臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第4號
102年3月13日辯論終結原 告兼被選定人 李碧昭被 告 嘉義縣朴子地政事務所代 表 人 陳秀川訴訟代理人 陳麗香
江忠義上列當事人間繼承登記事件，原告不服嘉義縣政府中華民國 101年 8月23日府行法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：按多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴，行政訴訟法第29條第 1項定有明文。所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言。本件起訴時原告李碧昭、李碧和、李碧凉均為訴外人李祝州之繼承人，均主張原處分以渠等逾期辦理繼承登記為由裁處罰鍰有誤而訴請撤銷原處分及訴願決定，故渠對本件繼承登記事件係多數有共同利益之人，揆諸首揭規定，渠等於民國101年11月2日具狀選定原告李碧昭為全體進行訴訟，即無不合。是除原告兼被選定人李碧昭外，其餘原告於選定當事人後，依行政訴訟法第29條第 3項規定即脫離本件訴訟，合先敘明。
二、事實概要：緣原告等人之被繼承人李祝州於97年 2月23日死亡，原告等人於100年 4月28日始向被告申○○○鎮○○段○○○○號、同段957地號、過溝段過溝小段344地號○○○鄉○○○段00地號、栗子崙段西崙小段10地號、同段11地號等土地（下稱系爭土地）分割繼承登記。被告依土地法第73條第 2項、土地登記規則第50條及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點等規定，認原告等人已逾法定申辦期限20個月，爰按各該繼承人取得權利部分，分別以100年 7月21日100年朴登罰字第208號、第209號、第 210號罰鍰裁處書，各裁處原告等人應繳納登記費20倍罰鍰，即：裁處原告李碧昭罰鍰新臺幣（下同）14,780元、李碧和罰鍰17,780元、李碧凉罰鍰18,680元。惟原告等人不服，遂於100年8月23日向嘉義縣政府提起訴願，經該府以 100年10月24日府行法訴字第0000000000號訴願決定：「原處分撤銷，請原處分機關另為適當之處理。
」被告於上開處分經撤銷後，經層轉報請內政部函釋，並通知原告陳述意見及提供佐證資料後，以101年4月2日100年朴登字第28510 號罰鍰裁處書重為處分，仍各裁處原告等人應繳納登記費20倍罰鍰，即：裁處原告李碧昭罰鍰14,780元、李碧和罰鍰17,780元、李碧凉罰鍰18,680元，共計51,240元（下稱原處分）。惟原告等人仍不服，遂於101年5月1日向嘉義縣政府提起訴願。嗣經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）憲法第15條規定人民之財產權應予保障，為人民的基本權，基本權具有防禦權、受益權、保護義務、程序保障及制度性保障等功能。而行政程序法第 7條亦規定行政行為之比例原則。處以人民罰鍰侵害人民財產權之行政行為自應符合程序性保障及比例原則之要求。新聞媒體曾報導員警沒明確告知罰則、測速警示牌低於 120公分等情形均經法院裁定撤銷裁罰，均係因未給予人民充分告知的程序性保障，將使人民權利遭受突襲。故裁罰機關在處分之前，應有通知及告知義務，使人民有改正機會；如未為告知或告知已在人民無法改正後，仍予處罰乃違反憲法基本權之程序保障，應予撤銷。土地法第73條第 2項雖對逾期辦理繼承登記定有罰則，但無類似於戶籍法第79條所定戶籍登記中經催告程序始裁處罰鍰 900元之規定，其立法有違衡平原則。故被告機關應該繼承開始之日起、 6個月未滿前通知繼承權人辦理登記，以積極作為告知人民作為義務，否則將受罰原處分，方符憲法第15條保障財產權、行政程序法第7條所定比例原則之要求。
（二）行政罰法第 8條所謂「不得因不知法規而免除行政處罰責任」應限縮於作為犯，因多數不作為犯並未對社會秩序或現狀產生實害危險，故有同條但書按其情節得減輕或免除其處罰之規定。司法院大法官釋字641號、673號解釋曾分別針對菸酒稅法第21條、所得稅法第114條第1款後段認為未賦予行政機關按情節輕重裁量罰鍰數額之規定與憲法第23條比例原則不符，故土地法第73條第 2項雖按「逾期之情形」（即逾期之月數），所應受裁罰之倍數對行政機關裁量權行使作出規定，以為處罰輕重之依據，但仍違反上開大法官解釋意旨，存有重大瑕疵，不符行政罰法之原理原則。
（三）土地法第73條第 2項縱有依時間經過而為倍數罰鍰之規定，但其適用範圍應以「知」有規定，而故意或因過失而仍作為或不作為者為限，對於不知者，縱有千百倍之處罰規定，仍無法對當事人有催告或警惕作用，如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成阻卻責任事由，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種超法定之阻卻責任事由存在。對於加倍處分規定，因未接獲任何改正通知，即無法期待繼承人會因時間經過而自行改正，故要求其負責任即屬強人所難。
（四）人民對土地有共同生活記憶等感情，繼承登記在臺灣人的說法就是分家產，因而在土地繼承上都會有一些個人不同的意見與感受。除非熟悉土地法規者，都會誤以為民法第
759 條規定是除非需要立即處分，否則不需要辦理繼承登記，而常有暫時擱置，以免讓長輩煩憂，此亦為臺灣目前許多人繼承沒有辦理繼承登記之原因之一。土地法規為專業法規，一般人民除所營事業與土地相關者或另有涉獵外，餘者一生難以窺其顏色，此為許多人繼承沒有辦理繼承登記之原因之二。土地主管機關墨守舊規，消極被動等待，明知法有處罰規定，卻未充分貫徹憲法上人民知的權利，怠於事前通知，只待時間經過再予宰割無知人民以實國庫，此為許多人繼承沒有辦理繼承登記之原因之三。
（五）被告以原告等人辦理分割繼承案時，所附財政部臺灣省南區國稅局遺產稅免稅證明書列明「土地房屋應盡速向管轄地政機關申辦繼承登記，以免受罰」等字語，將通知義務推給稅務機關，原告等人無法苟同。稅捐機關加註該段文字乃基於善意之提醒，並非通知，提醒作為不能代替法律行為之通知，不具法律上通知之意義。一般民眾向稅務機關申報遺產稅時，其焦點在遺產稅課有無，豈會注意其中含有土地登記之提醒而詳審其內容，故原告等人未見提醒字句，亦人情之常，亦無過失可言。
（六）被告引用內政部100年4月7日內授中辦地字第 0000000000號令有關土地法第73條第 2項規定登記罰鍰之執行相關事宜及最高行政法院98年判字第 258號判決意旨認當事人負有協力申辦登記義務。但原告等人認為協力申辦登記義務先決條件需要當事人知悉有規定之情形下，乃能提示當事人相關資料配合地政機關為登記。稅務機關能立即通知繼承人申報遺產數，繼承人也立即配合申報，顯見繼承人並非故意不辦理繼承登記；被告何不基於行政協助請求稅務機關同時通知地政主管機關，即可避免此現象產生。又土地登記規則第24條之 1規定只是規定申請人資格，如何導出人民有應注意且能注意而不注意之過失責任；以有法令規定而免除通知義務，將責任推給人民，豈非謂人民沒有涉獵土地相關法規也是一種過失？
（七）被告認土地法第73條第 2項規定係對權利人或義務人逾期申請登記所為之處罰，主要目的乃為敦促利害關係人儘速申辦登記案件之行政執行手段，以達釐整地籍，但行政機關若無義務告知人民有應行義務，人民根本不知有此義務，立法意旨敦促作用何在？被告以違法狀態繼續存在對社會秩序之安定有損害，但依民法規定，繼承人取得所有權，無他人可以主張所有權，只是地政機關文書紀錄未變更而已，對社會秩序安定有損害之指摘不知何來？因繼承而取得所有權，係在登記前已取得所有權，僅未辦理登記前不得處分該不動產而已，故登記利益在有利於地政機關之地籍管理，對繼承人並未影響其所有權，故受利益之地政機關應主動積極做到催告責任，這才是協力申辦義務之合理解釋。
（八）土地法第73條規定每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰，應屬「連續性處分」之性質，亦即應按月分別給予罰鍰
1 倍之處分，仍不履行者，再連續處分至最高20次為止，立法者規定加倍罰鍰之本意隱含正當法律程序之要求。法律上用「得」字而非「應」字，即授予行政機關斟酌各項情形，依比例原則作成適當處分，此為第一次訴願決定所肯認之見解。依行政罰法第8條規定之立法說明，可知不論法律有無「得」字，行政機關均有裁量空間。行政罰法第18條亦規定裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。被告未依行政罰法第18條規定之因素為審酌，僅以逾時登記久暫為因素，未及於其他，顯然被告對本案未依法規定各項因素而為裁量。
（九）土地法第73條之1第1項前段定有逾 1年未辦理繼承登記者，地政機關查明後應即公告之規定，若被告主張地政機關僅消極被動受理，如何落實此規定？若被告落實此規定，原告等人至多超過6個月即知有相關規定，最多只需承受6倍之罰鍰。被告引用未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理作業要點第 3點將責任推給財稅機關，但土地法第73條之 1是明定為地政機關之責任，豈可用行政機關內部規則予以否定。人民第一次接到地政機關催告辦理繼承登記時已經過 3年，對罰鍰之處分無改正機會，那立法者訂定每個月加 1倍之用意何在？故地政機關應積極作為，不能消極被動處理，卻將所有不利益由人民承受。
（十）原告等人於100年4月12日接獲被告100年3月25日朴地登字第 000000000號通知申辦繼承登記後，立即於同年月28日向被告辦理繼承登記作業，其通知附件宣導單列明土地第73條第2項規定內容，但若未在未滿6個月前即通知義務人，該宣導單內容毫無意義。原告等人接到通知，立即辦理繼承登記，並無拒不履行情形，處以罰鍰雖於法有據，但未踐行正當法律程序，讓原告等人毫無改正機會，非僅不當，乃程序上違法。
（十一）立法者訂定處罰規定目的在於維持社會秩序，其處罰手段執行過程仍應遵守行政程序法所定比例原則及憲法程序保障功能，不能僅以土地機關本是被動受理而將責任都推給人民，土地法第73條未規定告知程序，僅以時間經過為課罰標準，違反憲法第15條規定，請撤銷原處分或裁定停止訴訟程序聲請大法官解釋。為此，原告依行政訴訟法規定提起本件訴訟。
（十二）聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以︰
（一）民法第1147條規定：「繼承，因被繼承人死亡而開始。」、土地法第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記。」及同法第73條規定：「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之…。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。前項聲請，應於土地權利變更後 1個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起， 6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰。但最高不得超過20倍。」；登記規則第33條第
1 項規定：「申請土地權利變更登記，應於權利變更之日起一個月內為之。繼承登記得自繼承開始之日起 6個月內為之。」及同規則第50條規定：「逾期申請登記之罰鍰，應依土地法之規定計收。土地權利變更登記逾期申請，於計算登記費罰鍰時，對於不能歸責於申請人之期間，應予扣除。」土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點規定：「逾期申請土地權利變更登記者，其罰鍰計算方式如下：（一）法定登記期限之計算：土地權利變更登記之申請登記期限，自登記原因發生之次日起算，並依行政程序法第48條規定計算其終止日。（二）可扣除期間之計算：申請人自向稅捐稽徵機關申報應繳稅款之當日起算，至限繳日期止及查欠稅費期間，及行政爭訟期間得視為不可歸責於申請人之期間，予以全數扣除；其他情事除得依有關機關核發文件之收件及發件日期核計外，應由申請人提出具體證明，方予扣除。但如為一般公文書及遺產、贈與稅繳（免）納證明等項文件，申請人未能舉證郵戳日期時，得依其申請，准予扣除郵遞時間 4天。（三）罰鍰之起算：
逾越法定登記期限未超過 1個月者，雖屬逾期範圍，仍免予罰鍰，超過 1個月者，始計收登記費罰鍰。（四）駁回案件重新申請登記其罰鍰之計算：應依前 3款規定重新核算，如前次申請已核計罰鍰之款項者應予扣除，且前後數次罰鍰合計不得超過20倍。」；又本案函釋略謂：「按土地法第73條法第 2項規定，土地權利變更登記，應於土地權利變更後 1個月內為之；其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額 1倍之罰鍰。但最高不得超過20倍。依該條項規定意旨觀之，立法者於立法之際，就土地權利變更登記聲請逾期者，已按其「逾期之情形」（即逾期之月數），所應受裁罰之倍數對行政機關裁量權行使作出規定。又為避免登記申請人之逾期係因政府機關行政作業或不可抗力因素所致者，土地登記規則第50條第 2項規定於計算登記罰鍰時，對於不能歸責申請人期間，應予扣除，以示公允，而為利實務執行，於土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第8點第2款亦已列舉登記費罰鍰可以扣除期間之情事，並規定其他情事除得依有關機關核發文件之收件及發件日期核計外，應由申請人提出具體證明，方予扣除。鑑於土地法規定之登記費罰鍰係屬行政罰性質，依行政罰法第 1條規定，除有其他法律特別規定，從其規定外，仍應適用該法規定，故於土地法未有相關裁處審酌及加減之規定下，自應適用行政罰法第18條規定處理。又因個案情形不一，且土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第8點第2款已有除所列得扣除事項外，應由申請人提出具體證明，方予扣除之規定。」
（二）被告依前開規定通知原告等人陳述意見並提供佐證資料俾供重新審查裁處，惟原告等人於101年2月24日陳述內容難謂可採且未能提供確切事實證明其逾期之不可歸責，故被告亦無由參酌登記規則第50條及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點規定予以扣除所逾期間。按被繼承人死亡日期為97年2月23日，而受理申請登記分割繼承登記為100年4月28日，扣除案附遺產稅申報及查欠稅費（97年4月24申報，同年5月15日核發免稅證明，查欠2天，郵遞期間4天，計28天），仍逾31個月又7天，是此，依土地法第73條第2項規定，按每逾 1個月處應納登記費額1倍之罰鍰，但最高不得超過20倍核計，於101年4月2日100年朴登普字第 28510號裁處以原告等人應繳納登記費20倍罰鍰，原告李碧昭14,780元、李碧和17,780元、李碧凉18,680元，認事用法，洵屬有據。
（三）按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」同法第 8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」又內政部100年4月 7日內授中辦地字第0000000000號令（以下簡稱內政部令）規定略謂：「一、有關土地法第73條第 2項規定登記罰鍰之執行相關事宜，請依下列規定辦理：…。（二）依行政罰法第 7條規定意旨，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，且行政機關欲對行為人處罰時，應負證明行為人有故意或過失之舉證責任。惟不動產物權因法律行為或法律事實發生變動後，均應辦理登記始得發生物權效力或處分該物權，依土地登記規則第24條之
1 規定，申請人得向地政機關查詢相關土地登記資料，以知悉不動產權利之有無並依法申請登記，故登記機關已盡其主觀責任條件之證明責任，若登記案件仍有逾期申請登記情事，申請人縱非故意，亦有應注意且能注意而不注意之過失責任。又登記機關係被動接受申請登記，難以得知不動產物權已發生變動，物權變動當事人本應負有協力申辦登記之義務（最高行政法院98年判字第 258號判決意旨參照）」；另查因地政機關係掌管不動產登記相關業務，並無從得知被繼承人死亡之情事，不若稅捐機關尚有戶政機關通報之機制，礙難立即獲知登記名義人死亡之事實，且遍查現行土地相關法規，除土地法第73條之1規定逾1年未辦繼承登記列冊管理前應公告通知繼承人申請登記外，並無通知義務人辦理繼承登記之行政義務規定存在。況國稅局核發之遺產稅免稅證明書附註說明已提醒繼承人，須於領取遺產稅免稅證明書後儘速至地政機關辦理繼承登記，故原告應負協力申辦登記之義務。原告一再強調地政機關未予「知」之權利，基於政府機關行政一體之原理，自然人發生死亡之事實後，由戶政機關通知國稅局請繼承人申報遺產稅，依該免稅證明附註說明，實已保障其「知」之權利並符合憲法第15條維護人民財產權之意旨。又原告縱不諳相關法令規定，惟至此時應已知悉其所繼承之土地及房屋如未申辦繼承登記將受處罰之訊息，惟原告自97年
5 月15日領取遺產稅免稅證明書，仍遲至100年4月28日始向被告申請分割繼承登記，故其縱非故意，亦難謂無過失。原告等人主張其無過失可言，應屬無據。
（四）土地法第73條第 2項規定，係對權利人或義務人逾期申請登記所為之處罰，主要目的乃為敦促利害關係人儘速申辦登記案件之行政執行手段，以達釐整地籍。復按內政部令略謂：「一、有關土地法第73條第 2項規定登記罰鍰之執行相關事宜，請依下列規定辦理：（一）土地法第73條第2項規定，係對申請人逾期申請登記所為之處罰，…申請人逾期未申請登記而違反行政法上義務之行為，至其申請登記前，該違法行為仍繼續中，其登記義務未被免除，需俟申請登記時該繼續行為才結束。故從行政罰之本質及行政管制面之角度觀之，登記罰鍰之裁處權時效起算時點應自申請人履行登記義務時開始起算，亦即為登記機關受理申請登記之時。…」又「按（第 1項）土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。（第2項）前項聲請，應於土地權利變更後1個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起， 6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰。但最高不得超過20倍。」、「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」為土地法第73條及第76條第 1項所明定。準此，土地權利變更登記，如係繼承登記者，於不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利情形下，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之，且關於繼承登記，得自繼承開始之日起，6個月內為之，惟如聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額 1倍之罰鍰，但最高不得超過20倍，此為土地法為貫徹我國土地登記公示之制度，課予應辦理繼承登記之義務人，應於法定相當期間辦理繼承登記，以求土地登記簿及時能反應及表示真正之權利人，供社會大眾得知產權登記，如有違反該義務，將處以罰鍰。」原告主張繼承登記之利益在有利於地政機關之地籍管理，對繼承人來說並未影響其所有權…每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰，在行政罰法理上，應屬「連續性處分」性質，亦即應每個月分別予罰鍰 1倍之行政處分並通知送達，仍不履行者，再連續處分，至最高20次為止等主張，實有誤解。
（五）土地法第73條第 2項規定，係以行為人未於限期內為辦理變更登記之行為，作為加重處罰之規定，乃基於促使權利人及義務人儘早聲請登記之目的，核屬立法政策考量之事項。又罰鍰係對違反行政法上義務者施以制裁，乃督促人民履行其行政法上義務之有效方法，是該規定為達行政目的所採取處以罰鍰之手段，亦屬適法。再者，依司法院釋字第641號及第685號解釋理由意旨，土地法第73條第 2項規定「每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰」，乃考量違反作為義務之情節而異其處罰程度；其規定「最高不得超過二十倍」，乃就處罰金額設立合理最高額之限制，避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰。則本件原處分依法律所定以每逾期1個月處登記費額1倍罰鍰，並依原告逾期20月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，合乎法定意旨，尚難認有違反比例原則或裁量濫用之情事。司法院釋字第641號、第685號解釋固宣示菸酒稅法第21條及稅捐稽徵法第44條有違憲法第15條保障之財產權所為限制及同法第23條比例原則。惟依其反面解釋，若處罰規定已考量其違章情節而異其處罰程度，且設置適當之調整機制或合理最高額之限制者，即難謂有違上開憲法之限制。本件被告所適用之土地法第73條第 2項規定「每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰」，已考量違反作為義務之各該登記事物（即依應納登記費額所表彰之項目）及延誤時間等情節而異其處罰程度；而「最高不得超過二十倍」之規定，亦就處罰金額設立合理最高額之限制，可避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰，則被告依法律所定以每逾期1個月處登記費額1倍罰鍰，並參照登記規則第50條、土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點規定，扣除不可歸責原告期間，依原告已逾期20月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，合乎法定意旨，尚難認有違反比例原則或裁量濫用之情事（臺中高等行政法院100年訴字第209號判決意旨參照）。原處分遵經本案函釋為避免因政府機關行政作業或不可抗力因素所致者，登記規則第50條第 2項規定於計算登記罰鍰時，對於不可歸責申請人期間，應予扣除，以示公允，亦通知原告等人陳述意見，惟渠等未能提出不可歸責之確切事證，依法律所定以每逾期1個月處登記費額1倍之罰鍰，並依原告逾期20個月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，被告之裁罰合乎上開法定意旨，並無違反比例原則或裁量濫用之情事。
（六）依未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理作業要點第 3點第1項第1款規定：「地方財稅主管稽徵機關應依據財政部財稅資料中心彙送之全國遺產稅稅籍資料，勾稽產出逾繼承原因發生 1年之未辦繼承登記不動產歸戶資料，於每年12月底前送土地建物所在地登記機關。」及同作業要點第5點規定：「登記機關接獲第3點規定之資料，經查實後，於每年4月1日辦理公告，公告期間為 3個月；已知繼承人及其住址者，同時以雙掛號書面通知其申辦繼承登記…。」本件逾繼承原因發生 1年之未辦繼承登記不動產歸戶資料，被告依規定查實後，於辦理公告前，為加強宣導繼承人儘早辦理繼承，通知原告儘速辦理繼承登記，以免影響其權益。此係為日後直轄市、縣（市）地政機關依土地法第73條之1第1項規定，執行逾 1年未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理之前置作業，非對於逾期申請登記應處以罰鍰之規定，且土地法第73條對於逾期申請登記應處以罰鍰者，並未課予登記機關應通知繼承人之職責，縱使登記機關未通知繼承人辦理登記，該期間亦非屬可扣除期間。又前開作業要點係依土地法第73條之1第1項規定訂定，係行政程序法第159條第2項第 2款之行政規則，被告自應依法行政適用法規命令，法律規範一經公布施行，即具有普遍效力，除法規另有特別規定外，毋庸另行個別通知，人民均有遵守之義務，如有違反，即應受罰，況被告針對逾 1年未申辦繼承登記之案件，均依前揭規定辦理公告，並函催各合法繼承人儘速申辦，故原告等人訴稱被告僅消極被動處理之性質而應作為而不作為，顯係原告等人對被告土地登記作業之誤解，故原告之訴為無理由。
（七）答辯聲明：1.駁回原告之訴。2.，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，有被告所提出系爭土地異動所引表、100年4月28日收件朴登普字第 28510號申請書、繼承系統表、遺產分割協議書、戶籍謄本、地政規費徵收聯單、印鑑證明、財政部臺灣省南區國稅局遺產稅免稅證明書、土地所有權狀、100年7月21日100年朴登罰字第208號、第209號、第210號罰鍰裁處書、100年10月24日府行法訴字第 0000000000號訴願決定書、被告100年11月8日朴地登字第0000000000號函、內政部 100年12月29日內授中總字第0000000000號函釋、被告101年2月15日朴地登字第0000000000號函、原告101年2月24日陳述意見書、被告101年4月2日朴地登字第0000000000號函、原處分及101年8月23日府行法訴字第000000000
0 號訴願決定等附卷可稽，自堪認屬實。至原告主張土地法第73條未規定告知程序，僅以時間經過為課罰標準，違反憲法第15條規定及司法院大法官釋字641號、673號解釋意旨；被告怠於主動通知原告等人及審酌行政罰法第18條所定各因素即作成之原處分在程序上及裁量上均有瑕疵等語，則為被告所否認，並以上開情詞置辯。是本件之爭點在於：
1.土地法第73條第2項規定有無原告等人所指違憲情形？
2.原告等人是否逾期辦理繼承登記而應受土地法第73條第2項之裁罰？
3.原處分是否存有未合法行使裁量權之情形？
（二）經查：
1.土地法第73條第2項規定難認有原告等人所指違憲情形：①按土地權利變更登記聲請，應於土地權利變更後 1個月內
為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起， 6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰。但最高不得超過20倍，土地法第73條第 2項定有明文。而土地登記係將人民對於土地（含建築改良物）權利之取得、設定、喪失及變更予以公示之行為。是上開規定之目的在於權利發生變更時促使相關權利人儘速申辦變更登記，故明定違反上開義務之罰鍰，以貫徹土地法所定土地登記公示制度之目的（立法理由參照）。
②原告固主張土地法第73條未規定告知程序，違反憲法第15
條保障財產權之規定及比例原則云云。按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文。惟基於增進公共利益之必要，國家對人民財產權並非不得以法律為合理之限制。土地法第73條係為達成土地登記公示制度目的所為之規定，業如上述；而不動產物權變動之發生，俱與物權變動當事人所管領之生活領域密切相關，物權變動當事人於通常情形下均能早於地政機關獲悉不動產物權變動之事實，是立法機關以上開法律規定課以物權變動當事人負有協力申辦登記義務，俾使土地登記簿能即時反應不動產物權變動，其手段、目的間自難謂欠缺必要性及相當性，自難謂違反比例原則。況立法機關針對不動產繼承登記之情形，特別於土地法第73條第2項中段將登記期間放寬為6個月，復於土地法第73條之 1規定土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾 1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於 3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理，但有不可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除等機制，顯就不動產繼承登記已為特殊之程序規定，是繼承登記之相關程序規定未明定裁罰前課予地政機關通知義務，洵屬立法裁量範圍，尚難遽指有何違背憲法第15條所定財產權保障、憲法第23條所定法律保留原則及比例原則意旨。是原告上開主張，尚不足採。
③原告另主張土地法法第73條第 2項僅以時間經過為課罰標
準，違反憲法第15條規定及司法院大法官釋字641號、673號解釋意旨云云。惟按司法院釋字第641號、第673號解釋分別係以菸酒稅法第21條所為裁罰規定採取劃一之處罰方式及稅捐稽徵法第114條第1款後段有未賦予稅捐機關得參酌具體違章狀況，按情節輕重裁量罰鍰之數額，而於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制等情形，始認為上開法律規定，有違憲法第15條保障之財產權所為限制及同法第23條比例原則。對照土地法第73條第 2項規定「每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰」，已考量違反作為義務之各該登記事物（即依應納登記費額所表彰之項目）及延誤時間等情節而異其處罰程度；而「最高不得超過20倍」之規定，亦就處罰金額設立合理最高額之限制，可避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰（最高行政法院 100年度裁字第2860號裁定參照）。且依土地法第73條第 2項規定，登記機關對於逾期聲請登記者，乃每逾 1個月「得處」，而非「應處」應納登記費額
1 倍之罰鍰，登記機關於行使其裁量權時，自應斟酌全案有關事實，依法敘明理由，作成個案所應科處罰鍰倍數之裁量決定（最高行政法院90年度判字第1783號判決參照）。故土地法法第73條第 2項處罰規定已考量其違章情節而異其處罰程度且設置合理最高額之限制，並透過授予地政機關罰鍰倍數裁量權作為具體個案中適當調整機制，即難謂有違憲法及上開大法官解釋意旨。是原告上開主張，並不足採，其亦無具體理由使本院客觀上形成法律為違憲之確信，故原告聲請本院裁定停止訴訟聲請大法官解釋，亦無必要，附此敘明。
2.原告等人逾期辦理繼承登記該當於土地法第73條第 2項之裁罰構成要件而應予裁罰：
①按「繼承，因被繼承人死亡而開始」、「…其係繼承登記
者，得自繼承開始之日起， 6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰，但最高不得超過20倍。」、「逾期申請登記之罰鍰，應依土地法之規定計收。土地權利變更登記逾期申請，於計算登記費罰鍰時，對於不能歸責於申請人之期間，應予扣除」、「…（二）可扣除期間之計算：申請人自向稅捐稽徵機關申報應繳稅款之當日起算，至限繳日期止及查欠稅費期間，及行政爭訟期間得視為不可歸責於申請人之期間，予以全數扣除；其他情事除得依有關機關核發文件之收件及發件日期核計外，應由申請人提出具體證明，方予扣除。但如為一般公文書及遺產、贈與稅繳（免）納證明等項文件，申請人未能舉證郵戳日期時，得依其申請，准予扣除郵遞時間 4天」分別為民法第1147條、土地法第73條第 2項、土地登記規則第50條及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點所明定。而土地登記規則乃依土地法第37條第 2項授權訂定，土地登記規費及其罰鍰計收補充規定則為主管機關就各種土地登記種類制定其規費及其逾期申請登記罰鍰計算方式，尚無違母法本旨，自得適用。
②原告等人之被繼承人李祝州於97年2月23日死亡，被告於9
9年 8月6日接獲嘉義縣財政稅務局所檢送99年度未辦繼承登記土地歸戶清單，獲悉系○○○鄉○○○段○○○號、栗子崙段西崙小段10地號、同段11地號等土地尚未辦裡繼承登記，再經被告查得被繼承人尚有系○○○鎮○○段 ○○○○號、同段957地號、過溝段過溝小段344地號等土地亦未辦理繼承登記，嗣於100年3月25日一併發文通知原告等人辦理繼承登記，並於同年4月1日公告，原告等人乃於 100年 4月28日向被告申辦系爭土地分割繼承登記等情，為被告陳明在卷（見本院卷第81頁），並為原告所不爭，復有嘉義縣財政稅務局99年8月4日嘉縣財稅財字第0000000000號函及附件99年度未辦繼承登記土地歸戶清單、逾期未辦裡繼承登記土地或建物列冊管理單、100年3月25日公告、通知單送達證書等在卷可稽（附於被告 102年2月7日朴地登字第0000000000號函檢送外放卷），故上開事實堪予認定。依土地法第73條第2項規定，原告等人應於97年8月23日前聲請辦理繼承登記。再依卷附財政部臺灣省南區國稅局遺產稅免稅證明書所載原告等人係於97年 4月24日申報被繼承人遺產，財政部臺灣省南區國稅局則於97年 5月15日發給該遺產稅免稅證明書，扣除上開遺產稅申報期間並扣除查欠稅費及郵遞期間等不可歸責於原告等人之期間，原告等人於100年4月28日始向被告申辦系爭土地分割繼承登記顯然仍超過土地法第73條第2項後段所定逾法定期限1個月之最低裁罰門檻，故原告等人逾期辦理系爭土地繼承登記自該當於土地法第73條第 2項之裁罰構成要件而應予裁罰無訛。是被告抗辯原告等人因逾期辦理繼承登記而應予裁罰，並非無據。
③原告等人固主張渠等不知土地法第73條規定，且屬不作為
犯並未對社會秩序或現狀產生實害危險，得依行政罰法第
8 條但書按其情節得減輕或免除云云。然按不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第 8條定有明文。該條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，學理上稱為禁止錯誤，屬違法性認識問題。揆諸該條規定，原告等人自不得以渠等不知土地法第73條規定為由主張免除行政處罰責任。而行政罰法第 8條但書所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之規定，係限於行為人有具體特殊情況存在，致其無法得知法規範存在之情形而言，僅於有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，行為人始有較低之非難性。然本件原告等人係主張土地法規為專業法規除土地相關業者有涉獵外，其餘一般人民難知悉相關規定等情，核其主張顯非屬具有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，自無由援引該條但書免責。況原告等人因國稅局於97年 3月10日發文通知而於同年 4月24日辦理被繼承人之遺產申報等情，有財政部南區國稅局太保分局102年 3月7日南區國稅太保營所字第0000000000號函及附件遺產稅申報書等在卷可稽（見本院卷第86頁、第88頁至第91頁）。而國稅局依遺產與贈與稅法第28條規定填發遺產稅申報通知書時，於該通知書末段之明顯處所特別註明土地法第73條第 2項之條文規定要旨並促請繼承人儘速向轄區地政事務所申請繼承登記以免受罰等情，有財政部南區國稅局太保分局102年3月 7日南區國稅太保營所字第0000000000號函附之遺產稅暨綜合所得稅申報通知書樣張乙份在卷可稽（見本院卷第95頁），此亦為原告等人所不爭執（見本院卷第 106頁），原告等人既因收受國稅局通知而遵期完成遺產申報，土地法第73條第 2項規定要旨亦記載於遺產稅申報通知書之明顯處所，且國稅局所核發之遺產稅免稅證明書之附註說明亦有載明「土地房屋應儘速管轄地政機關申辦繼承登記，以免受罰」等字樣（見本院卷第18頁），是原告等人自難再主張渠等不知土地法第73條規定為由主張免除行政處罰責任。至原告就國稅局所核發之遺產稅免稅證明書之附註說明所載上開字樣主張：一般民眾向稅務機關申報遺產稅時，其焦點在遺產稅課有無，豈會注意其中含有土地登記之提醒而詳審其內容，原告等人未見提醒字句，亦人情之常，亦無過失云云。惟按地政機關及其他政府機關，或公私事業辦理遺產或贈與財產之產權移轉登記時，應通知當事人檢附稽徵機關核發之稅款繳清證明書，或核定免稅證明書或不計入遺產總額證明書或不計入贈與總額證明書，或同意移轉證明書之副本；其不能繳附者，不得逕為移轉登記，遺產及贈與稅法第42條定有明文。足見免稅證明書之核發目的在於辦理產權登記時持以證明其已完納相關稅捐。觀諸原告所提出該遺產稅免稅證明書之首行即載明：「本證明書不作繼承人身分及遺產產權證明之用，僅供持向相關機關辦理產權移轉登記用」字樣，亦明白揭示該證明書係供辦理產權登記所用，原告等人更難以未為詳閱為由而對於申辦上開遺產稅免稅證明之用途及後續應申辦產權登記諉為不知，故原告主張依上揭規定，其得以減輕或免除裁罰，亦無可採。
3.原處分存有裁量不足之違法瑕疵：①按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第 201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）（最高法院90度判字第1783號判決意旨參照）。次按土地法第73條第 2項規定既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就個案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使。雖裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範，於上述義務有違者，構成裁量瑕疵，並應受司法審查（最高行政法院 100年度裁字第2922號裁定參照）。準此，地政機關依土地法第73條第 2項所作成之裁罰如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。
②按行政罰法第 1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、
沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」其立法理由為：「一、對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。…二、本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。…三、又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。」準此，行政罰法為各種行政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定，未於其他各該法律另有特別規定者，即應適用行政罰法之規定。次按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第18條第 1項定有明文。而土地法並未針對上開罰鍰裁處之審酌及加減事項設有特別規定，揆諸上開說明，地政機關依土地法第73條第 2項裁處罰鍰時，即應適用行政罰法第18條規定審酌各該法定事項而為個案裁量。對照內政部99年 1月26日內授中辦地字第0000000000號函釋所載：「一、有關土地法第73條規定逾期申請登記所計收之罰鍰，經函准法務部98年11月27日法律字第0000000000號函釋，係就行為人違反應於一定期限內為聲請之義務所為裁罰性不利處分，其本質應屬行政罰，依行政罰法第一條規定，登記罰鍰除優先適用土地法規定外，餘未規定者應適用行政罰法之規定。」以及被告所提出本案於100年7月21日第一次裁罰處分嗣於 100年10月24日經前次訴願撤銷後，其層轉報請內政部之函釋，即內政部中部辦公室-黎明100年12月29日內授中總0000000000號函釋說明三：「鑑於土地法規定之登記費罰鍰係屬行政罰性質，依行政罰法第 1條規定，除有其他法律特別規定，從其規定外，仍應適用該法規定，故土地法未有相關裁處審酌及加減之規定下，自應適用行政罰法第18條規定處理。」（見原處分卷第67頁），均同此意旨。再觀諸土地法第73條第2項「每逾1個月得處應納登記費額 1倍之罰鍰」以及「最高不得超過20倍」之法律效果規定，立法機關固基於達成於權利發生變更時促使相關權利人儘速申辦變更登記，以貫徹土地法所定土地登記公示制度之目的，而已將遲延申辦土地權利變更登記之裁罰事件中所應考量之重要因素（即遲延申辦時間長短、申辦登記種類）定入法律本身的獨立構成要件，以使具體個案之罰鍰裁量「上限」範圍提高，然依該規定，登記機關對於逾期聲請登記者，乃每逾 1個月「得處」，而非「應處」應納登記費額 1倍之罰鍰，登記機關於行使其裁量權時，自應斟酌全案有關事實，依法敘明理由，作成個案所應科處罰鍰倍數之裁量決定（最高行政法院90年度判字第1783號判決參照），並不因立法機關上開制定裁量上限之規定方式即排斥其他基於行政罰法所規定裁處罰鍰時所應衡酌之事項。且具體個案中已因適用立法機關定入法律條文中之重要因素（即遲延申辦時間長短、申辦登記種類）而提高罰鍰上限時，行政機關在該法定上限範圍內為罰鍰倍數或數額裁量時即不得再就立法機關已定入法律條文中之重要因素（即遲延申辦時間長短、申辦登記種類）為重複評價，俾符重複評價禁止原則。故土地法第73條第 2項既已經將逾期之月數作為計算罰鍰上限的倍數，並於但書限定最高倍數上限，則行政機關裁量時，便不能僅以逾期甚久，情節重大作為理由而一律裁處罰鍰之最上限，否則仍可能構成裁量怠惰及裁量濫用。
③原處分以原告等人之被繼承人於97年 2月23日死亡，而原
告等人於100年4月28日申請辦理繼承登記，固已依土地登記規則第50條第 2項規定及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第 8點扣除不能歸責申請人之期間，然扣除不能歸責申請人期間僅屬計算土地法第73條第2 項逾期期間之過程，亦不因土地登記規則第50條第2 項規定及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第8 點設有扣除不能歸責期間之細節性規定即得恝置其他基於行政罰法所規定裁處罰鍰時所應衡酌之事項於不顧。對照被告所提出之內政部100 年
4 月7 日內授中辦地字第0000000000號關於土地法第73條第2項規定之土地權利變更登記罰鍰函釋：「一、…（五
） …4.罰鍰有不罰或減輕之情事者，應於裁處書之『裁罰應繳金額』欄內註明減少金額及理由。…」（見原處分卷第98頁），該段函釋雖是針對罰鍰涉有不罰或減輕處罰情形之處理方式所為，然仍據此可知該內政部函釋亦肯認地政機關除扣除不能歸責期間之計算外，具體個案如有依行政罰法規定所為裁處罰鍰金額之調整理由，應於裁處書之「裁罰應繳金額」欄內註明其理由。是被告自不能僅扣除不可歸責期間後以數學計算原告遲延申報之期間即適用裁量法規，認渠等申請仍逾法定期間20個月以上，即一律按法定最高限額裁處原告登記費額20倍之罰鍰，對於與全案有關事實，譬如被告於99年8 月6 日始接獲稅務局通報而於100 年3 月25日以逾期未辦繼承登記通知單通知原告辦理系爭土地繼承登記，原告即於同年4 月28日提出申請，是否仍須科處最高倍數罰鍰？又被告依土地法第73條之
1 第1 項規定，對於土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，負有查明並即公告繼承人於3個月內聲請登記之義務，而本件原告之被繼承人於97年
1 月23日死亡，被告遲至100 年3 月25日，始以逾期未辦繼承登記通知單，通知原告辦理系爭土地繼承登記，則被告對於土地法第73條之1 所定自繼承開始之日起逾1 年未辦理繼承登記者之查明並即公告之法定作為義務，其因行政機關內部通報機制之時間遲滯是否影響本件原告遲延申報之期間？上開相關事實俱影響行政罰法第18條所定裁處罰鍰時所應審酌原告等人違反行政法上義務行為應受責難程度，均未見被告依法加以斟酌並載明其裁量所據理由於原處分（裁處書）或檢送原處分之101 年4 月2 日朴地登字第0000000000號函，僅以原告申請土地權利變更登記逾法定申請登記期間逾20個月，乃依土地法第73條第2 項規定之最上限裁處原告等人應納登記費額20倍罰鍰共計51,
240 元，其裁量權之行使難謂無裁量不足之違法。故原告主張被告未依行政罰法第18條規定之因素為審酌，僅以逾時登記久暫為因素，未及於其他法定各項因素而為裁量存有瑕疵，應屬可採。
六、綜上所述，本件原告等人逾土地法第73條第 1項所定期間始向被告申請辦理繼承登記，固該當於土地法第73條第 2項所定裁罰要件而應予裁罰。然被告對於行政罰法第18條所定裁處罰鍰時所應審酌原告等人違反行政法上義務行為應受責難程度之相關事實，均未見被告依法加以斟酌並載明於理由，僅以原告申請土地權利變更登記逾法定申請登記期間逾20個月，即依土地法第73條第 2項規定一律裁處原告等人應納登記費額20倍罰鍰共計51,240元，其裁量權之行使難謂無裁量不足之違法，訴願決定遞予維持原處分，尚有疏略。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並非全無理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告斟酌本案有關具體事實，依法行使裁量權，另為決定本件原告等人應裁處罰鍰之倍數，以昭折服。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，及提出未經斟酌之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 曾宏揚上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應繳納上訴裁判費新臺幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
書記官 李彩娥中 華 民 國 102 年 3 月 22 日