臺灣橋頭地方法院民事判決114年度國簡上字第2號上 訴 人 黃國源被上訴人 美濃區公所法定代理人 謝鶴琳訴訟代理人 宋國城律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國114年10月14日本院旗山簡易庭113年度旗國簡字第3號第一審簡易判決提起上訴，並為訴之追加，本院於民國115年3月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序事項
一、按依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9條第1項、第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查上訴人前於民國113年5月3日，依國家賠償法第2條第2項規定，對公務員所屬機關即被上訴人提出國家賠償請求，經被上訴人函覆拒絕賠償乙情，有上訴人之國家賠償請求書、被上訴人113年7月10日高市○區○○○00000000000號函暨拒絕賠償理由書可考（見113年度旗國簡字第3號卷，下稱旗國簡卷，第67至87頁），被上訴人對上訴人提起國家賠償訴訟之程序亦無意見（見114年度國簡上字第2號卷，下稱國簡上卷，第254頁），是以上訴人得提起本件訴訟。
二、按在第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第2款分別定有明文。上開規定依民事訴訟法第436條之1第3項規定，於簡易程序第一審判決之上訴程序準用之。查上訴人就原審判決駁回請求新台幣（下同）22萬元，提起上訴，並主張因被上訴人違反誠信原則與行政裁量權，使上訴人對政府產生不信任感，而依國家賠償法第2條第2項規定、民法第184條第1項前段、第195條第1項前段規定，追加請求賠償精神慰撫金1元等語（見國簡上卷第3
1、317頁），嗣又依國家賠償法第2條第2項規定，追加請求賠償111年9月14日、111年12月9日兩次申請農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明）所支出之申請費共600元（300元×2＝600元）等語（見國簡上卷第309、318頁），均係依與原請求同一之基礎事實所為請求，揆諸前揭規定，上訴人追加請求1元、600元，於程序上核無不合。被上訴人表示不同意上訴人追加云云（見國簡上卷第316頁），委無可採。
貳、實體事項
一、上訴人起訴主張：伊配偶即訴外人宋美芳過世後，宋美芳之女即訴外人Ａ０１欲辦理繼承登記坐落高雄市○○區○○段0000地號土地及福美段92地號土地（福美段92地號土地下稱系爭92地號土地）免徵遺產稅，於111年9月14日向被上訴人申請農用證明。被上訴人承辦人員即訴外人黃鼎元於同日自行到現場勘驗後，被上訴人於同年月21日，就美濃段3392地號土地核發農用證明，然就系爭92地號土地則以現況無農作，認與「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱核發證明辦法）第4條規定不符，而發函駁回申請。伊後續遵照被上訴人之新承辦人員即訴外人張雅婷、劉俊余指導，於111年11月7日，以書面向被上訴人之經建課表示願意無償提供一段小道路予政府設施供公眾使用，並花費22萬元移除椰子樹樹根、填土、整地、開溝、種植蕃薯葉，以符合農作要求。然張雅婷於111年12月9日勘驗結果，又認定系爭92地號土地上農舍有鐵皮增建及泥作圍牆與使用執照不符，經被上訴人於同年月23日發函駁回申請。伊支出22萬元，卻無法取得農用證明。被上訴人承辦人員未一次告知系爭土地同時有「未為農作」及「農舍有鐵皮增建及泥作圍牆」等不符合核發農用證明之態樣，顯有過失及怠於執行職務之情形，爰依國家賠償法第2條第2項規定，請求賠償等語。於原審聲明：被上訴人應給付上訴人22萬元。
二、被上訴人則以：「故意或過失不法侵害」要件以公務員執行公權力之行為具違法性為前提，而「怠於執行職務」要件則係依法令有作為義務卻不作為。Ａ０１於111年9月14日申請時，未提出農舍文件，故黃鼎元僅能就土地現況是否為農業用途作審查。Ａ０１於111年12月9日再次申請時，經張雅婷勘查土地上農舍有鐵皮增建及泥作圍牆等非農業事實態樣，不符核發證明辦法之規定。至於被上訴人承辦人員建議上訴人採取之作為，僅屬行政指導，不具法律上強制力，無法期待上訴人遵循指導內容會有何種作為可使系爭92地號土地取得農用證明，故不得請求賠償等語置辯。於原審聲明：上訴人之訴駁回。
三、原審經審理結果，認定被上訴人承辦人員到現場勘查後，被上訴人以不符合核發證明辦法為由，駁回Ａ０１之申請，並無過失或怠於執行職務之情形，且承辦人員告知現場非屬農業使用，屬於行政指導，不具法律上強制力，上訴人本於自身考量所為花費整地，及Ａ０１最後放棄繼續申請，未能取得農用證明之結果，與被上訴人承辦人員之行政指導間無相當因果關係，而判決駁回上訴人之請求。
四、上訴人不服，提起上訴，並為訴之追加，於本院主張：㈠關於22萬元部分：被上訴人承辦人員黃鼎元於111年9月14日Ａ０１第1次申請時，未要求一定要填寫「現有設施項目及面積」，也知道Ａ０１未帶農舍文件，就自行去現場勘驗，卻未告知沒填寫之後果，又只勘驗有無農作，然農舍及泥作圍牆很明顯，若說黃鼎元未看到不合常理，黃鼎元卻不勘驗農舍鐵皮增建及獨立之泥作圍牆等不合格部分，而未將不符合核發證明辦法之情形一次告知，導致上訴人支出22萬元進行整地、開溝、種植，事後再經過第2次申請才知道有其他不符合核發證明辦法之情形，該22萬元因此成為無益費用，屬上訴人所受損害，被上訴人應予賠償。㈡關於精神慰撫金1元部分：
上訴人於被上訴人第1次以無農作為由駁回後，如上述支出費用整地、開溝、種植，於111年12月9日第2次申請農用證明，經張雅婷勘驗後，被上訴人卻又認定系爭土地上農舍有鐵皮增建及泥作圍牆等不合格項目，於同年月23日再次發函駁回申請。然由嗣後被上訴人政風室112年6月5日函覆告知另有「水泥鋪面」之不合格項目，可見張雅婷、劉俊余在第2次申請時，亦未一次性告知全部不合格項目，有過失及怠於執行職務之情事，上訴人始知即使後續再申請農用證明也不會獲准。被上訴人違反誠信原則與行政裁量權，使上訴人對政府產生不信任感，在人際關係也產生不信任感，精神受到刺激，引起失眠、焦慮、社交恐懼、高血壓，影響身體健康，依法請求慰撫金1元。㈢被上訴人承辦人員黃鼎元、張雅婷、劉俊余有過失及怠於執行職務情事，致上訴人支出2次申請費共600元均屬無益支出，受有損失，被上訴人應負賠償責任。爰依國家賠償法第2條第2項、民法第184條第1項前段、第195條第1項前段規定，請求賠償共220,601元等語。
於本院聲明：㈠原判決廢棄；㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人22萬元；㈢被上訴人應給付上訴人1元；㈣被上訴人應給付上訴人600元。
五、被上訴人則引用於原審陳述，並於本院補述：Ａ０１於111年9月14日第1次申請農用證明時，未依核發證明辦法第7條第1項第3款規定提出其上農舍相關文件，被上訴人之承辦人員黃鼎元難以預見系爭92地號土地使用完整狀況，並非過失或怠於執行職務。農用證明核發須依證明辦法第9條規定審查，承辦人員個人無法認定是否核發，承辦人員之行政指導又非行政處分，不具法律上強制力，並無須一次告知全部不合格態樣之法律上義務，上訴人對法令有所誤解，才誤以為得請求被上訴人負國家賠償責任等語置辯。於本院聲明：上訴駁回。
六、兩造不爭執事項（見國簡上卷第254至257頁）：㈠系爭92地號土地原為上訴人配偶宋美芳所有，宋美芳於111年
9月1日過世，法定繼承人為宋美芳之配偶即上訴人、宋美芳之女兒Ａ０１，上訴人向臺灣高雄少年及家事法院聲明拋棄繼承，經該院111年11月8日高少家宗家司康111司繼字第4843號函准予備查。
㈡Ａ０１為辦理免徵遺產稅，於111年9月14日向被上訴人申請系爭
92地號土地之農用證明，有帶系爭92地號土地及另筆同區美濃段3392地號土地之地籍謄本，但未帶農舍使用執照，申請書上「現有設施項目及面積」欄未填寫。
㈢被上訴人之農業課承辦人員黃鼎元於111年9月14日自行至現
場勘查後，被上訴人以111年9月21日高市○區○○○00000000000號函表示現況無農作情形，認與核發證明辦法規定不符，駁回Ａ０１之申請，僅准許Ａ０１就同區美濃段3392地號土地之申請。
㈣上訴人委請訴外人宋滿雲將系爭92地號土地北邊山坡上無水
源之農地上椰子樹根移除，並整地、開溝，改種植蕃薯葉，支出22萬元，經宋滿雲開立111年12月2日收據，上訴人並拍攝整地時照片。
㈤上訴人於111年11月7日，以書面向被上訴人之經建課表示願
意無償提供一段小道路予政府設施供公眾使用。經被上訴人以111年11月11日高市○區○○○00000000000號函覆查為私人無償提供政府施設公眾使用道路。
㈥Ａ０１於111年12月9日再次提出申請，在現有設施項目及面積欄
填載「農舍（69）美鎮建字第11082號」，並提出使用執照。被上訴人之農業課承辦人員張雅婷於同日下午4時許，到場勘查、拍照。
㈦被上訴人認為系爭92地號土地上農舍之鐵皮增建及泥作圍牆
與使用執照所示樓層面積、建造種類及基地面積不符，與核發證明辦法不符，以111年12月23日高市○區○○○00000000000號函再次駁回申請。
㈧Ａ０１於112年1月19日以繼承為原因，就系爭92地號土地辦理所
有權移轉登記為所有權人，因遺產總值小於課徵遺產稅門檻，故免繳遺產稅。
㈨上訴人於112年3月1日，以書面向被上訴人政風室，表示被上
訴人2次審核不通過之理由不同，無公信力等語。被上訴人以112年3月21日高市○區○○○00000000000號函覆說明第1次駁回時未將不符核發證明辦法規定情形一一列述等語。
㈩上訴人於112年3月29日，以書面向被上訴人政風室，表示承
辦人員違反公務員服務法、服務守則等語。被上訴人之政風室以112年5月8日高市○區○○○○0000000000號函覆說明有未一次告知不符情形及將核發證明辦法第5條誤繕為第6條情形，然無應核發而不核發情形，故無法行政補償等語。被上訴人亦以112年6月5日高市○區○○○00000000000號函表示系爭92地號土地有泥作圍牆、農舍屋頂有鐵皮設施待釐清、尚有水泥鋪面無農作情形，且與毗鄰土地界址無法確定等語。
上訴人於112年10月23日，以書面向被上訴人政風室、農業課
，控訴承辦人員讓上訴人、Ａ０１誤以為開溝與種植就可以符合要求，及圍牆係隔壁建的等語。被上訴人以113年1月24日高市○區○○○00000000000號函表示前已答覆等語。
上訴人於113年2月16日，以書面向高雄市政府政風室控訴，
經函轉予被上訴人。被上訴人以113年3月1日高市○區○○○○00000000000號函表示前已函覆等語。
被上訴人以113年4月29日高市○區○○○00000000000號函表示註銷111年11月11日高市○區○○○00000000000號函。
上訴人提出113年5月3日國家賠償請求書，被上訴人以113年7月10日高市○區○○○00000000000號函檢送拒絕賠償理由書。
上訴人提出113年7月29日申訴函，被上訴人以113年9月11日
高市○區○○○00000000000號函表示依據113年6月24日高雄市政府國家賠償事件處理委員會決議及113年7月2日高市法制局賠字第11330496500號函所示，該會同意被上訴人拒絕賠償。上訴人又提出113年9月30日申訴函，後於113年11月28日提起本件訴訟。
上訴人於114年4月11日，前往高雄市立大同醫院身體檢查，
有血糖偏高、血脂肪之異常及高血壓等症狀，量測血壓數值為136/76mmHg。
Ａ０１於114年7月14日，出具委託上訴人就系爭92地號土地整地之證明書。
七、本件爭點如下（見國簡上卷第318頁）：㈠Ａ０１於111年9月14日第1次申請農用證明時，被上訴人承辦人
員黃鼎元勘查系爭92地號土地，是否有執行職務行使公權力，過失不法侵害上訴人之權利？或怠於執行職務，致上訴人權利遭受損害？上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付22萬元，有無理由？㈡Ａ０１於111年12月9日第2次申請農用證明時，被上訴人承辦人
員張雅婷、劉俊余是否有執行職務行使公權力時，過失不法侵害上訴人之權利？或怠於執行職務，致上訴人權利遭受損害？上訴人依國家賠償法第2條第2項、民法第184條第1項前段、第195條第1項前段規定，以被上訴人所屬公務員黃鼎元、張雅婷、劉俊余等3人之上開行為違反誠信原則、行政裁量權，致上訴人身體、健康權受侵害，受有精神上損害，請求被上訴人給付精神慰撫金1元，有無理由？㈢上訴人依國家賠償法第2條第2項、民法第184條第1項前段、
第195條第1項前段規定，請求被上訴人給付600元，有無理由？
八、本院得心證之理由：㈠黃鼎元勘查系爭土地，並無過失不法侵害上訴人之權利或怠
於執行職務之情形，上訴人不得請求賠償支出之費用22萬元：
⒈無過失之認定：
⑴按本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員；公務員
於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定；及按因故意或過失不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，國家賠償法第2條第1項、第2項、第5條及民法第184條第1項前段分別定有明文。所謂過失，指雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意之情形，即對於侵權行為之事實，雖預見其發生，而確信其不發生之情形亦包括在內（最高法院111年度台上字第1251號民事判決參照）。
⑵次按「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定
為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。㈡農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」、「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。」、「依本辦法申請核發農業用地作農業使用證明書時，應填具申請書並檢具下列文件資料，向直轄市或縣（市）政府申請：三、目的事業主管機關許可文件及其他相關文件。」、「直轄市或縣（市）政府為辦理農業用地作農業使用之認定及證明書核發作業，得組成審查小組，其成員由農業、地政、建設（工務）、環境保護等有關機關(單位)派員組成之；依其業務性質分工如下：一、農業：業務聯繫與執行及現場是否作農業用途之認定工作。」、「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。」，行政院農業委員會（已改制為農業部）依農業發展條例第39條第2項規定訂定之核發證明辦法第4條、第5條第1款、第7條第1項第3款、第9條第1項第1款、第15條前段分別定有明文。
⑶查系爭92地號土地原所有權人宋美芳於111年9月1日過世後，
其配偶即上訴人向臺灣高雄少年及家事法院聲明拋棄繼承，經該院准予備查，宋美芳唯一繼承人即其女Ａ０１為辦理免徵遺產稅，於111年9月14日向權限機關即被上訴人申請系爭92地號土地之農用證明乙情，為兩造所不爭執（見國簡上卷第255頁），復有Ａ０１之111年9月14日農業用地作農業使用證明申請書、臺灣高雄少年及家事法院111年11月8日高少家宗家司康111司繼字第4843號通知可考（見國簡上卷第45、135頁），堪信為真。揆諸前揭核發證明辦法第9條第1項第1款、第15條前段規定，應由被上訴人依申請書暨文件資料認定系爭92地號土地現場是否作農業用途，並據以為准、駁之決定，且兩造就此均無意見（見國簡上卷第259頁）。
⑷被上訴人之農業課承辦人員黃鼎元為執行職務，於111年9月1
4日，至現場勘查確認系爭92地號土地現場無農作，係依法令執行公權力，並經被上訴人認定現場情形與核發證明辦法第4條第1款規定不符，而駁回Ａ０１就系爭92地號土地之申請，僅准許Ａ０１就同區美濃段3392地號土地之申請乙情，為兩造所不爭執（見國簡上卷第255頁），復有被上訴人之111年9月21日高市○區○○○00000000000號函及3392地號土地之農業用地作農業使用證明書可考（見旗國簡卷第17至19頁），足見黃鼎元所為勘驗均係依農業發展條例、核發證明辦法等法令執行職務，未有何過失可言。
⒉無怠於執行職務之認定：
⑴按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同
，國家賠償法第2條第2項後段定有明文，已如前述。所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院72年台上字第704號民事判決參照）。
所謂「公務員怠於執行職務」，揆諸大法官釋字第469號解釋理由明揭：除被害人對於公務員之特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行外，尚包括依法律規範之內容，目的在為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害。亦即，後者在法律賦予該管機關公務員有因時因地或其他考量之裁量餘地時，縱使公務員之裁量是否適當或有爭議，仍非屬「公務員怠於執行職務」之情形（最高法院113年度台上字第976號民事判決參照）。另按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為，行政程序法第92條第1項、第165條分別定有明文。
⑵上訴人雖提出系爭92地號土地上農舍暨鐵皮增建、泥作圍牆
等地上物之照片（見旗國簡卷第141至148頁、國簡上卷第61至63頁），主張黃鼎元知悉上訴人與Ａ０１未帶文件，卻未要求一定要填寫使用執照，且農舍及泥作圍牆很明顯，說沒看到不合理，黃鼎元未一併勘查上開地上物，被上訴人僅以系爭92地號土地現場無農作為由駁回，未一次告知農舍不合格態樣，有怠於執行職務之情形，導致上訴人支出22萬元進行整地、開溝、種植，事後始知為無益費用，被上訴人應負賠償責任云云（見國簡上卷第13、259至260、277至279、283至285、318頁）。
⑶然查，Ａ０１於111年9月14日申請農用證明時，僅帶地籍謄本，
未帶系爭92地號土地上農舍之使用執照，是申請書上「現有設施項目及面積」欄未填寫乙情，為兩造所不爭執（見國簡上卷第255頁），復有上開申請書可考（見國簡上卷第45頁），可見Ａ０１申請本不符合核發證明辦法第7條第1項第3款規定應檢具農舍相關文件之要件。而對照Ａ０１於111年12月9日再次提出申請時，在現有設施項目及面積欄填載「農舍（69）美鎮建字第11082號」、「面積111.15平方公尺」乙情，有111年12月9日申請書可考（見國簡上卷第51頁），可見被上訴人之農業課承辦人員黃鼎元於Ａ０１第1次申請時，無從知悉系爭92地號土地上有無合法農舍及其使用執照准許之建物類型、面積與用途，Ａ０１亦未告知其上有取得使用執照之農舍，亦未請求黃鼎元勘查農舍，致黃鼎元無從勘查比對農業用地上施設之農業設施有無不合法之情形，當亦無法告知農舍有何核發證明辦法第5條所定不得認定為作農業使用之情形。且觀諸前揭農業發展條例第39條第2項規定訂定之核發證明辦法，並無賦予上訴人或申請人Ａ０１對黃鼎元得請求調查農業用地不符農業使用之全部情形或須逐一列述告知全部不符農業使用情形之公法上請求權存在。上訴人嗣後於112年3月1日，以書面向被上訴人政風室，表示被上訴人2次審核不通過之理由不同，無公信力云云（見旗國簡卷第31至33頁），係因111年12月9日再次提出申請，並檢附農舍使用執照，經被上訴人承辦人員張雅婷、劉俊余現場勘查後，始知除第1次駁回理由所指無農作外，另有第2次駁回理由所示與使用執照不符之情形，自不能溯及反推黃鼎元於111年9月14日現場勘查時負有勘查農舍與注意農舍有無與使用執照不符情形之義務。是以，被上訴人以112年3月21日高市○區○○○00000000000號函覆說明第1次駁回時未將不符核發證明辦法規定情形一一列述，涉有公文疏漏等語，有該函文可考（見旗國簡卷第35至37頁），仍與國家賠償法第2條第2項後段須令國家負賠償責任之「公務員怠於執行職務」要件有間，上訴人無從執此主張被上訴人應負國家賠償責任。⑷況且，黃鼎元所為勘查行為顯非決定或其他公權力措施而對
外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政程序法第92條第1項規定之行政處分。被上訴人以111年9月21日高市○區○○○00000000000號函表示現況無農作情形，認與核發證明辦法規定不符，而「駁回」Ａ０１就系爭92地號土地之申請，僅「准許」Ａ０１就同區美濃段3392地號土地之申請，有該函文可考（見旗國簡卷第17頁），方為行政程序法第92條第1項規定之行政處分。上訴人主張黃鼎元之勘驗行為即屬行政處分，進而主張其未勘驗鐵皮增建與泥作圍牆，違反行政裁量權，屬怠於執行職務云云（見國簡上卷第15、172、181至
189、260、281頁），顯屬無據。⒊上訴人委請宋滿雲將系爭土地北邊山坡上無水源之農地上椰
子樹根移除，並整地、開溝，改種植蕃薯葉，支出22萬元乙情，為兩造所不爭執（見國簡上卷第255頁），復有宋滿雲開立之111年12月2日收據、上訴人拍攝整地時照片可憑（見旗國簡卷第15、241至261頁），雖堪信為真。然如上所述，黃鼎元勘查系爭土地，並無過失不法侵害上訴人之權利或怠於執行職務之情形，上訴人主張有國家賠償法第2條第2項前段、後段適用，請求被上訴人賠償上訴人所支出進行整地、開溝、種植之費用22萬元，洵屬無據。㈡張雅婷、劉俊余亦無過失不法侵害上訴人之權利或怠於執行職務之情形，上訴人不得請求精神慰撫金1元：
⒈無過失之認定：
⑴查系爭92地號土地因無農作，經被上訴人駁回Ａ０１於111年9月
14日之申請。是以，被上訴人之農業課承辦人員張雅婷、劉俊余於第2次申請前，在上訴人詢問下，依第1次駁回之理由，建議種植農作以改善不合格之情形，揆諸前揭說明，係以輔導、協助、勸告、建議等方法促請上訴人、Ａ０１以農業用地實際從事農作，僅屬行政程序法第165條規定之行政指導，且係依第1次駁回之理由所為建議，當無何過失可言，先予敘明。⑵Ａ０１於111年12月9日再次提出申請，在現有設施項目及面積欄
填載「農舍（69）美鎮建字第11082號」（見簡上卷第51頁），並提出使用執照，經張雅婷於當日下午4時許，到場對系爭92地號土地上之農舍勘驗、拍照乙情，有照片可憑（見旗國簡卷第141至142頁），後經被上訴人以與使用執照所載樓層面積、建造種類及基地面積不符為由，認定不符合農業使用，以111年12月23日高市○區○○○00000000000號函再次駁回申請乙情，有該函文可考（見旗國簡卷第27至29頁），足見系爭92地號土地除農作問題外，其上農舍尚有鐵皮增建及泥作圍牆等與使用執照不符之情形，且第2次駁回理由與第1次駁回理由係因不符核發證明辦法第4條第1款規定「農業用地實際作農作」者不同，被上訴人依法本應駁回申請。又此項駁回係被上訴人就公法上具體事件所為決定，對外直接發生法律效果，方為被上訴人做成之行政處分。上訴人主張張雅婷、劉俊余之會勘屬行政處分，具有過失、違反行政裁量權云云（見國簡上卷第187至189、261、281頁），均無可採。
⒉無怠於執行職務之認定：
⑴上訴人於112年3月29日，以書面向被上訴人政風室表示承辦
人員違反公務員服務法、服務守則等語後（見旗國簡卷第39至43頁），被上訴人之政風室以112年5月8日高市○區○○○○0000000000號函覆說明有未一次告知不符符合農業證明情形及將核發證明辦法第5條誤繕為第6條情形，造成上訴人有受刁難、擾民之感，然無應核發而不核發情形，故無法為行政補償等語（見旗國簡卷第45至47頁），及被上訴人亦以112年6月5日高市○區○○○00000000000號函表示系爭92地號土地有泥作圍牆、農舍屋頂有鐵皮設施待釐清、尚有水泥鋪面無農作情形，另與毗鄰土地界址無法確定等語（見旗國簡卷第49至51頁），復有被上訴人於112年5月16日拍攝系爭92地號土地上泥作圍牆、水泥鋪面等地上物之照片可憑（見旗國簡卷第143至148頁），足見系爭92地號土地上確有不符合核發證明辦法第5條第1款規定之情形，則張雅婷、劉俊余雖未能一次性地將系爭92地號土地上不符合農業證明核發之情形列述告知上訴人，仍無應予做成核發農業證明而怠於核發之情形。⑵當時Ａ０１已於112年1月19日以繼承為原因，辦理所有權移轉登
記為所有權人，因遺產總值小於課徵遺產稅門檻，故免繳遺產稅乙情，為兩造所不爭執（見簡上卷第256頁），復有112年1月17日財政部高雄國稅局遺產稅免稅證明書可考（見簡上卷第143頁），是上訴人所陳Ａ０１為辦理免徵遺產稅之目的已達（見簡上卷第168頁），而無再次申請之必要。惟因被上訴人兩次駁回申請之理由不同，上訴人感到擾民與認為行政機關有失公信力，乃於112年3月1日具狀向被上訴人政風室陳情（見旗國簡卷第31至33頁）。被上訴人政風室乃以112年5月8日高市○區○○○○0000000000號函自承未一次告知不符情形造成上訴人有受擾民之感等語（見旗國簡卷第45至47頁）；嗣Ａ０１未再為申請前，被上訴人即以112年6月5日高市○區○○○00000000000號函將系爭土地尚有水泥鋪面無農作情形不符合農業證明核發辦法及與毗鄰土地建物界址無法確定等問題告知上訴人，並建議宜補申請建築執照、向地政機關申請鑑界等語（見旗國簡卷第49至51頁），即以行政指導之方式告知不符合之態樣與建議改善之作法。本院審酌上開泥作圍牆、農舍屋頂鐵皮設施及水泥鋪面等是否與農舍使用執照相符之情形，均攸關被上訴人以行政處分做成准、駁申請之決定，是如被上訴人承辦人員於審核有無農業證明核發辦法第5條第1款要件時一併勘查實況，並以行政指導方式一次臚列告知申請人，自屬最適宜之作法並以昭公信。然國家賠償法第2條第2項後段規定國家賠償責任中「怠於執行職務」之要件，係以申請人有公法上請求權存在，須法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，方使公務員負有作為義務已無不作為之裁量空間，其猶怠於執行職務者，始構成之。前揭農業發展條例第39條第2項規定訂定之核發證明辦法並無賦予上訴人對被上訴人請求將農舍不符使用執照之態樣一次全般告知之公法上請求權存在，而該農舍確有鐵皮設施及泥作圍牆等不符態樣，業經張雅婷、劉俊余於111年12月9日到場勘查、拍照後，由被上訴人據以做成111年12月23日高市○區○○○00000000000號函駁回處分，自無怠於執行職務之情事，是無從令被上訴人負國家賠償責任。
⒊再按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國家
賠償法第5條定有明文，已如前述。而按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任；不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，民法第184條第1項、第195條第1項前段固有明文。被上訴人所屬公務員於執行職務時，既無不法侵害上訴人權利情事之違法性，自亦無民法侵權行為損害賠償責任之適用（最高法院103年度台上字第2414號民事裁定參照）。查黃鼎元、張雅婷、劉俊余於2次申請過程中，並無過失不法侵害上訴人之權利或怠於執行職務之情形，已如前述，上訴人主張應負賠償責任云云（見簡上卷第318頁），委無可採。且查，上訴人所述其對政府、人際關係之不信任感，尚非身體、健康遭受侵害，且其所述於114年4月11日，前往高雄市立大同醫院身體檢查，有血糖偏高、血脂肪之異常及高血壓等症狀，量測血壓數值為136/76mmHg等語（見簡上卷第163頁），並無事證可認定係因2次申請農用證明之過程所造成之症狀。上訴人主張影響身體、健康，依民法第184條第1項、第195條第1項前段規定，請求被上訴人給付精神慰撫金1元云云（見簡上卷第31頁），難以憑採。
㈢上訴人不得請求被上訴人給付600元：
⒈上訴人主張被上訴人應賠償上訴人於111年9月14日、111年12
月9日兩次申請農用證明所支出之申請費共600元，無非係以被上訴人承辦人員黃鼎元之第1次勘驗，及承辦人員張雅婷、劉俊余第2次勘驗均有違反核發證明辦法第5條第1款規定，及被上訴人政風室承認之過失、違反行政裁量權或怠於行使職務、違反誠信原則，導致上訴人支出無益費用共600元，被上訴人應負賠償責任云云（見簡上卷第309、318頁），為其論據。
⒉上訴人因Ａ０１兩次申請農用證明，各支出300元，共600元之事
實，為兩造所不爭執（見簡上卷第318頁），堪信為真。然被上訴人承辦人員於執行職務並無過失不法侵害上訴人之權利，亦無怠於執行職務，致上訴人權利遭受損害之情事，上訴人主張被上訴人應負賠償申請費600元責任，洵屬無據。
再者，被上訴人承辦人員均依Ａ０１之申請，依法到場執行勘查職務，並據以核對系爭92地號土地及其上農舍使用執照等文件，後由被上訴人做成准駁之決定並函覆，難謂上訴人支出之600元屬無益之支出。上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付600元，洵屬無據。
九、綜上所述，上訴人已歿配偶宋美芳之女兒Ａ０１申請坐落高雄市○○區○○段00地號土地農用證明過程中，被上訴人之承辦人員黃鼎元、張雅婷、劉俊余執行職務均無過失不法侵害上訴人之權利或怠於執行職務之情形，則上訴人為取得農用證明而支出整地、開溝、種植費用22萬元，事後依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人賠償，洵屬無據。原審判決駁回上訴人所為22萬元之請求，核無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應駁回其上訴。上訴人依國家賠償法第2條第2項、民法第184條第1項前段、第195條第1項前段規定，追加請求被上訴人給付精神慰撫金1元、賠償上訴人於111年9月14日、111年12月9日兩次申請農用證明所支出之申請費共600元，亦無理由，併予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，經斟酌後均不足以影響本判決結果，爰不一一論述，附此敘明。
十一、據上論結，本件上訴人之上訴及追加之訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 4 月 1 日
民事第三庭 審判長法 官 甯馨
法 官 陳景裕
法 官 李俊霖以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。中 華 民 國 115 年 4 月 1 日
書記官 陳儀庭