臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第5號
103年8月20日辯論終結原 告 臺灣愛格發科技股份有限公司代 表 人 王琴玲訴訟代理人 徐嘉明律師被 告 衛生福利部嘉義醫院代 表 人 許家禎訴訟代理人 吳宏輝律師複代理人 林堯順律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102年11月15日訴0000000號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「多功能數位式遙控透視攝影 X 光機 1 台」採購案（標案案號：CHYI980608，下稱系爭採購案），嗣被告以102年5月1日嘉醫總字第0000000000號函以原告負責人之胞弟向被告前院長黃龍德行賄，業經臺灣桃園地方法院檢察署提起公訴，故命原告追繳押標金新臺幣（下同）300,000元及不當利益683,000元（下稱原處分）。原告於次日收受原處分，並依政府採購法第75條第1項規定，依法於10日內向被告提出異議，該函於102年5月10日送達被告，依法應於收受異議次日起15日內為適當之處理，然被告逾期卻未為任何處理，故原告遂依政府採購法第76條第1項規定，於法定期限內向提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）審議判斷關於追繳押標金部分，申訴駁回；關於追繳不當得利部份，申訴不受理，原告對追繳押標金30萬元之部分不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）緣系爭採購案係於民國98年7月6日公告招標，嗣於98年7月13日更正招標公告，以公開招標、最低標之方式招標，經原告、訴外人友信行股份有限公司及東瑞泰儀器有限公司等三家公司投標，系爭採購案於98年7月28日決標，原告以最低標得標。雙方於98年7月29日簽立採購契約書，履約期間為98年7月29日至同年11月30日，故系爭採購案已履約完畢。嗣被告以102年5月1日嘉醫總字第0000000000號函以原告負責人之胞弟向被告前院長行賄，業經臺灣桃園地方法院檢察署提起公訴，故命原告追繳押標金300,000元及不當利益683,000元。然被告依法應於收受原告依法提出異議次日起15日內為適當之處理，然被告逾期卻未為任何處理，故原告遂依政府採購法第76條第1項規定，於法定期限內向提出申訴，嗣工程員以追繳不當利益部分為履約階段所屬爭議，原告針對該部分未申請改行調解，故針對追繳不當利益部分為不受理之決議；針對追繳押標金部分之申訴則以被告據臺灣桃園地方法院檢察署101年度偵字第1122號追加起訴書所載事證認定原告給付賄款以求得標系爭採購案之事實並非無據。且工程會於96年、98年間已認定，倘有確實事證顯示廠商得標前有政府採購法第50條第1項第7款所定「其他影響採購公正之違反法令行為」者，即屬政府採購法第31條第2項第8款之「影響採購公正之違反法令行為」，因此原處分並未違反法律不溯及既往原則，故關於追繳押標金部分駁回原告之申訴。
（二）然查，政府採購法第31條第2項第8款之規定屬空白構成要件，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，此為實務向來之見解。復揆諸最高行政法院100年判字第1985號判決之意旨「政府採購法第31條第2項第8款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』此規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨(第1條參照)。」
（三）按系爭採購案之行賄時間為98年12月間，被告卻援引工程會於101年4月10日作成之函釋作為原處分裁罰之依據，且該函釋係因新北市樹林區樹林國小受賄之案件所生疑義而做出之函釋，與系爭採購案醫療器材之財務採購案毫無相關，故該函釋亦非針對相關醫療器材採購弊案事先經主管機關所為之一般性認定，依前揭最高法院判決之意旨，被告不得援引作為認定系爭採購案是否符合政府採購法第31條第2項第8款規定之依據，因此原處分實已有違法律不溯及既往原則。綜上述，光就形式上時點之觀察及比較，被告援引主管機關於101年4月10日所做出之函釋，做為本件98年間原告行賄行為該當政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之依據，違反向來實務見解、亦有違法律安定性之法治國家原則、有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨，應予撤銷。再者，被告針對原處分並未援引工程會於申訴審議判斷書所列之96年、98年二則函釋作為原處分之依據，且該二則函釋係以政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」或第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情事，即屬政府採購法第31條第2項第8款之「影響採購公正之違反法令行為」，無非係以「空白構成要件」解釋「空白構成要件」，而未針對特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於政府採購法第31條第2項第8款之「影響採購公正之違反法令行為」，由此可知工程員會前揭申訴審議判斷亦有不當。況經工程會函覆而得知89年1月19日、96年7月25日函釋、98年12月2日函釋、101年4月10日函釋均屬廠商行賄之函釋云云，惟對照工程會之函覆內容與各該函釋實質內容，可知工程會係張冠李戴，曲解各該函釋之內容。綜上述，系爭申訴審議判斷及被告援引工程會96年7月25日函釋、98年12月2日函釋，主張只要符合政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」，即屬政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之態樣之一云云，此一見解實屬誤解政府採購法之規範體系，亦與向來實務見解相違；且上開三則函釋之基礎事實根本跟行賄無涉，不得援引做為原處分之依據甚明。
（四）關於原告於 98 年間行賄被告機關院長 683,000 元一事，原告迄今業已遭刑事追訴及行政處分，設若刑事或行政責任均成立，已顯有重複處罰之疑慮：
1、本件行賄被告院長之款項會經判決追繳或追徵，但此部分追繳或追徵之款項實質上係轉嫁由原告負擔，自不待言。
再者，原告實質負責人已遭臺灣桃園地方法院檢察署二次追加起訴（目前均遭臺灣桃園地方法院以非相牽連案件為由不受理判決駁回），為了於刑事案件爭取附條件緩刑，原告因此預計將負擔至少等同於行賄金額之數額做為附條件緩刑之公益金。另依政府採購法第 92 條之規定，對廠商亦科以罰金 (亦即採法人併罰制 )，故原告公司另外會遭判決至少等同於行賄金額之罰金。被告機關復援引政府採購法第59條之規定，主張行賄金額683,000元為「不當利益」而應向原告追繳。再依第31條第2項第8款之規定，主張追繳押標金300,000元。
2、綜上述，就單一行賄案，面對刑事之訴追及行政之裁處，原告公司至少付出幾乎是5 倍行賄金額之款項，此一結果於行政與刑事責任之關係，不論實務及通說均採「量的區別說」之前提下，顯然已係重複處罰甚明，原告公司實無法負荷在此種法律制度設計下之各類裁處及刑責，然為了醫療器材之公益性質，目前原告公司仍勉持公司營運，至少就本件而言，被告及工程會實不應違背政府採購法之精神，以嗣後101年間補充之函釋架空第31條第2項第8款之立法目的，從而回溯處罰98年間之行賄行為；再者，針對行賄行為，原告亦非未受其他處罰而全無責任，已如前述，光就其他刑事及行政裁罰之結果，就已遭處罰數倍於行賄金額之款項，被告機關執意援引政府採購法第31條第2項第8款另為裁處之基礎，是否有過當之嫌？因採購人員倫理準則第1條已明定規定係依政府採購法第112條而訂定，而非同法第31條所訂定。
（五）對被告抗辯之陳述：
1、依向來實務見解，適用政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」做為追繳押標金之前提，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。而本件被告援引工程會101年4月10日函釋作為本件原告該當政府採購法第31條第2項第8款應追繳押標金之依據、並依該會96年7月25日函釋「該當政府採購法第50條第1項第7款即屬該當第31條第2項第8款之行為」，主張系爭處分及審議判斷書應予維持云云，實屬誤解政府採購法之規範體系，且與向來實務見解相違，應予撤銷：
⑴被告援引臺灣桃園地方法院檢察署101年度偵字第1122號
追加起訴書作為本件原告該當政府採購法第31條第2項第8款之依據；惟查該份追加起訴書僅起訴被告當時之院長黃龍德，迄今並未起訴原告公司行賄之人朱仁武，朱仁武在該偵查案僅係證人身分，故被告據此主張原告該當政府採購法第31條第2項第8款之依據，不免速斷。
⑵被告作成原處分時，就原告對採購案承辦人員行賄之行為
，並未據主管機關即工程會認定屬同法第 31 條第 2 項
第 8 款所定影響採購公正之違反法令行為，被告以原告公司員工有行賄之行為，作成對原告追繳押標金之原處分，係屬違法：
①政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文
件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他『經主管機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者。」，此規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係就何為「影響採購公正之違反法令行為」之不確定法律概念，以法律明文授權主管機關即工程會就其內涵為具體化認定，以之與政府採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第7款分別僅規定：「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」者相較，後兩者均無「經主管機關認定」之要件，益見立法者顯然有意區別政府採購法第31條第2項第8款與同法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款之規定，政府採購法第31條第2項第8款規定應寓有就特定行為類型，須事先經法律指定之主管機關即工程會為一般通案性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，始得依該條款為押標金不予發還或追繳之處分（參見最高行政法院100年度判字第1985號、101年度判字第839號判決意旨），此不確定法律概念既經法律明文專由工程會「認定」，與實際職司作成處分之招標機關加以區別，顯然寓有工程會應事先就規範具體化類型，對外公布而發生拘束力後，招標機關方能有所遵循以決定是否作成不予發還或追繳押標金之處分，而非由招標機關逐案內部送請工程會判斷是否可不予發還或追繳押標金即足，尤其該款事由尚須於招標文件中規定，以繳付押標金目的在確保參與投標者係有參與真意且符合資格之廠商，以維護公平採購制度，工程會事先一般通案認定明確化該款事由，除得令投標廠商知悉應遵守之相關法令規定內涵，並能對其行為是否將受有不予發還或追繳押標金之結果有所預見，基於法律安定性及對廠商之信賴保護，在未經工程會依政府採購法第31條第2項第8款規定具體化公布某行為類型符合該款之情形下，招標機關自不得對該行為類型作成依該款規定不予發還或追繳押標金之處分。
②關於原處分所據原告於98年間有向被告院長黃龍德行賄
一事，在原處分作成前，工程會並未曾依政府採購法第31條第2項第8款規定認定此種行為屬該款之影響採購公正之違反法令行為，迄101年4月10日始有工程企字第00000000000號函予以認定構成該款事由，顯然原處分作成時，廠商向公務員行賄之行為，並未經工程會依法具體認定列為構成該條款不予發還或追繳押標金之事由。③姑不論工程會針對政府採購法第31條第2項第8款「認定
」特定行為該當本款要件之函釋係屬「法規命令」或是「行政規則」，行政法院對行政機關之解釋適用（包括主管機關作成認定特定行為類型構成影響採購公正之違反法令行為之函釋）有完全之審查權限，亦得以自己之解釋代替行政機關之解釋，為實務上之定見。
④就本件而言，審議判斷書所援引之96年7月25日工程企字
第00000000000號函略以：「...如有而依政府採購法48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依政府採購法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還...」；98年12月2日工程企字第00000000000號函：「...貴院如於決標或簽約後發現得標廠商於得標前有政府採購法第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』情形者，茲依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其繳納之押標金應不予發還，已發還者，並予追繳。」云云。然查，政府採購法第50條第1項第7款規定：「投標廠商有下列情形之ㄧ，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…七、其他影響採購公正之違反法令行為。」，就具體行為是否符合此條款所指「其他影響採購公正之違反法令行為」，並無政府採購法第31條第2項第8款另明文指定工程會認定之規制，第50條第1項第7款所謂「其他影響採購公正之違反法令行為」之不確定法律概念，係由招標機關於開標前就個案自行為具體化判斷，顯然與政府採購法第31條第2項第8款規定須事先交由工程會認定，再由招標機關據以處分之意涵有別，工程會上開函釋所謂「嗣後各機關如發現廠商有政府採購法第50條第1項第7款情形，即可認屬政府採購法第31條第2項第8款事由，不予發還或追繳押標金」之意旨，已使各招標機關取代政府採購法第31條第2項第8款規定賦予工程會專司此不確定法律概念為具體化認定之主體地位，政府採購法第50條第1項第7款之適用，又係招標機關在個案情況發生時逕予判斷適用即足，欠缺工程會事先通案認定須踐行之對外公布程序，其他機關無從援引作為法規範，上開函釋之適用結果，將致各招標機關實質成為政府採購法第31條第2項第8款規定具體化內涵之認定主體，以架空法定之認定主體即工程會論之，亦不為過，且各招標機關所作具體化認定，未經事先對外公布，更乏由工程會專責認定可達成對外一致明確化該條款具體內涵之法規範效果，廠商就其繳納之押標金是否將面臨不予發還或追繳之結果，僅憑招標機關視個案之片面決定，廠商事前毫無信賴基礎可憑，上情均可見工程會在上開函釋所表示「嗣後各機關如發現廠商有政府採購法第50條第1項第7款情形，即可認屬政府採購法第31條第2項第8款事由，不予發還或追繳押標金」意旨，顯然牴觸第31條第2項第8款規定，司法審判機關自得拒絕適用。
⑶綜上述，原處分所據原告於98年間有行賄之行為，因當時
並未經工程會依法認定屬於政府採購法第31條第2項第8款之「影響採購公正之違反法令行為」，原處分依該條款規定追繳原告之押標金，即屬違法，應予撤銷。
2、本件更有甚者，乃被告於系爭採購案採購契約書中載明履約保證金不予發還之情形已明文排除原告違反政府採購法第50條第1項第7款之適用，被告於做出原處分時亦未引據政府採購法第50條第1項第7款做為原告違反政府採購法第31條第2項第8款之依據，於審議判斷書及行政訴訟繫屬中方援引工程會前揭函釋做為處分之佐證，除不符行政程序法第96條之要式外，亦與兩造當初締約之明文相違，追繳要標金有違誠信：
⑴按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨
、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96 條第 2款定有明文。查本件被告於原追繳押標金之處分所引據法令依據為政府採購法第31條第2項第8款，絲毫未提及同法第50條第1項第7款，有被告102年5月1日函文可稽，查上開未引據法令依據之行政處分瑕疵，並非法定得補正之瑕疵(行政程序法第114條參照)，既無法補正未載明適用政府採購法第50條第1項第7款之瑕疵，原處分自應撤銷，方符法制。
⑵再者，依政府採購契約慣例，押標金於得標後就會轉為履
約保證金 (押標金保證金暨其他擔保作業辦法第 14 條第
1 項參照 )，系爭採購案亦然。而兩造於簽訂採購契約時，於採購契約第11條第3項第1款明文約定機關得不發還或追償履約保證金之情形為「廠商…有採購法第50條第1項第3至第5款情形之一…」，顯然係明文排除同法第50條第1項第7款之適用至明。綜上述，被告於做出原處分時，非但未引據50條第1項第7款做為裁罰之基礎(之一)，而顯有違反第96條第2款之情事、而此一瑕疵依法不能補正，應予撤銷；再者，被告縱使援引50條第1項第7款做為裁罰之基礎，此一行為亦與當初兩造簽訂採購契約明文排除此款做為追繳押標金(即得標後轉換之履約保證金)之規定相違，被告仍執此一事由作為連結第50條第1項第7款與第31條第2項第8款之依據追繳要標金，實與系爭採購契約約定不符、亦顯與誠信原則相違。
（六）聲明：
1.原處分關於追繳押標金部分暨申訴審議判斷關於駁回原告追繳押標金之申訴部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以︰
（一）按政府採購法第 1 條明定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法」，並為確保公平、公開之採購程序，訂有其他條文協力達成政府採購之效率及品質，其間諸如查核金額及公告金額之監辦（政府採購法第12、13條）、禁止分批採購而迴避法律規範（第14條）、承辦及監辦採購人員之利益迴避（第15條）、禁止請託關說（第16條）等，均有明文規定。即以利益迴避為例，機關首長發現採購承辦及監辦人員涉有利益衝突而未予迴避時，即應令其迴避並指定他人接辦；而廠商或負責人與機關首長有利益迴避事由時，廠商即「不得參與」該機關之採購；另請託及關說亦不得作為評選之參考。故政府採購法第112條亦授權工程會訂定「採購人員倫理準則」，目的係為規範辦理採購業務之人員應致力公平、公開之採購程序，依據法令，本於良知，公正執行職務。「採購人員倫理準則」第7條第1款並明文禁止採購人員：「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」，顯見無論「違背職務」與否，採購人員收受賄賂即屬違反倫理準則，亦即違反法規命令所規範之行為。然而本件原告法定代理人朱旋武之胞弟朱仁武透過郭秀東以鉅額金錢683,000元行賄被告機關首長即前院長黃龍德，顯已違反政府採購法第15條第4項之迴避規定，況本件原告行賄對象雖非直接承辦採購之人員，然其係向綜理全院事務、負責監督採購事務之機關首長行賄，對於採購公正影響更鉅，故原告「違法」參與採購甚且進而得標，自屬違反法規命令所規範之行為，上開法律見解亦為臺灣臺中地方法院103年度簡字第7號行政訴訟判決理由所審認。
（二）再者，工程會於92年6月5日工程企字第00000000000函令即已明示「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」係屬「其他不法不當行為」，與原告有違政府採購法第15條第4項之利益迴避及採購人員倫理準則第7條第1款之禁止行賄規定之事相符。原告雖主張本件工程會101年4月10日工程企字第00000000000號之函釋，係發生於00年間原告向被告前院長黃龍德行賄之後，然查該函意旨並非創設認定「影響採購公正之違反法令行為」之類型，而係確認廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，屬政府採購法第31條第2項第8款之影響採購公正之違反法令行為，因此該函釋僅係「確認」性質而非「創設」類型，自無所謂法律溯及既往適用之疑義，故原告指稱「…光就形式上時點之觀察及比較，被告援引主管機關於101年4月10日所做出之函釋，做為本件98年間原告行賄行為該當政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關」認定有影響採購公正之違反法令行為者」之依據，違反向來實務見解、亦有違法律安定性之法治國家原則、有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨，應予撤銷。」等語，顯有違誤。
（三）另原告主張「…原告於98年間行賄被告機關院長683,000元一事，原告迄今業已遭刑事追訴及行政處分，設若刑事或行政責任均成立，已顯然有重複處罰之疑慮」等語。惟依行政罰法第1條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2條規定：「政府採購法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：1.限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。2.剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。3.影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。4.警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」是行政罰法所稱之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」故該項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一事不二罰原則之適用。故原告爭執本件被告對其追繳押標金之處分有重複處罰云云，顯有誤解法令。
（四）政府採購法第31條第2項第8款適用並不以經刑事判決為要件，僅需原告之行為有違反採購公正即有適用。而關於原告主張政府採購法第31條第2項第8款須有主管機關認定之部分，被告主張96年7月25日及98年12月2日工程會函釋均認為係屬影響採購公正之法律行為，且101年10月1日之工程會函釋亦採相同見解。
（五）答辯聲明：
1. 駁回原告之訴。
2. 訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有公司及分公司基本資料查詢、原處分、台北南海郵局存證信函第576號、被告之公開招標更正公告、決標公告、被告招標投標及契約文件、被告多功能數位式遙控透視攝影X光機一台採購契約書、臺灣桃園地方法院101年度偵字1122號追加起訴書（工程會卷第15至54頁、本院卷第9至29頁）、本件申訴審議判斷書（本院卷第31頁）、系爭採購案招標須知（本院卷第276頁）等附於原處分卷、申訴審議卷及本院卷可證，足認屬實。本件兩造爭點在於；（一）被告依政府採購法第31條第2項第8款之規定，追繳原告押標金30萬元，有無違法？（二）本件有無重複處罰之問題？茲析述如下。
五、本院之判斷：
（一）被告依政府採購法第31條第2項第8款之規定，追繳原告押標金30萬元，並無違法，說明如下：
⒈按政府採購法第1條明定：「為建立政府採購制度，依公平、
公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定政府採購法」。機關招標要求廠商投標繳付押標金，目的在確保參與投標者係有誠意且有資格參與承包或供應之廠商，而非無意真正之參與者。投標廠商藉由繳交押標金以保證其踐行投標程序時願遵守相關法令及投標規定（例如投標須知），是以押標金應否及如何退還，應依相關法令及投標規定加以判斷。而政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，另本件系爭採購案投購須知五十五點（八）亦規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，上開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，而非如同法第48條第1項第2款及第50條第1項第7款分別僅規定為「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」，並無「經主管機關認定」之要件。
顯然立法者有意區別政府採購法第31條第2項第8款與同法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款。政府採購法第31條第2項第8款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關加以認定，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。因此，投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2項第8款予以不發還或追繳押標金（最高行政法院100年度判字第1985號、101年度判字第839號判決意旨參照）。
⒉次按政府採購法之主管機關即工程會分別以①89年1月19日
工程企字第00000000號函釋說明二：「…如貴會發現該3家廠商有政府採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，茲依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。
」；②92年6月5日工程企字第00000000000號函釋（本院卷第201頁）：「……附件：政府採購行為錯誤態樣……十三：其他不法不當行為：(一)利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益。(二)接受與職務有關廠商之食、宿、交通、娛樂、旅遊、冶遊或其他類似情形之免費或優惠招待。……」；③96年7月25日工程企字第00000000000號函釋（本院卷第163頁）說明三：
「來函所述投標廠商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意影響決標價格或獲取不法利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依政府採購法48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依政府採購法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。本會92年11月6日工程企字第00000000000號函及96年5月8日工程企字第00000000000號函（均公開於本會網站）併請查閱。」；④98年12月2日工程企字第00000000000號函釋說明二、「旨揭採購案，採購設計廠商人員提供該案之秘密資訊予投標廠商，致該廠商經評選後得標簽約。貴院如於決標或簽約後發現得標廠商於得標前有政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」情形者，茲依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其繳納之押標金應不予發還，已發還者，並予追繳。」（本院卷159至164頁；201至207頁）等函文，將上開函釋所指行為，通案認屬政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」，即屬其依同法第31條第2項第8款授權所認定之「影響採購公正之違反法令行為」，為沒入或追繳押標金之事由，經核尚符合社會通念，並未逾越政府採購法授權之目的及範圍，自得為各機關辦理採購案時所適用。從而，廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對於招標機關辦理招標作業之人員行賄，以取得應保密之採購資訊，致該廠商經評選後得標簽約；或使之於決標過程為特定廠商有利之處理，因該等廠商有影響決標價格或獲取不當利益之意圖，而有以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形時，依上開函釋意旨，即屬政府採購法之主管機關工程會依同法第31條第2項第8款授權所認定之「影響採購公正之違反法令行為」，最高行政法院102年度判字第602號判決意旨參照，是原告主張上開96年7月25日及98年12月2日工程會之函釋是以空白構成要件解釋空白構成要件等語，顯非有理。
⒊按行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由
認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，最高行政法院102年度判字第602號判決意旨參照，是原處分說明四，雖以「次按行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函示，廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」等詞作為處分之理由，惟因上開工程會之函釋僅係「確認」性質，而非「創設」類型，自無所謂法律溯及既往適用之疑義，是被告援引上開工程會101年4月10日函釋作為處分之理由，亦難謂其無據。甚且依上開96年7月25日及98年12月2日工程會函釋，亦可認原處分非無理由，是原告主張原處分追繳押標金之部分違法，顯不可採。
⒋原告參與被告系爭採購案並得標，原告所提供之押標金30萬
先轉為履約保證金，現已由被告發還予原告領回，為兩造所不爭執，為可確認之事實。系爭採購案投標須知第五十五點規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發選者，並予追繳：(八)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」有投標須知（本院卷第282頁）可稽。系爭採購案行為時，朱仁武為原告實際負責人之一，且負責原告之業務事項，為原告所自陳。而訴外人黃龍德自97年2月間起，迄100年4月止，擔任被告院長，於該段期間就被告執行院務所需財物、勞務之採購、比價、議價、驗收等事項具有核定權。而嘉義醫院於97年間預備採購「多功能數位式遙控透視攝影X光機」，而黃龍德即基於擔任該醫院院長職務上辦理採購業務而收受賄賂之犯意，將上開資訊告知與其關係密切、擔任創世達實業有限公司（下稱創世達公司）與淩宇有限公司（下稱淩宇公司）負責人之醫療器材業者郭秀東，郭秀東聞訊，與偉信儀器股份有限公司（下稱偉信公司）業務經理林建發商討後，謀議由林建發向原告之負責人朱旋武之胞弟朱仁武洽談，由原告前往投標上開採購案，並向偉信公司購買該公司所代理之日本日立公司X光機應標以賺取銷貨利潤，郭秀東則承作該採購案之輻射防護工程並負責行賄黃龍德。郭秀東告知黃龍德渠等將以日立公司生產之X光機投標，金額約650萬元。後上開採購案於98年3月24日經被告所屬醫療設備審查委員會（下稱裝審會）初議採購金額為620萬元，並經行政院國家科學委員會（下稱國科會）審核後，於同年6月30日由被告所屬裝審會決議以600萬元作為預算金額，被告旋於同年7月6日公告辦理「多功能數位式遙控透視攝影X光機1台（案號CHYI980608號）」採購案，先訂於同年7月17日截止投標，後又延至同月27日方截止投標，嗣於同年7月28日開標，由原告經3次減價後，以588萬元得標承作，原告於同年10月13日交貨予被告試用，並由被告於同年12月3日完成驗收，朱仁武遂於同年12月9日、12月17日或18日，分別交付45萬元、93萬元予郭秀東之合夥人賴榮錦，作為防護工程款及行賄黃龍德之後謝賄款，郭秀東乃於同年12月18日提領其中68萬3000元，攜至黃龍德位於臺北市○○街住所交付予黃龍德等情，業據臺灣桃園地方法院檢察署檢察官於101年10月31日以101年度偵字第1122號追加起訴，後經臺灣高等法院以103年度囑上重訴字第12號判決發回臺灣桃園地方法院審理中，有上開追加起訴書（本院卷第99頁）及判決書（本院卷第217至237頁）在卷可稽，且為兩造所不爭執。是朱仁武對於被告前院長行賄，確係影響採購公正之違背法令行為，依工程會上開函釋，已屬政府採購法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」。
⒌原告主張朱仁武行賄一節未經起訴，自非違反法令之行為等
語。然查上述「有影響採購公正之違反法令行為」一語，並未侷限必須觸犯刑事犯罪者，始係違反法令，原告不當限縮解釋，誤認只須無涉刑事責任，即非違反法令云云，自非可採。蓋政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能而設立之制度（參照政府採購法第1條）。且為確保公平、公開之採購程序，訂有其他條文協力達成政府採購之效率及品質，其間諸如查核金額及公告金額之監辦（政府採購法第12、13條）、禁止分批採購而迴避法律規範（第14條）、承辦及監辦採購人員之利益迴避（第15條）、禁止請託關說（第16條）等，均有明文規定。即以利益迴避為例，機關首長發現採購承辦及監辦人員涉有利益衝突而未予迴避時，即應令其迴避並指定他人接辦；而廠商或負責人與機關首長有利益迴避事由時，廠商即「不得參與」該機關之採購；另請託及關說亦不得作為評選之參考。然而本件朱仁武以鉅額金錢68萬餘元行賄被告機關首長黃龍德，明顯違反政府採購法第15條第4項之迴避規定，原告非但「違法」參與採購甚且進而得標，原告竟稱並無違反法令云云，悖離社會通念之公正程序，不足採信。
⒍此外，政府採購法第112條亦授權工程會訂定「採購人員倫
理準則」，目的係為規範辦理採購業務之人員應致力公平、公開之採購程序，依據法令，本於良知，公正執行職務。「採購人員倫理準則」第7條第1款並且明文禁止採購人員：「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」，顯見無論「違背職務」與否，採購人員收受賄賂即屬違反倫理準則，亦即違反法規命令所規範之行為。本件原告人員行賄之對象雖非直接承辦採購之人員，然其係向綜理全院事務、負責監督採購事務之機關首長行賄，對於採購公正影響更鉅。本諸舉輕以明重之法理解釋，行賄採購機關首長，縱令非屬刑事犯罪，廠商係與機關首長共謀實施違反採購倫理規範之行為，自值非難，原告以朱仁武未經起訴為由，顯非可採。
（二）有關原告主張重覆處罰云云，並無理由，說明如下：⒈按政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，
應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳。此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此本件雖係行政法上之不利處分，但押標金之沒收及繳回，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無一事不二罰之問題；另針對黃龍德追繳之賄款，其對象為黃龍德，與原告並無干係；而原告主張其實際負責人欲於刑事案件中，爭取附條件緩刑，將支出公益金一情，亦係其負責人就自己之刑事犯罪所為之決定，與原告無涉，難謂係對原告之重覆處罰；至於原處分援引政府採購法第59條追繳不當利益68萬3000元，與追繳30萬元押標金，係基於不同之法律關係追繳，亦無重覆處罰可言，原告此項主張乃有誤會。
五、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2項8款及系爭投標須知第五十五點(八)所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，以原處分向原告追繳押標金，即無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為 理由，依行政訴訟法第 236條、第 195 條第 1 項後段、第 98 條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 邱美英上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應繳納上訴裁判費新臺幣參仟元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 103 年 9 月 3 日
書記官 陳喬琳