臺灣橋頭地方法院刑事判決113年度易字第55號公 訴 人 臺灣橋頭地方檢察署檢察官被 告 鄭銀瑞選任辯護人 施秉慧律師
焦文城律師上列被告因區域計畫法案件，經檢察官提起公訴（112年度偵字第16058號），本院判決如下：
主 文鄭銀瑞無罪。
理 由
一、公訴意旨略以：被告鄭銀瑞於民國102年間，經由拍賣取得坐落於高雄市○○區○○段000地號土地（下稱本案土地）而成為上開土地之所有權人，其於拍得上開土地時該土地即有因遭盜採土石致留有非自然形成之列管坑洞而不符土地使用分區之使用行為，其亦明知上開土地業經主管機關高雄市政府編定使用分區及使用地類別為特定農業區農牧用地，並實施管制，非經主管機關辦理變更土地使用並報由上級機關核備，不得擅自變更使用用途，在該土地上從事不合土地使用分區之使用行為。後因高雄市政府派員至上開土地現場會勘，發現上述不符土地使用分區之狀況，被告遂遭高雄市政府於111年3月4日以高市地政用字第11130729200號函暨高雄市政府地政局裁處違反區域計畫法案件處分書，命處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並應於111年9月8日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。詎被告竟基於違反區域計畫法之犯意，於收受上開裁處書後，仍未依規定將上開土地恢復原農業使用目的，經高雄市大樹區公所於111年9月15日後派員前往上開土地會勘，始悉上情。因認被告涉犯區域計畫法第22條不依限恢復土地原狀罪嫌等語。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，又不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決，刑事訴訟法第154條第2項、第301條第1項分別定有明文。次按認定犯罪事實所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，然而無論直接或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在時，事實審法院復已就其心證上理由予以闡述，敘明其如何無從為有罪之確信，因而為無罪之判決，尚不得任意指為違法（最高法院76年台上字第4986號判例意旨參照）。
三、公訴意旨認被告涉有上開罪嫌，無非係以被告供述、高雄市政府地政局111年3月4日高市地政用字第11130729200號函暨高雄市政府地政局裁處違反區域計畫法案件處分書、高雄市政府地政局110年8月25日高市地政用字第11033148200號函、110年9月7日高市地政用字第11033293900號函、110年9月11日高市地政用字第11033379800號函、110年10月6日高市地政用字第11033615800號函暨高雄市政府地政局處理違反區域計畫法案陳述意見通知書、高雄市政府經濟發展局110年9月23日高市經發公字第11034745400號函、高雄市政府農業局110年9月9日高市農務字第11032603500號函、高雄市大樹區公所110年9月2日高市○區○○○00000000000號函、高雄市政府經濟發展局111年11月14日高市經發公字第11136090500號函暨所附111年10月4日、111年10月18日、111年11月4日現場照片、高雄市政府地政局112年1月31日高市地政用字第11230313700號函、112年5月10日高市地政用字第11231661500號函暨陳述意見書為其依據。
四、訊據被告固坦承有於111年3月4日因本案土地遭高雄市政府地政局處罰鍰6萬元，且未於處分書所載之111年9月8日前填補土地上之坑洞等情，惟否認有何違反區域計畫法之犯行，辯稱：我買本案土地時，土地上就已經有坑洞了，我買之前沒有去看過，買了之後也沒有使用過該土地，政府機關雖有發函叫我恢復原狀，我有跟機關反應，也有試著回填土地，但本案土地是袋地，沒有相鄰道路，隔壁鄰地即高雄市○○區○○段000○000地號土地（下稱518、519土地）也有坑洞，車子開不過來，所以才沒有辦法回填坑洞等語；辯護人則為被告辯護稱：區域計畫法第21條是行政責任、第22條是刑事責任，但兩條有不同之規定，並非違反第21條全部的態樣都處以刑事責任，區域計畫法第22條係處罰「不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀」，立法者有意限縮刑罰，未將同法第21條之「停止使用」列入，而本案土地之坑洞在被告購買時即已存在，被告亦未事實上使用該土地，且坑洞並非建築物，無從「變更使用」或「拆除恢復原狀」，是本案狀況與區域計畫法第22條之構成要件不合，本案土地上之坑洞應由行為人或遭盜採當時之涉案土地所有權人負責，是行政機關課予人民回填之義務已逾越法條規定範疇；縱認被告應負回填義務，然本案土地係屬袋地，並無對外通行之道路，鄰地並非被告所有，且亦因遭盜採砂石而路面崎嶇，無從供被告通行，被告已有向地政局陳述上開意見，是本件被告無回填之期待可能性，方導致被告未能遵期履行裁處書之命令，被告並無違反區域計畫法第22條之故意等語。經查：㈠被告於102年間，經由拍賣取得本案土地，被告取得上開土地
時該土地即有因遭盜採土石致留有非自然形成之列管坑洞而不符土地使用分區之使用行為。嗣因高雄市政府派員至上開土地現場會勘，發現上述不符土地使用分區之狀況，高雄市政府遂於111年3月4日以高市地政用字第11130729200號函暨高雄市政府地政局裁處違反區域計畫法案件處分書，處被告罰鍰6萬元，並命被告應於111年9月8日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。被告於收受上開裁處書後至111年9月26日高雄市政府地政局移送臺灣橋頭地方檢察署偵辦前，仍未依規定將本案土地恢復原農業使用目的等情，有高雄市政府地政局111年9月26日高市地政用字第11133737900號函、對於高雄市大樹區公所111年9月15日高市○區○○○00000000000號函暨現場照片、高雄市政府地政局送達證書（受送達人：鄭銀瑞）、高雄市政府地政局111年3月4日高市地政用字第11130729200號函暨高雄市政府地政局裁處違反區域計畫法案件處分書、高雄市大樹區公所111年2月24日高市○區○○○00000000000號函暨現場照片、高雄市政府地政局送達證書（受送達人：鄭銀瑞）、高雄市政府地政局110年10月6日高市地政用字第11033615800號函暨110年9月28日陳述書、高雄市政府地政局送達證書（受送達人：鄭銀瑞）、高雄市政府地政局110年9月11日高市地政用字第11033379800號函暨110年9月11日高雄市政府地政局處理違反區域計畫法案陳述意見通知書、高雄市政府經濟發展局110年9月23日高市經發公字第11034745400號函、高雄市政府農業局110年9月9日高市農務字第11032603500號函、高雄市政府地政局110年9月7日高市地政用字第11033293900號函、高雄市大樹區公所110年9月2日高市○區○○○00000000000號函暨110年9月1日高雄市大樹區非都市土地違規使用案件處理查報表、高雄市政府地政局110年8月25日高市地政用字第11033148200號函、高雄市政府地政局111年11月2日高市地政用字第11134251300號函、高雄市政府經濟發展局111年11月14日高市經發公字第11136090500號函暨高雄市盜濫採土石坑洞狀況調查及善後處理表（坑洞案件）（土地標示：高雄市○○區○○段000○000地號）及109年2月27日、109年6月3日、109年6月24日、110年7月23日、110年8月19日、110年10月19日、111年10月4日、111年10月18日、111年11月4日高雄市政府經濟發展局土石採取（陸砂）管理業務近期巡（勘）查照片、高雄市政府地政局111年11月16日高市地政用字第11134532100號函、高雄市政府地政局112年11月22日高市地政用字第11234272600號函暨土地登記公務用謄本（地號全部）及地籍異動索引（土地標示：高雄市○○區○○段000地號）、112年11月2日高雄市政府經濟發展局辦理現地會勘照片（地點：高雄市○○區○○段000○000○000地號）、高雄市政府經濟發展局112年12月5日高市經發公字第11236697500號函112年11月29日高雄市政府經濟發展局現勘紀錄照片等在卷可稽，復為被告所不爭執，是此部分事實，首堪認定。
㈡被告於案發時為本案土地所有人，負有排除土地違規使用狀
態及恢復原狀之義務，而為區域計畫法第22條之犯罪主體，且經地政局命其限期改善仍不改善，確係符合區域計畫法第22條「不依限變更土地使用」之客觀構成要件：
按區域計畫法第22條之處罰對象，係違反同法第21條第1項所定經直轄市、縣（市）政府處以罰鍰並限期命令變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀者，為一般所稱之行政刑罰，即對違反行政法規所定行政義務者課以刑法所定刑名之處罰。又干涉行政上之義務人責任有「行為責任」及「狀態責任」二類，所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務，而「狀態責任」則係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責觀點課予排除危險、回復安全之義務，申言之，對於違法狀態負有改善義務之人，因其對於物之狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。故負有狀態責任之義務人，其違反行政法上義務之行為態樣，非其先前有積極之作為，而係未盡改善義務之不作為，是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。而區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，故區域計畫法第21條第1項所定違反同法第15條第1項之土地使用管制規定而應負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務人，應包括因自身行為（包含作為及不作為）違反土地使用管制規定致生危險之行為責任人，及因與物之連繫關係，對該土地具有事實上管領力而得排除土地違規使用所生危險之狀態責任人。又土地所有人對土地的狀態，原則上係最為明瞭把握而能排除違法狀態者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護土地合於編定之管制使用狀態責任。是本條所著重者在於「經主管機關命其限期改善仍不改善」之不作為，而非要求行為人必須有「蓄意違法使用」之故意作為。本案被告於行政機關裁罰時既為本案土地所有權人，亦知悉本案土地存有違規坑洞，而未依該土地使用分區作為農業使用，依前揭說明即負有排除本案土地違規使用狀態及恢復原狀之義務，而為區域計畫法第22條之犯罪主體甚明。又高雄市政府於111年3月4日因被告違反區域計畫法第15條第1項而依同法第21條第1項處罰鍰外，另命其恢復原狀或作依法容許使用之項目使用，被告於收受處分後仍未依高雄市政府的命令為之，確有同法第22條「不依限變更土地使用」之情形，先予敘明。
㈢依卷內資料，無從證明本案被告有違反區域計畫法第22條之主觀犯意：
⒈行為人違反分區管制使用土地之區域計劃，經縣市政府限期
令行為人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，而未於期限內變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀，固該當區域計畫法第22條之犯罪客觀構成要件。惟因區域計畫法第21條與同法第22條其二者主觀要件不同，成立區域計畫法第21條行政責任並不當然會成立同法第22條刑事責任，後者範圍僅限於主觀上出於故意之犯意，較前者主觀上不限故意或過失為窄，自不可逕以土地所有權人或使用人曾經行政機關依照區域計畫法第21條為下命處分，而於未遵守該行政處分時，即遽論其構成區域計畫法第22條之罪，故行為人倘非故意違反縣市政府限期變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之行政處分，而係因不可歸責於己之正當理由未能於期限內完成變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀，因行為人主觀上並不具區域計畫法第22條之犯罪故意，尚難以該罪相繩。
⒉證人黃文宏於本院審理時證稱：我是518、519、521土地之所
有人，518、519土地外側有一條產業道路，本案土地與產業道路間隔著我的518、519土地，518、519土地曾經也因為坑洞被管制，我填平後解除管制又有崩落過，目前521土地也還有坑洞。本案土地要回復原狀一定要從519土地回填過去，因為從外面的路要進去本案土地必須經過519土地，所以要先把519土地填好。土地可以回填的時間不長，每年雨季坑洞都積水，積的快跟土地一樣高，也不曉得下面是什麼狀況，雨季就是每年梅雨季、夏天開始幾乎到過年後的3、4月水才會退掉，這段期間才是比較有機會可以回填的。我跟被告聯絡上是因為我記得被告要去看本案土地，兩邊路都封住進不去，我剛好遇到被告，跟他留電話，後來才討論我把本案土地買下來一併回填。112年4月28日我買下本案土地後，剛好沒有颱風是乾季，所以我先回填519土地，讓車可以過後才接著進行本案土地回填等語（易卷第329至340頁），由上開證人證詞及卷附本案土地周遭之航照圖套疊地籍圖、內政部國土測繪中心電子地圖及空照圖（易卷第77至83、127、167至169頁）可知，本案土地相鄰518、519土地及同段471地號、521地號土地，四周並無相鄰之道路可供通行，而距離本案土地最近之產業道路係與本案土地相隔518、519土地，且周遭其餘道路僅有摩托車、小車可供通行，亦常因氣候因素而無法通行，是本案土地在客觀上確屬與公路無適宜聯絡之「袋地」。又土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路，民法第787條第1項定有明文。是在遇有袋地之情形下，被告雖有向法院提起請求確認袋地通行權訴訟之可能，然依上開證人黃文宏所證述，本案土地至可供人車通行之產業道路，所須通過之鄰地即519土地亦存有坑洞而無法通行，且因氣候問題，導致其所有之519土地上坑洞亦難以回填，是被告未遵期變更土地使用乙節，是否係客觀上有回填困難而無法完成所致，而無違反區域計畫法第22條之故意，已有可疑。
⒊又證人即地政士鄭凱丰於本院審理時證稱：我認識被告10幾
年，被告收到地政局要求回填本案土地的通知後，我有請民意代表跟地政局的湯科長溝通看要如何處理，看能不能時間上或是協助我們怎麼去做，我們有去議會的聯絡室談，被告也有向地政局反應說沒有辦法進去本案土地，而且前往本案土地前的另一塊土地上面也有坑洞，我去過本案土地好幾次，去看是否可以處理坑洞，為了釐清坑洞在哪個區域，我們還有請地政事務所去測量，但當天因為土地上鐵門沒開，而且要經過別人的土地，地政事務所人員不敢進去就沒辦法測量。被告也有請建設公司去了解看是否可以回填，但因為要經過別人的土地，且別人土地也是低窪土地，所以後來就不了了之。之後我有協助被告與519土地地主簽立買賣契約，把本案土地賣給519土地所有人。我當初沒有建議被告提起袋地通行權訴訟是因為我覺得申請袋地也無法處理，因為鄰地上面也有坑，無法進去等語（易卷第341至348頁）；另證人即時任高雄市政府地政局地用科科長湯福源亦證稱：被告有向地政局表示本案土地回填困難，因為本案土地無道路可通行，且鄰地也有坑洞無法進去，一般土地有回填困難的情況，還是要地主去克服，一般改善期限是3個月，但因為要寫回填計畫書，本案有延長改善期限至6個月，除此之外，政府機關沒有其他可以為被告排除困難的措施，被告有透過議員向地政局尋求回填協助，當時在議員那邊我有告知被告如果要回填就要寫回填計畫書，有困難的話就寫在陳述意見書中等語（易卷第224至227頁），是由上開證人所述，被告於接獲地政局通知本案土地上存有非法使用之情形時，即向具有地政專業知識之證人鄭凱丰尋求協助，並於109年7月21日、110年4月6日、110年9月28日向地政局表示本案土地係無道路可到達，回填困難等情，有110年4月6日、110年9月28日陳述書在卷可佐（他卷第107、109頁），益徵被告在知悉本案土地上存有違規情形，已有積極向主管機關表達其回填困境並尋求解決方法，且係因鄰地上仍存有部分坑洞方導致被告無法藉由通行鄰地之方式運送土方至本案土地回填坑洞，而未能遵期履行裁處書之命令，尚難認被告有違反區域計畫法第22條規定之故意。況本案土地主管機關地政局於110年4月13日亦曾函文高雄市政府經濟發展局，請該管機關針對被告所提出本案土地無路可供通行之部分提出意見，亦未有回應（審易卷第101至103頁），是相關機關皆無法確切知悉有何替代方式可供車輛通行回填本案土地之坑洞，何能苛求身為一般民眾之被告需具有優於主管機關之認知及判斷能力？故實難僅以被告未於期限內回填本案土地坑洞，逕認被告主觀上有不依限變更土地使用之故意。
⒋而被告雖未於收受裁罰後即時聯繫鄰地所有人黃文宏，商討
如何通行519土地，或係商討如何回填本案土地及519土地上之坑洞，然被告與黃文宏素不相識，且一般人即非所有權人、他項權利人本人或其繼承人、管理人、代理人所能申請之第二類地籍謄本上，針對登記名義人之部分姓名均有隱匿，被告是否能主動聯繫上鄰地所有人處理上開坑洞爭議，顯屬有疑。況依黃文宏所述，其所有之519土地上之坑洞係於112年間，因該年氣候狀況良好，方能回填其土地上之坑洞，可見被告於111年遭裁罰前後，鄰地現況仍處於低窪地勢，是被告主觀上是否能於處分機關所定之期限內，聯繫鄰地所有人，並協議鄰地所有人先行回填519土地上之坑洞後，再通行519土地至連外道路，完成本案土地之回填，亦有疑義，況如係以提起請求確認袋地通行權訴訟方式，衡諸一般經驗法則，更無法於主管機關所定6個月期限內完成本件處分所課予之義務，是難以被告未於主管機關所定期限內填寫回填計畫書，並完成本案土地之回填，據此認定被告主觀上有不依限變更土地使用之故意。
㈣至辯護人所提出區域計畫法第22條僅處罰行為責任人，且其
構成要件係「不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀」，立法者乃有意限縮，未將同法第21條之「停止使用」列入，被告未事實上使用該土地，且坑洞並非建築物，無從「變更使用」或「拆除恢復原狀」，是行政機關課予人民回填之義務已逾越法條規定範疇等語，惟本案被告是否有違反區域計畫法第22條規定之故意，本院認尚屬有疑，業據論述如上，故辯護人此部分所辯，茲不贅述。
五、綜上所述，公訴意旨認定被告涉有不依限變更土地使用犯行所憑之證據，尚未達通常一般人均不致有所懷疑，而得以確信其為真實之程度，自難以公訴意旨所指之罪嫌相繩。此外，復查無其他積極證據足資證明被告有被訴不依限變更土地使用之犯行，揆諸前揭法條及判決要旨，既不能證明被告犯罪，自應為無罪之諭知。
據上論斷，應依刑事訴訟法第301條第1項，判決如主文。
本案經檢察官駱思翰提起公訴，檢察官廖華君到庭執行職務。
中 華 民 國 115 年 4 月 29 日
刑事第八庭 法 官 陳俞璇以上正本證明與原本無異。
如不服本判決應於收受判決後 20 日內向本院提出上訴書狀，並應敘述具體理由。其未敘述上訴理由者，應於上訴期間屆滿後20
日內向本院補提理由書 (均須按他造當事人之人數附繕本)「切勿逕送上級法院」。
中 華 民 國 115 年 4 月 29 日
書記官 陳宜軒