臺灣橋頭地方法院民事判決
107年度訴字第480號原 告 李瑞玫訴訟代理人 薛西全律師複 代理 人 李吟秋律師訴訟代理人 劉妍孝律師複 代理 人 王俊凱律師訴訟代理人 王伊忱律師複 代理 人 吳欣叡律師
陳姿樺律師羅韵宣律師被 告 高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區
重劃會代 表 人 磐鼎市地重劃有限公司法定代理人 張卓文訴訟代理人 陳秉宏律師
黃郁雯律師盧奇南律師上列當事人間請求撤銷決議事件，本院於民國111年3月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文確認被告第十五次理事會會議議案一之決議無效。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非訴之變更或追加，民事訴訟法第256條定有明文。本件原告起訴時原聲明：先位聲明：被告第15次理事會會議議案一之決議應予撤銷；備位聲明：確認被告第15次理事會會議議案一之決議無效。嗣於本院審理時將先、備位聲明順序對調（見本院卷一第152頁），查上開原告所為未變更訴訟標的，核屬更正法律上之陳述，合於前揭規定，應予准許。
二、被告抗辯原告提起本訴已無訴之利益等語，並提出原告於民國110年12月24日同意書為證（見本院卷三第365頁），惟依上開同意書所載，僅係原告同意配合高雄市○○區○○段00地號土地所有權人辦理變更登記事宜，且內容亦提及原告因不服重劃分配結果現已提起本件訴訟，足見原告僅因訴訟導致鄰地亦無法辦理變更登記而出具同意書予鄰地所有人，然並未能據此認定原告已事後同意重劃分配結果，故被告辯稱原告提起本訴已無訴之利益等語，尚非可採。
貳、實體部分
一、原告主張：原告為坐落高雄市○○區○○段○○段000○000地號土地（下分別稱重劃前923地號土地、重劃前924地號土地，合稱系爭土地）之所有權人。系爭土地經劃入高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）內，現由被告辦理重劃業務。被告於106年4月20日以新庄七重字第1060017號函通知原告，系爭重劃區土地分配結果業經其第15次理事會會議（下稱系爭會議）決議（下稱系爭決議）通過。然而被告籌備會是以增設人頭地主之方式通過獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）所規範之重劃門檻，並達到其選任理監事並掌握重劃業務之目的，被告第一次會員大會決議應屬無效，選出之理監事違法，應不得辦理本件重劃分配業務。此外，106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條第4項將「認可重劃分配結果」列入得經會員大會決議授權理監事辦理之事項，然該規定違反法律保留原則且侵害人民財產權應屬無效，而修正後之獎勵辦法亦將「認可重劃分配結果」明定不得由會員大會決議授權理事會辦理，換言之，系爭決議乃就非屬理事會權責事項所為，其內容因違反法令而無效。除此之外，被告辦理重劃業務作業過程未透明公開，被告於106年4月27日以新庄七重字第1060020號函文通知訂於106年5月3日至同年6月2日公告土地分配成果，惟上開函文所檢具之土地分配清冊、分配圖僅載明原告於重劃分配前、後土地地號、土地面積、評定單價，而就原告於該重劃案之重劃負擔與分配土地面積之計算公式、具體依據均付之闕如，且被告刻意低估系爭重劃區重劃前、後地價，冀以取得大量抵費地，因而使土地所有人負擔費用總額與負擔比例過高，有違背市地重劃實施辦法（下稱市地重劃辦法）第29條規定。另系爭決議之土地分配結果，其就原告重劃後土地所為之分配位次方法，違反市地重劃辦法第22條、第31條規定，對照被告公告重劃前、後地號圖、原告收受之土地清冊及系爭重劃區都市計劃套繪地籍圖顯示，被告將多筆非屬於重劃前系爭土地坐落之街廓（下稱系爭街廓）面臨原有路街線之土地（含道路用地），逕合併分配於重劃後系爭街廓內，而未按重劃前系爭街廓之面臨原有路街線之原土地地位次辦理分配，申言之，原告所有之系爭土地，分配於重劃後新勝段19地號（下就地號部分，簡稱重劃前及重劃後以資區別），而分配於重劃後15、16地號之重劃前86
2 、928、929、930地號土地，分配於重劃後21地號之重劃前270-3、285-1、288-1、497-3、857、572-1、925地號土地，分配於重劃後22地號之重劃前809-3、857、925地號土地，於重劃後分配面積均已達最小分配面積64平方公尺，依市地重劃辦法第31條第1項第1款規定，應辦理逐宗個別分配，被告卻將非屬系爭街廓之重劃前862、862-1、863、928、
929 地號土地與系爭街廓之重劃前930、930-1地號土地合併分配於重劃後15、16地號土地，並無故增配33.9平方公尺，造成原告分配之重劃後19地號土地開發效能大幅減損。又依內政部市地重劃作業手冊附錄所載之道路用地分配原則，被告將重劃前138-1、139-2、142-2、269-1、270-3、271、272-2 、274-1、275-1、276-1、278-1、279-2、280-1、280-
2、281-2、284、285-1、288-1、497-3、498-4、508-2、509-2 、857、572-1、511-1、510-2、925、139-1地號土地為道路用地，合併分配於重劃後21、71地號土地，惟上開道路用地因被告違法分配，致未分配原所臨之兩側街廓內，且其中重劃前270-3、285-1、288-1、497-3、857、572-1地號於分配後面積已逾64平方公尺，應逐宗個別分配，被告未按內政部市地重劃作業手冊附錄所載之道路用地分配原則第4及5點辨理，即未經原告同意（未取得兩側土地所有人同意）逕將上開道路用地全部集中合併分配於重劃後21、22地號土地，進而影響原告取配面積與位次，況且原告前已就系爭土地（原登記面積為2,731平方公尺）向高雄市政府申請（103）高市工建築字第01632 號建築執照，惟公告分配後土地面積竟大幅縮減為1709.33平方公尺，使原告無法按原計劃興建大樓，大幅減損原告就相關土地之使用經濟效益，甚者，被告故意將被告得自由處分之抵費地即重劃後20地號土地，與上開重劃後21及22地號土地相連，顯圖利特定土地所有人。
為此，依獎勵重劃辦法第34條第2項及類推適用民法第56條規定提起本訴等語，並聲明：先位聲明：確認被告第15次理事會會議議案一之決議無效；備位聲明：被告第15次理事會會議議案一之決議應予撤銷。
二、被告則以：就有關人頭地主部分，本院105年度訴字第1896號確認會員大會決議不存在事件審理中已傳喚系爭重劃區內幾乎全數之土地所有權人（約200多位）出庭作證，大多數所有權人均係自行買賣或投資，均為合法取得系爭重劃區內土地之所有權，縱使取得之土地面積不多，仍無礙同意重劃之決議。修正前獎勵重劃辦法第13條部份，因系爭決議授權於理事會之程序及認可均在106年7月27日修法完成前，本於法律不溯及既往原則，自不得任意適用或類推適用修正後之法律，況市地重劃案件本非一朝一夕即可完成，倘任意以新修正之法律指摘修法前已完成之決議內容，對重劃會造成信賴之突襲，絕非立法者之本意。原告主張被告有違反市地重劃辦法第22條部分，因系爭土地僅具有建築執照，尚未有任何建物，並無市地重劃辦法第22條之適用。其次，原告主張被告有違反市地重劃辦法第29條部分，系爭土地之分配過程是經過市地重劃辦法第29條附件二「重劃負擔及分配面積之計算順序及公式」與市地重劃辦法第26條第1項第2款特別負擔計算，又本件負擔總計表由高雄市政府105年4月14日高市府地發字第10570433100號函准予核定後，經高雄高等行政法院106年度訴字第37號判決及最高行政法院109年度判字第390號判決確定在案，顯見被告所為之負擔總計表實屬合法，被告實無再提出重劃後20、21、22地號土地計算式之必要。關於原告主張被告有違反市地重劃辦法第31條部分，被告就原告所有系爭土地之分配，均以原位次分配為原則，例外則依市地重劃辦法第31條第1項各款規定為調整，其中重劃前923 地號土地重劃前位於道路用地上，依重劃辦法第31條第1項第1款及第5款，爰將重劃前923地號土地調整分配並與重劃前924地號土地合併分配於重劃後19地號土地，且就系爭土地「重劃前地籍圖」與「重劃後土地分配圖」套繪結果，顯見系爭土地重劃後仍多半坐落於重劃前924地號土地上，並無土地位次錯誤情事，至於原告主張土地分配面積及價值減少部分既經上開負擔總計表認定合法，原告主張實無理由。況且原告主張因被告將原非屬系爭街廓之其他街廓土地、或道路用地合併分配於系爭街廓，悖於市地重劃辦法第31條第1項，然而獎勵重劃辦法賦與未依該原則受分配之土地所有權人，有權得據以重劃辦法提出司法訴訟請求撤銷，然並非第三人可依此規定而為主張或請求，又實務上任一重劃區少則數十人，多則百人，若由任一人之土地分配異議，而造成其他無異議且重劃前後土地位置毫無因果關係之所有權人土地分配結果無法確定，將嚴重影響其他土地所有權人權益及法之安定性，非法之所許，亦非其他土地所有權人所樂見。原告不應以其他宗土地有無違反市地重劃辦法第31條及原街廓原位次分配原則之問題來主張自己的位次等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造經本院整理下列不爭執事項並協議簡化爭點，不爭執事項如下：
（一）原告為坐落高雄市○○區○○段○○段000○000地號土地所有權人，原告為被告重劃會會員。
（二）重劃前923、924地號土地上有高雄市政府工務局103年6月24日核發建造執照。
（三）被告於106年3月13日召開第15次理事會會議，並通過議案一本重劃區土地分配成果修正案，原告分配於重劃後19地號。
（四）被告以107年3月13日新庄七重字第1070034號函通知原告協調不成，依章程所定期限訴請司法機關裁判，原告於107年3月27日提起本件訴訟，原告提起本件訴訟有確認利益。
（五）高雄市政府以105年4月14日高市府地發字第10570433100號函准予核定被告提出之計算負擔總計表，李惠貞等人不服提起訴願及行政訴訟，經高雄高等行政法院以106年度訴字第37號判決原告之訴駁回，李惠貞等人提起上訴，最高行政法院以109年判字第390號判決上訴駁回確定。
（六）重劃前862、862-1、863、928、929、930、930-1地號合併分配為重劃後15、16地號。重劃後17、20、24地號為抵費地。重劃前930-2、863地號合併分配為重劃後18地號。
重劃前138-1、139-2、142-1、142-2、269-1、270-3、27
1、272-2、274-1、275-1、276-1、278-1、279-2、280-
1、280-2、281-2、284、285-1、288-1、497-3、498-4、508-2、509-2、857、572-1、511-1、510-2、925、139-1地號合併分配為重劃後21、71地號。重劃前286、492-1
、809-3、857、920-2、925、280-1、572-1、850-1合併分配為重劃後22、72地號。重劃前809-3地號分配為重劃後23地號。
四、本件爭點為：
（一）被告第一次會員大會決議是否有增設人頭之違法？被告是否已合法成立？
（二）被告依106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條4項為系爭決議，是否違反法令而無效或得撤銷？
（三）系爭決議是否違反市地重劃辦法第22條、第29條、第31條第1項而無效或得撤銷？
五、本院得心證之理由：
（一）被告第一次會員大會決議是否有增設人頭之違法？被告是否已合法成立？
1.原告主張被告第一次會員大會藉由虛灌人頭地主人數優勢，以會員大會決議將系爭重劃區土地分配等重要業務授權理事會辦理，應屬違法無效，且被告並未合法成立等情，為被告否認，則原告自應就此有利於己之事實負舉證之責。
2.經查，系爭重劃區籌備會之章程、會員與理監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，經高雄市政府於98年8月26日以高市府地四字第0980049924號函核定，因而被告成立進行重劃作業（見本院109年度聲字第116號卷第17頁），是依上開事實即應推定被告已合法成立，原告自應舉證證明有其主張虛灌人頭地主之違法情事。而原告主張重劃前529-1、861-1、866-1地號土地於94年10月間因買賣、贈與致土地所有權人數大量增加之異常狀況等情，惟重劃前529-1、861-1、866-1地號土地固有於94年10月間因買賣而所有權人數增加，有土地登記謄本附卷可參（見本院卷二第71至96頁），惟上開所有權人購買土地之動機不一而足，縱係為投資而購買，於購買土地當時，重劃區之範圍尚未劃定，能否認定上開所有權人均係為了土地重劃而購買，實有疑義。況上開所有權人縱係預見土地將來可能重劃而進行投資，既係為投資而以自有資金購入土地，能否即謂人頭地主，亦有疑義，又上開所有權人是否均無自主決定權限僅為人頭，並於第一次會員大會成立時均支持並同意授權理事會辦理重要業務，抑或係受何人指使而擔任人頭地主，均未見原告就此有何舉證，自難僅以上開土地之所有權人數有增加，或增加之土地所有權人為重劃會理事之親友為由，即率爾認定被告第一次會員大會決議有虛設人頭之違法。又重劃前498-5、498-6地號土地之地主，為高雄市○○區○○路000巷00號大樓住戶，該2筆土地既為大樓住戶所共有，所有權人數眾多係屬正常，且是否同意納入重劃範圍，並非特定人所能掌控，又大樓住戶各就土地應有部分比例甚微，對於重劃進度或細節倘較一般重劃區內土地所有權人較不關心，亦合於常情，難據此即認定有虛設人頭之違法情事，故原告主張被告第一次會員大會藉由虛灌人頭地主人數優勢，以會員大會決議將系爭重劃區土地分配等重要業務授權理事會辦理，應屬違法無效，且被告並未合法成立等情，尚非可採。
（二）被告依106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條4項為系爭決議，是否違反法令而無效或得撤銷？
1.按憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。
2.原告主張106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條4項未將重劃分配結果之認可列為不得授權理事會事項，逾越母法即平均地權條例之授權範圍，侵害人民財產權，違反法律保留原則，應屬無效等語，被告則以前詞置辯。經查，平均地權條例第58條第2項規定：「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」，又依平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵辦法中第2章重劃會之組織及職權，即為依平均地權條例授權之制定重劃會組織、職權範圍，而106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條第2項及第4項分別規定：「會員大會之權責如下：五、重劃分配結果之認可。」、「第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」，嗣修正為獎勵重劃辦法第13條第3項第10款及第5項分別規定：「會員大會之權責如下：
十、認可重劃分配結果。」、「第三項之權責，除第1款至第5款、第10款及第13款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」，修正理由為「考量擬辦重劃範圍、重劃計畫書草案之審議及認可重劃分配結果，涉及全體土地所有權人權益，不宜授權理事會辦理，並配合修正條文第3項款次調整，爰修正第5項引敘款次，明定修正條文第1項第1款至第5款、第10款及第13款規定事項，不得由會員大會決議授權理事會辦理。」，亦即認可重劃分配結果之權責，不論修正前後均屬會員大會之權責，差別在於修正前得經會員大會決議授權理事會辦理，參以前述平均地權條例第58條第2項之規定，關於認可重劃分配結果得否由會員大會授權理事會辦理，則屬執行法律之細節性、技術性之規定，為主管機關職權裁量範圍，難認有逾越母法授權之範圍，又市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及原有土地上之他項權利人之權益，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由（司法院釋字第709號解釋參照），而會員大會係參與重劃土地所有人之意思機關及最高權力機關，如會員大會將其認可重劃分配結果之權責以一定比例通過決議授權由理事會辦理，固對不同意分配結果之土地所有權人產生輕微影響，亦即認可重劃分配結果應於會員大會通過或於理事會通過之差異，惟依前揭說明，難認有違法律保留原則。又此一修正內容，既屬執行法律之細節性、技術性之規定，主管機關自得依職權修正，以改正執行實務上所產生之流弊，惟在修正之前既仍屬有效之法規，則被告據以適用修正前獎勵重劃辦法第13條4項之規定，並由會員大會授權由理事會辦理認可重劃分配結果，仍屬有效，自不因獎勵重劃辦法事後修正而受影響。
3.從而，原告主張106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第13條
4 項逾越母法授權，侵害人民財產權，與法律保留原則有違等語，尚非可採。
（三）系爭決議是否違反市地重劃辦法第22條、第29條、第31條第1項而無效或得撤銷？
1.按平均地權條例第58條及獎勵重劃辦法第3條規定，土地所有權人自辦市地重劃，應組織重劃會，以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。重劃會會員大會具有通過或修改章程、選任或解任理事、監事、追認或修正重劃計畫書、認可重劃分配結果等權責，為參與重劃土地所有權人之意思機關及最高權力機關，其決議之性質，與社團總會決議相似，自可類推適用民法第56條規定。於重劃會會員大會之召集程序或決議方法違反法令或章程時，准由會員請求法院撤銷重劃會之決議；於其決議內容違反法令或章程時，准由會員訴請確認重劃會之決議為無效。有關重劃後土地分配之原則，市地重劃辦法第31條規定於獎勵重劃辦法第2條規定準用之。是以土地所有權人主張其重劃後土地分配之位置，與市地重劃辦法第31條規定有違，依獎勵重劃辦法第34條第2項規定，訴請法院裁判時，即得請求確認重劃會會員大會（或其所授權之理事會）關於重劃分配之決議無效，俾免其權益因參加市地重劃而遭受損害（最高法院103年度台上字第2432號判決意旨參照）。
次按重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如下：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第22條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地，市地重劃辦法第31條第1項第1款定有明文。前揭規定依獎勵重劃辦法第2條之規定，於土地所有權人自行辦理市地重劃時準用之。
2.原告主張被告第15次理事會會議議案一違反市地重劃辦法第22條、第29條、第31條第1項之規定，為被告否認，並以前詞置辯。經查，重劃前862、862-1、863、928、929、930、930-1地號土地合併分配為重劃後15、16地號土地，為兩造所不爭執，並有重劃前土地分配清冊附卷可參（見審訴卷155 至157 頁），又系爭街廓正面路寬分別有40公尺及17公尺，依重劃會106年4月27日公告土地分配結果時之高雄市畸零地使用自治條例附表一規定，上述正面路寬40公尺者，基地最小寬度4公尺、最小深度16公尺，原街廓原路街線最小分配面積64平方公尺等情，有高雄市政府地政局土地開發處111年1月19日高市地發配字第11130200900 號函在卷可參（見本院卷三第369至380頁），足見系爭街廓最小分配面積為64平方公尺，亦為兩造所不爭執，而重劃前862、928地號土地登記面積分別為103、453平方公尺，且分配之個別面積均已達最小分配面積，為被告所不爭執（見本院卷三第352頁），重劃前862、928地號土地均非位於系爭街廓，依市地重劃辦法第31條第1項第1款之規定，自應單宗個別分配於原街廓，而非與其他地號土地合併分配於重劃後15、16地號土地。再者，重劃前929地號土地為道路用地，依內政部市地重劃作業手冊附錄所載之道路用地分配原則，道路用地所有權人如於道路兩側街廓亦有土地時，得於不影響原街廓內土地分配位次下，以道路中心線為界，將坐落於道路用地內土地分向兩側土地合併分配（見本院卷三第329 頁），重劃前929地號土地應分別向兩側土地即重劃前928、930地號土地合併分配，亦非將重劃前929地號全部土地與其他土地合併分配於重劃後15、16地號土地，況重劃後15地號土地又增配33.9平方公尺，亦為被告所不爭執（見本院卷三第363頁），被告並未提出增配之依據，則重劃後15地號土地除將重劃前862、928、929地號土地違法與重劃前930地號土地合併分配外，又再增配33.9平方公尺，實已影響原告分配之權利，申言之，如未有上開違法分配情事，原告分配之重劃後19地號土地可再往東或往北分配，是被告之分配結果確有違反市地重劃辦法第31條第1項第1款之規定，被告雖辯稱原告分配位置與重劃前大致相同，不應主張其他土地分配結果違法等語，惟系爭街廓土地面積固定，若原告分配之鄰地有違法分配，顯會造成原告分配之位次結果受影響，故被告所辯，尚非可採。
3.系爭決議之內容既有違反市地重劃辦法第31條第1項第1款之事由，即屬無效，原告請求確認系爭決議為無效，自屬有據，應予准許。至於原告其餘主張系爭決議違反市地重劃辦法第22條、第29條、第31條第1項之違法事由，已無再予探究之必要，又本件原告就被告提起預備訴之合併，因本院認原告先位之訴有理由，故就備位聲明部分自無庸判決，附此敘明。
六、綜上所述，系爭決議內容已違反市地重劃辦法第31條第1項之規定，則原告主張類推適用民法第56條之規定，請求確認系爭決議無效，為有理由，應予准許。本件訴訟費用，依民事訴訟法第78條，由敗訴之被告負擔。
七、本件事證已臻明確，兩造所為其他主張、陳述並所提之證據，經本院審酌後，認均與本件之結論無礙，爰不一一詳予論述，附此敘明。
八、據上論結，原告先位之訴為有理由，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
民事第三庭 法 官 王碩禧以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
書記官 陳韋伶