原處分以原告違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，依同法第50條第1款規定裁處原告1,200元之罰鍰，是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按廢棄物清理法第2條第1項第1款、第2項第1款規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。」「（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第11條第1款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」第50條第1款規定：
「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」、地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：‧‧‧二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。‧‧‧」；第18條第8款第3目、第10款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：‧‧‧八、關於水利事項如下：‧‧‧（三）直轄市防洪排水設施興建管理。‧‧‧十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第23條規定：「直轄市、縣(市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」第23條規定：
「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」。
（二）次按市區道路條例第2條第2款規定：「市區道路，指下列規定而言：‧‧‧二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。」；第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府‧‧‧」；第32條第2項規定：「直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」；另按高雄市市區道路管理自治條例第1條規定：「為加強市區道路設施之維護及使用管理，並依市區道路條例第32條第2項規定，特制定本自治條例。」；第2條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為本府工務局。（第2項）本自治條例所定事項，涉及本府各目的事業主管機關者，由各目的事業主管機關辦理。（第3項）主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：一、主管機關：非屬各目的事業主管機關權責範圍之市區道路管理。但6公尺以下道路路面之改善及養護，由各區公所執行之。‧‧‧四、環境保護局：市區道路及其側溝之清潔。五、水利局：（一）水防道路之管理。（二）市區道路排水溝渠之處理、修築、改善及養護等管理事項。」第6條規定：「既成道路依公用地役關係繼續供道路使用者，土地所有人不得有違反公眾通行目的之妨礙道路通行行為，主管機關或目的事業主管機關並得為必要之改善及養護。」
（三）經查，系爭土地為原告管理之國有土地，而被告所屬旗津區清潔隊稽查人員於108年7月9日15時6分執行勤務時，在系爭土地上發現有系爭廢棄物未清除，致影響環境衛生等情，此有稽查紀錄表、現場蒐證照片、勸告單、地籍圖資查詢系統資料、舉發通知書等件在卷可佐（參原處分卷第1-6頁、第9頁），且為兩造所不爭執，此部分事實自堪認定為真實。而本件原處分認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，無非係以原告為系爭土地之管理人，而就系爭土地上之廢棄物，負有管理清除之責。惟查，系爭土地前經民航局飛航服務總臺與高雄市政府所屬之工務局養護工程處、工務局新建工程處、旗津區公所等機關於107年3月30日進行會勘，其會勘紀錄為：「本案道路非屬市府徵收開闢之道路，經現堪紫竹寺至慶富造船廠之間上竹巷寬窄不一，惟前半段（含中興段306-2、306-3地號現況道路部分）大部分道路路寬為6米以上，依本局102年1月24日高市工務工字00000000000號函示分工權責，請本局養工處納入維管範圍，並請旗津區公所進行日常巡查。」等語（參本院卷第247-248頁）。又證人即民航局飛航服務總臺之課長葉佳蕙於本院審理時到庭具結證稱：「（法官問：系爭土地上的廢棄物是何機關負責清除？）根據高雄市市區道路管理自治條例、公共排水管理自治條例及廢棄物清理法的規定，廢棄物的清除就是應由環保局辦理。」等語（參本院卷第207頁）、證人即水利局臨時工程員洪巧蓉亦到庭具結證稱：「側溝的結構體由本局負責，但一般的清潔則由環保局負責。」等語（參本院卷第217頁）。
參以本院前往勘驗系爭土地之現況，勘驗結果略以：「‧‧‧（二）系爭土地（306-3地號）‧‧‧東側約略在306-2地號土地，現況為道路使用，寬約4米，據地政人員稱該道路為既成道路，非都市○○道路，經本院勘驗結果，該道路與系爭土地之界線不明。」，並參酌現勘照片（參本院卷第359-363頁），可知系爭土地現況顯非住宅用地，應係作為水溝及巷道使用。且系爭土地下方則為排水溝，上方所設水溝蓋上，乃標示有「旗津區公所」字樣。綜合以上事證，本院認定系爭土地現況應係作為水溝及既成道路使用，則依市區道路條例第2條第2款規定：「市區道路，指下列規定而言：‧‧‧二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。」；第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府‧‧‧」；另參酌上開高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為本府工務局。（第2項）本自治條例所定事項，涉及本府各目的事業主管機關者，由各目的事業主管機關辦理。（第3項）主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：一、主管機關：非屬各目的事業主管機關權責範圍之市區道路管理。但6公尺以下道路路面之改善及養護，由各區公所執行之。‧‧‧四、環境保護局：市區道路及其側溝之清潔。五、水利局：（一）水防道路之管理。（二）市區道路排水溝渠之處理、修築、改善及養護等管理事項。」是以，系爭土地之現況既係做為水溝及既成道路使用，依上開規定觀之，自應由高雄市政府負責管理、維護及清潔之工作，被告雖登記為系爭土地之管理機關，惟對系爭土地有實際管領權利之主管機關，則應係高雄市政府。從而，本件原處分逕以原告為系爭土地之管理機關，認原告有容許污染環境之故意或重大過失行為，而予以裁罰，容有違誤之處，原告訴請撤銷，自屬有理由。
（四）至於系爭土地實際應由高雄市政府轄下之何一機關負責管理、維護及清潔一情。按高雄市政府組織自治條例第2條第3項前段規定：「本市得依相關機關組織規程為權限劃分，‧‧‧」是系爭土地究係應由高雄市政府所屬之何一機關管理、維護及清潔，即屬高雄市之自治事項，自應由高雄市政府自行認定其所管轄之各局處工作，本院理應予以尊重。而被告因同屬高雄市政府之轄下機關，就本件關於系爭土地之維護或清潔等工作，其管轄之爭議自應透過內部權限爭議解決模式或機制，以資認定系爭土地究應由高雄市政府之何一機關負責管理、維護及清潔之工作。如仍有爭議，自應交由其上級即高雄市政府認定解決，併予指明。
七、從而，本件被告以系爭土地為國有土地，其管理機關為原告為由，並認系爭土地上因有系爭廢棄物未予清除，核認原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，而依同法第50條第1款及裁罰基準等規定，以原處分裁處原告罰鍰1,200元，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
書記官 邱秋珍