臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第32號
103年11月19日辯論終結原 告 國立新港藝術高中代 表 人 廖連喜被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 賴漂
王忠義上列當事人間毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年6月24日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第 2項分別定有明文。原告起訴時誤列嘉義縣政府環境保護局（下稱嘉義縣環保局）為被告，嗣於起訴狀送達前之民國103年8月29日具狀變更被告為嘉義縣政府，並更正被告代表人為張花冠（見本院卷第40頁）。被告對於原告上開變更無異議而為本案之言詞辯論，揆諸首揭說明，自應准許。
二、事實概要：緣原告領有被告核發第 2類毒性化學物質「鉻酸鉀」（核可文件號碼：055-10-J0005）、「重鉻酸鉀」（核可文件號碼：055-10-J0004）運作核可文件，經被告所屬環保局受理原告102 年12月4 日新藝高（教）字第0000000000號函申請核可文件展延及證件合併變更審查時，發現原告之代表人業於99年8 月1 日已由王延煌變更為現任校長廖連喜。惟原告未依規定於變更之日起60日內，申請辦理運作人基本資料負責人變更登記。被告認其違反毒性化學物質管理法第13條第5 項及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8 條第2 項規定，乃依毒性化學物質管理法第35條第1 項第9 款，於103 年3 月26日以府授環綜字第0000000000號執行違反毒性化學物質管理法案件裁處書裁處新臺幣（下同）60,000元罰鍰並命參加環境講習2 小時（下稱原處分）。原告不服，於103 年4 月17日向行政院環境保護署（下稱行政院環保署）提起訴願，嗣經訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）依行政罰法第27條規定，原處分已罹於裁處權時效。被告抗辯以102年12月 4日（起訴狀誤載為103年）作為裁處權時效起算點，並不合理。理由如下：
1、原告雖未以正式公文形式發函給嘉義縣環保局申請更換負責人，但教育部化學物質管理網站上原告皆按時填寫紀錄且於網站上更換負責人，此資料亦送往行政院環保署網站，嘉義縣環保局亦可於網站上查得知悉。在嘉義縣環保局可於網路上查得原告所填寫之紀錄已變更負責人情況下，裁處權時效以102 年12月4 日開始計算並不合理。被告直至103 年3 月26日作成原處分，依行政罰法第27條規定之裁處權時效規定應已罹於時效。
2、消極不作為（即行為終了之時點）之裁處權時效應自何時起算？該等違規行為裁處權時效，應自「應作為而不作為之時」起算？抑或屬違反不作為義務之繼續行為終了時起算？甲說：自應作為而不作為時起算。乙說：俟義務人履行登記義務時開始起算行為人依法規負有作為義務，其不作為之違法性始於應作為而不作為之時，是以，題示情形，應自行為人依法規申請變更登記期限屆滿時起算。如採乙說見解，則行為人一日未為積極行為，時效即無起算之日，行政裁罰關係難以確定，影響人民權益。行為人以不作為繼續違反行政法上之登記義務，於其履行該登記義務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務。例如地籍登記應於土地權利變更後 1個月內申請登記，違者依土地法第73條第2項處予罰鍰，時效並非以1個月法定期間屆滿時起算，因申請登記之義務並非 1個月後即免除，所以此一不作為義務之違反俟義務人履行登記義務時開始起算。又採此見解，雖可能產生行為人一日未為積極行為，時效即無起算之日之疑慮，然此應可透過失權效理論加以緩和。法律所擬處罰者，並非申請登記義務人積極履行登記義務之行為，而是其應履行登記義務而未履行之消極不作為。以行為人應作為而不作為之時點作為處罰時點，於解釋上較為明確。依土地法第73條規範目的是希望落實土地登記之公示性，使物權之變動能與登記相符合，因此才希望權利人儘速來登記，而非以處罰為目的。登記義務人既已辦理登記而實現立法目的時，此時始對登記義務人為裁罰，裁罰目的已喪失，實有牴觸立法原意之嫌。
3、依最高行政法院99年度判字第1287號判決意旨，可知時效之起算顯不以招標機關主觀上「明知」或「已知悉」為必要，而是招標機關在客觀上「可得知悉」，亦即「有知悉之可能」即為已足，否則招標機關倘長期怠於發現政府採購法第101條第1項各款行為，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，亦將造成廠商因招標機關突襲性之處分，而蒙受重大之不利益，且招標機關長時間延宕而未予發現，如廠商對於事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，影響其權益甚鉅，是招標機關長時間怠於發現政府採購法第101條第1項各款行為之不利益，應責由其自行承擔，要無轉嫁由廠商承受之理，始符合時效制度設計之本旨。
（二）毒性化學物質許可登記核可管理辦法第 8條之目的在於使主管機關能夠確實掌握負責人為何人，以求能在違法使用毒性化學物質導致有危害環境之虞時能予以究責。依原告校內狀況業已達到上開管理辦法第 8條之目的，自無須裁罰：
1、原告未向嘉義縣環保局發函，實因原告毒性化學管理物質一職並無專責負責人員，向來皆由無相關背景知識之教師兼任設備組長負責管理，且更換頻繁不熟悉法規一時疏忽所導致。而學校為公開單位，其現任校長之資訊可輕易得知，原告並無惡意隱瞞已更換負責人之事實。
2、況行政院環保署網站上可查得原告之毒性化學物質運作紀錄，亦可知悉原告所填寫之毒性化學物質紀錄已變更負責人，且申請展延及變更毒性化學核可文件上亦已填寫上原告負責人為廖連喜校長。由此可知已達到毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8條欲達到之目的。
（三）原告因化學實驗課所需於98年購入毒性化學物質鉻酸鉀及重鉻酸鉀各 1.5kg以來，迄今僅使用10公克，亦按規定定時填寫紀錄表及處理廢棄物，實無任何使用毒性化學物質污染環境或危害人體健康之虞。而依原告校內使用毒性化學物質之情形，原處分裁罰 6萬元對原告所生之損害，與毒性化學物質管理法第 1條所揭示防制毒性化學物質污染環境或危害人體健康之立法目的，依行政程序法第 7條所定比例原則，原處分顯失均衡。
（四）毒性化學物質管理法第35條所定罰則將罰鍰額度設置為六萬至三十萬主因乃運作毒性化學物質大多為營利廠商，若設置罰鍰額度太低實不足遏阻其行為。亦可從法條文字停工、停業當中可得知立法時，其罰則之設置主要考量對象為營利廠商，並未特別依學術機構乃至於一般高中及國中等學校情況另做考量。被告依其權責裁罰最低罰鍰六萬元。然原告為教育部所轄之公立高中並非私人營利單位，所有經費皆來自於學生繳交之學費與人民之所納稅款，使用上亦須按政府規定依法用於學生之教育與教學上。若考量立法精神及行政罰法第18條裁處罰鍰所應審酌事項，原處分依上開規定裁罰之額度是否恰當，則有疑慮。綜上，原處分裁處60,000元罰鍰並命參加環境講習 2小時，並不合法，爰求判如聲明所示。
（五）聲明：
1、訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣60,000元部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以︰
（一）運作毒性化學物質之運作人應遵守毒性化學物質管理法第13條第 5項規定「前四項許可證、登記與核可之申請、審查程序、核（換、補）發、變更、展延、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8條第2項規定「前項申請變更運作人基本資料者，應自最後取得目的事業主管機關核發工廠登記證明文件、公司登記證明文件、商業登記文件或其他證明文件之日起三十日內為之。惟負責人變更應於六十日內為之。」然原告運作毒性化學物質未依上開規定辦理毒性化學物質運作負責人變更，已違反毒性化學物質管理法之規定。
（二）原告主張已於毒性化學物質運作紀錄上，確實記載現任校長姓名，可達到掌握負責人資訊之目的云云。經行政院環境保護署103年2月21日環署毒字第0000000000號函釋：『該校於負責人變更時，業於教育部化學品管理與申報系統中更新負責人等相關資料，惟依「學術機構運作毒性化學物質管理辦法」第5條第1項規定，「學術機構之許可、登記或核可之申請文件應先經委員會審議通過後，依毒性化學物質管理法及其相關法規規定辦理....」。是學術機構運作人負責人變更，仍應依毒性化學物質許可登記核可管理辦法規定之期限內向毒性化學物質地方主管機關辦理。
（三）原告另主張其本應於99年10月 1日前向被告提出辦理負責人變更，依行政罰法第27條所定三年裁處權時效，本件裁處權應於102年10月1日已罹於時效，並主張違反比例原則云云。原告負責人變更為99年8月1日，依規定應於99年10月 1日前辦理變更登記，此違反狀態直續至102年12月4日被告始發現，原告遂辦理變更登記，故行政罰裁罰權時效起算點應為102年12月4日起算，故原處分未逾 3年裁罰權時效。且被告已考量原告違規情節，遂裁罰最低額60,000元，應無違比例原則。
（四）答辯聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按「政府機關或學術機構運作毒性化學物質之管理，得依下列規定為之：一、運作毒性化學物質之管理權責、用途、設置專業技術管理人員、運送、紀錄製作、申報與保存年限、標示、貯存、查核及其他應遵行事項，由該管中央機關會同中央主管機關另定辦法…」，毒性化學物質管理法第28條第 1款定有明文。依此法律授權規定，行政院環保署會同教育部訂定「學術機構運作毒性化學物質管理辦法」。次按「本辦法所稱學術機構，指各級公私立學校、教育部主管之社會教育機構及學術研究機構。」、「運作毒性化學物質之學術機構應設管理委員會（以下簡稱委員會），負責毒性化學物質運作之管理，委員會應置委員五人至七人，其中至少應有二人具備毒性化學物質毒理、運作技術或管理專長。」、「學術機構之運作單位運作毒性化學物質者，學術機構之許可、登記或核可之申請文件應先經委員會審議通過後，依毒性化學物質管理法及其相關法規規定辦理，並副知各該主管教育行政機關。」此觀學術機構運作毒性化學物質管理辦法第2條第1項、第4條第1項、第5條第1項規定甚明。依上開辦法規定，學術機構運作毒性化學物質除其組織上應設置委員會外，其餘運作程序均仍須遵循依毒性化學物質管理法及其相關法規規定辦理。再按「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期未完成改善者，得命其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：…九、違反依第十三條第五項所定辦法中有關許可登記核可、核（補、換）發、變更之管理規定。…」毒性化學物質管理法第35條第 9款定有明文。而「申請許可證、登記文件或核可文件之展延、變更、補發或換發，應檢具申請書及附件四文件向原申請機關為之。前項申請變更運作人基本資料者，應自最後取得目的事業主管機關核發工廠登記證明文件、公司登記證明文件、商業登記文件或其他證明文件之日起三十日內為之。惟負責人變更應於六十日內為之。」此觀毒性化學物質許可登記核可管理辦法第 8條規定即明。對照行政罰法第17條規定：「中央或地方機關或其他公法組織違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。」以觀，原告作為公立學術機構，其運作毒性化學物質如有違反毒性化學物質管理法及其相關法規所定行政法上義務者，自仍應依上開法律處罰。是原告主張其為教育部所轄之公立高中而非私人營利單位，相關罰則應特別依學術機構乃至於一般高中及國中等學校情況另做考量云云，尚乏其法律依據，自難採憑。
（二）本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造陳明在卷，並有毒性化學物質核可文件（核可文件號碼：055-10-J0004）、原告102年12月4日新藝高教字第0000000000號函、被告102年12月27日府授環綜字第 0000000000號函、原處分及訴願決定書等在卷可稽，堪認屬實。至原告主張本件已罹於裁處權時效；且其為學校單位，並無惡意違反規定，行政院環保署網站上亦可查得原告之毒性化學物質運作紀錄，其申請展延及變更毒性化學核可文件上亦已填寫上負責人為廖連喜校長，業已達到毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8條之目的，自無須裁罰；以及原處分裁罰6萬元額度依原告使用情形及屬於學術機構性質，違反行政程序法第 7條所定比例原則及行政罰法第18條裁處罰鍰所應審酌事項云云，則為被告所否認，並以上開情詞置辯。故本件爭點在於：
1、本件是否已罹於裁處權時效？
2、原處分裁處原告罰鍰 6萬元是否符合毒性化學物質管理法第35條第 9款所裁罰要件？有無違反比例原則或未依行政罰法第18條審酌裁處罰鍰所應審酌事項？
（三）經查：
1、原告雖主張本件違章行為，應受處罰而未經裁處，依行政罰法第27條規定，原處分已罹於裁處權時效。被告抗辯以
102 年12月4 日作為裁處權時效起算點，並不合理云云。然按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1 項、第2 項定有明文。而本件原告所涉之毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8 條係規定當運作毒性化學物質之機構負責人變更事實發生時，應於該事實發生60日之期間內履行申請變更之作為義務。毒性化學物質管理法第35條第9 款對於違反上開辦法所定作為義務者課予罰鍰，乃屬對於「純正不作為而違反作為義務」之行政罰。此種「純正不作為而違反作為義務」之情形，其因屬行為犯之態樣而無結果發生時可資作為起算時點，自無行政罰法第27條第2 項但書之適用。而因該條第2 項本文所定裁處權消滅時效「自違反行政法上義務之行為終了時」起算，且該條對於此種「純正不作為而違反作為義務」之裁處權時效起算時點並未另設有特別規定。從而，僅能在個案中透過對於「行為人不作為行為之終了時」要件之法律解釋加以具體化。
2、行政罰法上之違反作為義務之法律上一行為又可區分為「狀態之繼續」與「行為之繼續」。前者係指不作為之行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，其時效自行為完成時起算；後者則指以持續之行為時間一次實現違反行政法上作為義務之構成要件，其時效則自行為終了時起算。本院審酌前揭毒性化學物質管理法第35條第 9款對於違反毒性化學物質許可登記核可管理辦法第 8條所定作為義務之不作為課予罰鍰，目的在於促使行為人在法定期間內即時履行申請變更之作為義務；縱使辦理登記期間已屆滿，行為人之此一作為義務亦未因此免除，其未辦理申請變更之不作為，因法定辦理申請變更期間之屆滿而進入構成要件該當之可罰性狀態，只要行為人持續未辦理申請變更，則其以不作為方式違反行政法上之作為義務，其違規行為具繼續性，直至其辦理申請變更時，該違反行政法上義務行為始屬終了。準此，本件原告上揭違反違反毒性化學物質許可登記核可管理辦法第 8條所定作為義務之行為，乃屬違反作為義務而不作為，且處於繼續之狀態，其違法行為於原告履行該作為義務前仍未終了（最高行政法院100年度判字第 1909號判決意旨參照），是自難認裁處權時效於原告履行該作為義務前業已起算。此外，採取上開法律解釋之結果，雖可能產生行為人一日未為積極行為，時效即無起算之日之疑慮。惟本院衡酌本件具體情形，其裁罰時距離法定應作為期限並非年代久遠，尚不致使行政罰之法律關係久懸不決，且原告在102年12月4日以前亦不具備任何致其上開法定作為義務消滅之原因足資作為認定上開裁處權時效之起算點，故本件尚難認有何原告指摘行政罰之裁處權因3 年期間之經過而已消滅之情形。
3、至原告援引最高行政法院99年度判字第1287號判決意旨，主張被告所屬環保局可於行政院環保署網路上查得原告所填寫之紀錄已變更負責人情況下，裁處權時效以102 年12月4 日開始計算並不合理云云。惟原告所援引之上開最高行政法院判決係針對行政機關認為廠商延誤履約期限情節重大而有政府採購法第101 條第1 項第10款情形，行政機關擬依該條規定將該廠商刊登政府採購公報，廠商不服而提起行政爭訟之具體個案所為。而在該案中最高行政法院係認定該案行政機關驗收時，廠商之行為業已終了，且其延誤履約期限情節重大之情亦為行政機關所得知悉，因此時效應自驗收之日開始起算。足見最高行政法院在該案中就時效之起算點並非單純以行政機關處於「可得知悉」廠商違法即為已足，仍附加有該案廠商「行為業已終了」之要件。而本案原告之行為乃屬違反作為義務而不作為，且處於繼續之狀態，其違法行為於原告履行該作為義務前仍未終了，業如上述。對照上開最高行政法院判決意旨，其裁處權時效，並未於被告處於「可得知悉」原告違法時即已起算。故原告援引該判決主張裁處權時效自行政機關在客觀上「可得知悉」即行起算，容有誤解，並不足採。
4、原告另主張且其為學校單位，並無惡意違反規定，行政院環保署網站上亦可查得原告之毒性化學物質運作紀錄，其申請展延及變更毒性化學核可文件上亦已填寫上負責人為廖連喜校長，業已達到毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8條之目的，自無須裁罰；以及原處分裁罰6萬元額度依原告使用情形及屬於學術機構性質，違反行政程序法第
7 條所定比例原則及行政罰法第18條裁處罰鍰所應審酌事項云云。惟按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。且不得因不知法規而免除行政處罰責任，此觀行政罰法第7 條、第8 條前段分別定有明文。查被告自99年迄
102 年，每年度均曾辦理毒性化學物質管理法規及網路申報相關說明會，且均曾發文通知原告指派業務相關人員參加，原告於101 年度、102 年度亦曾派員與會等情，有被告所提出歷年通知函文、簽到簿冊、議程表及課程講義（見本院卷第78頁以下）在卷可稽，故原告所屬實際負責毒性化學物質運作業務之人員迄102 年12月4 日申請核可文件展延及證件合併變更審查前，始終未申請辦理負責人變更，從而，依前揭行政罰法第7 條、第8 條前段之規定，原告亦不能以其無故意或不知法令等事由主張不受原處分裁罰。再按「行政行為，應依下列原則為之：1.採取之方法應有助於目的之達成；2.有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；3.採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。又按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此觀行政罰法第18條第1 項規定甚明。查毒性化學物質管理法第35條對於違反法定義務者所應科處之罰鍰僅就罰鍰「額度」授予行政機關裁量空間，至於對已該當於裁罰構成要件者，並未授予行政機關自行審酌「是否」科處罰鍰之裁量空間。是縱然原告本件違反法定作為義務之情節並非嚴重，仍僅屬被告於上開法定罰鍰裁量空間內所得裁量罰鍰額度之問題。被告既已審酌原告就所涉本件情狀，處以法定最低6萬元之罰鍰，實難認有何違反比例原則情事。至行政罰法第18條第3 項固規定「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之2 分之1 ；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之3 分之1 。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。
」然依該條文意旨可知須行為人違反行政法上義務而應裁處罰鍰，而有行政罰法所規定減輕或免除其處罰之事由時，其減輕之程度，宜有明文規定，以限制行政機關之裁量權。原告本件違反作為義務之行為，經核並未具有行政罰法所定得減輕或免除之事由，故亦難認有該項規定之適用，原告指摘原處分違反行政罰法第18條規定云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張均不足採。被告以原告違反毒性化學物質管理法第13條第5 項及毒性化學物質許可登記核可管理辦法第8 條第2 項規定，依毒性化學物質管理法第35條第1項第9 款裁處60,000元罰鍰並命參加環境講習2 小時，尚難認有何違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 曾宏揚上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應繳納上訴裁判費新臺幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
書記官 李彩娥中 華 民 國 103 年 12 月 3 日