臺灣嘉義地方法院行政訴訟裁定 104年度簡字第26號
105年1月12日辯論終結原 告 沈藝枝被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 呂英吉
李雅琪蔣瑜娟上列當事人間薪俸事件，原告不服教育部中華民國 104年6月4日臺教法（三）字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院104年度訴字第306號裁定移送前來，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：
（一）原告於民國78年 6月取得中原大學商學士學位，陸續於85年8月30日至86年7月31日任職嘉義縣竹崎鄉光華國民小學（下稱光華國小）及自86年8月23日至87年7月31日任職嘉義縣番路鄉大湖國民小學（下稱大湖國小）代理（課）教師；自88年8月30日至89年7月31日任職嘉義縣竹崎鄉龍山國民小學（下稱龍山國小）；及自89年8月29日至90年7月
3 日任職嘉義縣太保市南新國民小學（下稱南新國小）代理教師。原告於90年 7月取得國民小學教師資格，於90學年度起介聘至嘉義縣中埔鄉同仁國民小學（下稱同仁國小）擔任教師。被告以原告之學歷及教師資格核計起支薪級，按大學學位之起敘標準薪額新臺幣（下同） 190元起敘原告之薪級，併採計前於85年 8月起先後於光華國小等學校服務成績優良之代理（課）教師年資4年，其中l年折抵教育實習年資，共採計 3年代理（課）年資，合計提敘薪級3級，以90年8月15日府人一字第101769號核薪通知書（下稱90年8月15日核薪通知書）核敘原告薪額220元，並自00年0月0日生效。
（二）原告自91學年度起經介聘至嘉義縣中埔鄉灣潭國民小學（下稱灣潭國小）擔任教師，嗣於 103年12月取得南華大學碩士學位，其於104年1月27日檢具灣潭國小教師取得較高學歷改敘申請書申請改敘薪級，由灣潭國小以104年1月27日嘉中灣國人字第0000000000號教師敘薪請示單報請被告核定。被告以原告起敘薪額190元，併採計原告85年8月起先後於光華國小等學校服務成績優良之代理（課）教師年資 4年，其中88年8月起至90年7月間分別於龍山國小、南新國小各 1年代理教師之年資，應折抵教育實習年資，其中2年代理教師年資不予採計，乃以104年2月2日府人任字第0000000000號函（下稱104年2月2日函）撤銷上開90年8月15日核薪通知書，重行核定原告薪額210元，自90年8月
1 日起生效，並副知灣潭國小及同仁國小請辦理繳還誤核期間所溢支之薪給、獎金及更正歷學年度成績考核。
（三）原告對被告上開 104年2月2日函關於副知灣潭國小辦理繳還誤核超過 5年以上所溢支之薪給、獎金部分不服（原告對上開 104年2月2日函關於重行核定薪額及應繳回重新核定日起 5年內所溢領薪給、獎金等部分並無不服；見高雄高等行政法院104年度訴字第306號卷第 5頁背面〈下稱高高行卷〉），提起訴願，經訴願決定不受理。原告乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）被告 104年2月2日函關於「命所屬灣潭國小辦理繳還誤核所溢支之薪給、獎金之部分」為行政處分：
1、依司法院大法官釋字第423號解釋及行政程序法第92條第1項規定，行政處分須具備行政機關之行為、公權力、具體個別性、外部性、單方性、法效性等六大概念要素。其中所謂「法效性」乃對於當事人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定法律關係或對於法律關係有所確認。而所謂「法律效果發生與否」之判斷標準，應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定，不受行政機關主觀意思之拘束，亦不因用語、形式，以及是否有後續行為或記載不得聲明不服而異其結果。
2、被告 104年2月2日函關於被告命所屬灣潭國小辦理繳還誤核期間所溢支之薪給、獎金之部分，乃被告單方之決定，且因後續灣潭國小依法尊重被告下命決定而不可能變更，亦發生法效性，故仍應屬對原告不利益之行政處分。原告並非就灣潭國小辦理繳還誤核期間所溢支之薪給、獎金之部分預先提起訴願，而訴願決定認定該下命處分係觀念通知而非行政處分，應係誤會而為不受理決定，應屬錯誤。
（二）原告所溢領超過 5年以上之薪給、獎金部分，業罹於公法上請求權時效：
1、原告所溢領超過 5年以上所溢支之薪給、獎金之部分，因罹於行政程序法第131條所定5年之消滅時效，公法上請求權因時效完成而當然消滅，故原告毋庸返還該部分。
2、對於公法上請求權，機關係立於主控地位，不得因機關不知，即不當延長其請求權得行使之時效，民法上之請求權時效如是規定，公法上請求權亦應如此解釋，始能使法規價值體系歸於一致，避免體系之混亂。
（三）原告之信賴值得保護，被告未充分考量原告信賴保護而有裁量怠惰之違誤：
1、被告於90年 7月間起敘俸點薪額時，原告已盡其能事提出所有應提供之相關銓敘資料，並無任何詐欺或隱匿情事。而當年教育主管機關對於代理教師代理期間得折抵若干年之實習，或提敘俸點多少級，主管機關函釋亦一改再改，非常混亂，絕非一般教師或初任教師所得以理解，是原告當然信賴機關內經辦人員，故對於機關核定結果致溢領誤核期間所溢領之薪給、獎金之部分，原告並無任何過失，無行政程序法第 119條信賴不值得保護之情形，被告撤銷違法行政處分亦應考量原告之信賴保護利益。
2、依最高行政法院103年度判字第491號判決意旨：「復依行政程序法第 118條規定，違法行政處分經撤銷後，並非一律溯及既往失其效力，為撤銷之機關仍得為維護公益或為避免受益人財產上之損失，另定失其效力之日期。亦即為撤銷之機關對於行政處分撤銷之效力是否溯及既往，如果不溯及既往，失其效力之日期為何？必須權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定；如果撤銷之效力溯及既往所造成受益人財產上之具體損失，與撤銷所欲維護依法行政、政府財政之抽象公益顯失均衡時，即應不使之溯及既往，或另定失其效力之日期，以減少受益人財產上過度之損失。又依行政程序法第 127條規定，授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷而有溯及既往失效之情形時，受益人固應依不當得利法律關係返還因該處分所受領之全部給付，於撤銷前尚不生不當得利返還請求權時效進行的問題，惟如果其撤銷之效力不是溯及既往，或係另定失其效力之日期者，因未失效之行政處分所受領之給付，並非不當得利，受益人即無返還之義務，原給付機關自不得加以追繳。茲銓敘部103年5月28日部銓二字第0000000000號書函既就「有關公務人員俸給法第19條第 1項所定不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳之規定有無行政裁量之空間疑義」，釋復行政院人事行政總處謂：「說明：四、再查公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）103年4月1日103年第 4次委員會議同意備查之追繳加給事件審查基準，需依實際個案情形適用程序法相關規定後，再判斷得否撤銷原違法授益之行政處分；至於追繳範圍，則依『受益人之信賴是否值得保護』為判斷準據（按：如受益人之信賴值得保護，超過『 5年』以上之給付，即不予追繳；如受益人之信賴不值得保護，超過『15年』以上之給付，以不予追繳為宜）。以上開審查基準係保訓會審查案件之內部參考準則，爰本部予以尊重。」等語，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第 287號解釋意旨，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用；且此解釋意旨係基於以下之考量：「對於行政機關向人民行使公法上之請求權，定有
5 年之消滅時效期間，以維護法秩序之安定性。又關於行政機關對公務人員所為之金錢給付，此給付行為之性質為何，有認為係依法發給，亦即非以行政處分作為給付之基礎；亦有認為係以行政處分作為給付之基礎。前者，行政機關非以行政處分所為之給付，如構成公法上不當得利，其不當得利之返還請求權，依行政程序法第131條第1項之規定，因 5年間不行使而消滅，從而，請求返還不當得利之範圍應以 5年為限。後者，行政機關以行政處分作為給付基礎所為之給付，不論行政機關給付後之期間經過多久，依行政程序法第121條第1項之規定，行政機關於知有撤銷原因後2年內，均得依同法第117條之規定撤銷該行政處分，且溯及既往失效，並追繳全部之給付。茲以同為行政機關所為之給付，僅因給付行為認定之不同，造成請求返還之範圍有所差異，為求衡平，行政程序法第131條第1項規定之 5年請求權時效期間，即有參酌之必要。是以，受益人如無行政程序法第 119條所列信賴不值得保護之情形，為撤銷處分之機關依同法第 118條但書之規定行使裁量時，仍應參酌該法第131條第1項前段規定，另定失效日期；且為兼顧依法行政原則、法秩序之安定性及公務人員信賴利益之保護，所另定溯及既往失效日期，以不超過 5年為宜。」（保訓會103公審決字第47號、103公審決字第65號復審決定書參照），符合行政程序法第 7條所揭示之「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」（必要性）與「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」（衡量性）之比例原則，行政法院自應加以援用。原審係於103年4月10日判決，未及適用上開有利於上訴人之函釋，且未審究被上訴人是否未依行政程序法第 118條規定行使裁量權限，而有裁量怠惰之情形，已有未洽。」被告完全不考慮原告毫無過失且無任何信賴不值得保護之情事，適當地行使裁量權，顯有裁量怠惰之情形，爰求判如聲明所示。
（四）聲明：
1、訴願決定及原處分關於「命所屬嘉義縣中埔鄉灣潭國小辦理繳還誤核超過 5年以上所溢支之薪給、獎金之部分」撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以︰
（一）參照訴願決定書所引用之最高行政法院59年判字第 211號判例意旨，系爭 104年2月2日函文中說明五部分僅係被告對學校之行政指導，並未發生法效，具體效果須待學校作成具體行政處分後始會表現於外，原告應在學校作成行政處分後再爭執，才符合規定。
（二）原告取得較高學歷應重新核薪，如經查明所敘薪級係原任主管機關誤（溢）核所致，得本於權責依採計規定重核改敘：
1、原「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教師實習辦法」（84年11月16日發布、92年 8月27日廢止）第31條規定，實習教師之各項實習成績，由師資培育機構彙總，並將實習成績及格者造具名冊，函報師資培育機構所在地之直轄市政府教育局、縣（市）政府複檢合格後，轉報教育部發給合格教師證書；同辦法第32條規定略以，90年 9月30日前已修畢師資職前教育課程，且依中小學兼任代課及代理教師聘任辦法進用之代理教師，初檢合格取得實習教師證書後，得以其最近10年內連續任教 2學年以上，或最近10年內每年連續任教3個月以上累計滿2年，並與初檢合格同一教育階段別、類別、科別且成績優良或經評量達80分以上之任教年資，折抵教育實習1年。
2、教育部86年10月24日台（86）人（一）字第00000000號函：高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法第34條第1項規定：「教師法第35條第2項所定代課、代理教師，經直轄市政府教育局、縣（市）政府或學校公開甄選進用，每年代課或代理連續滿3個月以上，累計滿2年，並修畢師資職前教育課程者，得以其代課、代理年資，折抵教育實習 1年。」依前所述，有關代課、代理教師及試用教師年資，得以採計為教師敘薪年資，及折抵教育實習年資，均已分別明定，惟上開年資既已折抵教育實習，為免「一資兩用」，其折抵年資不宜再為採計提敘之用。依上開說明，原告取得教師資格核敘薪額，當時以1年代理教師年資折抵教育實習有誤。
3、依教育部98年9月16日台人（一）字第0000000000B號書函意旨：依教育部82年 7月16日台（82）人字第039865號函：「主管教育行政機關對轉任或調任人員原敘薪級，如有疑義時，得函請檢證送核，並如經查明所敘薪級係原任主管教育行政機關誤（溢）核所致，自得本於權責依規定重核改敘。」復依教育部92年9月25日台人（一）字第0000000000A號令，「公立中小學教師在職進修取得較高學歷辦理改敘時，除到職後之任職年資屬服務年資外，其於到職核敘時曾『依規定』採計提敘有案之職前年資均得於改敘時作為服務年資，惟進修期間之年資仍應扣除不予採計。」所稱「依規定」係指符合採計規定，爰教師辦理學歷改敘時，主管機關對其原敘薪級如有疑義時，得函請檢證送核，如經查明所敘薪級係原任主管機關誤（溢）核所致，得本於權責依規定重核改敘。
（三）原告所溢領超過 5年以上之薪給、獎金部分，未罹於公法上請求權時效：
1、依教育部99年 8月13日台人（一）字第0000000000號函略以：公立中小學教師因誤核薪級所溢支之薪給應依行政程序法第 117條、第119條及第127條相關規定，本於權責審酌有無法律信賴保護原則之適用，且無行政程序法第 117條不得撤銷之情事，並洽審計機關意見辦理。再依法務部98年 8月25日法律決字第0000000000號函釋：「關於給付金錢或可分物之授益性行政處分作成後，原處分機關未依前開規定撤銷或廢止原處分前，依行政程序法第 110條之規定，原行政處分效力仍繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無該第 131條所定公法上請求權消滅時效之適用，迨至原處分機關撤銷或廢止原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權，該請求權消滅時效並自撤銷或廢止處分生效時起算」。
2、教育人員薪給係適用公立學校教職員敘薪辦法，公務人員俸給係適用公務人員俸給法。二者適用法源不同，救濟途徑亦不同，教育人員無準用公務人員保障法。被告引述銓敘部103年5月28日部銓二字第0000000000書函及公務人員保障暨培訓委員會委員103年4月1日103年第 4次委員會會議，同意備查之追繳加給事件審查基準，上開決議應僅適用公務人員，教育人員之人事法制主管機關為教育部，就其追繳之規定，應適用教育部之規範，被告於104年4月14日以府人任字第0000000000函請教育部，對於追繳公立中小學教師違法溢發薪時，於請求權內容及有所準據，建請研定處理規定，惟該部尚未回復，故僅能依該部99年 8月13日台人（一）字第0000000000號函，主管教育行政機關誤（高）核教師薪級，不當得利返還請求權得行使之起算點，依上開規定應自撤銷處分生效時起算，應符合行政程序法第127條規定。
3、本件返還溢領薪資、獎金之請求權時效，應自被告於 104年2月2日以原處分撤銷90年 8月15日核薪通知書，並重新核定原告之薪額為本薪 210元之日起算。灣潭國小依上開函文追繳原告於任同仁國小及灣潭國小期間（自90年8月1日起至 104年2月2日止）因薪級誤核致溢領之薪資、獎金，尚未罹於 5年時效期間。又機關得請求返還之內容及範圍，係原告所受領因薪級誤核致溢領之薪資、獎金之數額，非謂僅得請求自撤銷原核薪處分時起回溯計算 5年之數額。故追繳原告於任同仁國小及灣潭國小教師期間（自90年8月1日起至 104年2月2日止），因薪級誤核致溢領之全部薪資、獎金，於法有據。
（四）原告無信賴保護原則之適用，被告並無裁量怠惰：
1、依行政程序法第 117條規定，行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除有同法第 119條所列信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷處分之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷處分之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。又受益人之信賴是否值得保護，除依行政程序法第 119條規定要件判斷外，參照教育部訴願審議委員會103年 4月7日臺教法（三）字第0000000000號訴願決定書意旨，於提供金錢給付情形，尚須就受益人有無因該金錢給付而耗用之，或作成不能回復或難於回復財產處置，其間並有因果關係者而論。若僅消極受領給付，而非積極為行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用。
2、縱原告無行政程序法第 119條所列信賴不值得保護之情形，惟其於任同仁國小及灣潭國小教師期間溢領之薪資、獎金於法無據，揆諸行政程序法第117條第2款規定，原告之信賴利益須顯然大於撤銷所欲維護之公益始不得撤銷。以原告溢領之薪資、獎金，經與學校教職員支領薪資之公平性、貫徹依法行政原則及政府財政等公益衡酌，本件應無行政程序法第117條第2款規定之適用。而依行政程序法第127條第1項規定，授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，應負返還該已無法律原因所受利益之義務。
（五）答辯聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第 1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政機關如係以作成終局決定為目的前所為之指示或催告，因不發生規制效力，自非行政處分（最高行政法院 104年11月庭長法官聯席會議決議參照）。如逕對非行政處分提起行政訴訟法第4條第1項所定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件且其情形無從命補正，行政法院即應依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回。
（二）經查：
1、原告主張其對上開 104年2月2日函關於重行核定薪額及應繳回重新核定日起 5年內所溢領薪給、獎金等部分並無不服（見高高行卷第5頁背面），而係不服被告上開104年 2月2日函關於副知灣潭國小辦理繳還誤核超過5年以上所溢支之薪給、獎金部分，原告認該部分性質上為對其不利之行政處分，遂針對該部分提起訴願，經訴願決定不受理，原告乃提起本件行政訴訟。被告則抗辯原告所爭執上開104年2月 2日函之部分並非行政處分等語。故本院僅就上開104年2月 2日函中原告聲明撤銷之範圍審認該部分函文性質上究否屬於行政處分，合先敘明。
2、觀諸被告上開 104年2月2日函之內容，其正本收文者為原告，副本收文者則為：灣潭國小、同仁國小、被告所屬教育處、人事處組織任免科及人事處考核訓練科；其主旨欄為：「沈藝枝90學年度之教師敘薪案，經本府重行核定如說明二，請查照。」說明一記載發文所據教育部書函文號；說明二則記載本案敘薪重行核定之各項內容（包含姓名、服務機關、現在職務、核定薪額、生效日期、抽存證件、備註）；說明三記載原告之學歷、起敘本薪及採計年資與否情形；說明四記載併案撤銷被告90年 8月15日核薪通知書之意旨；說明五則記載：「請貴校依上開規定辦理繳還誤核期間所溢支之薪給、獎金及更正歷學年度成績考核，以符合規定。」說明六為教示條款，記載原告對核定薪級如有不服時之救濟途徑等情，此有該函文在卷可稽（見高高行卷第13頁）。足認原告所爭執關於被告通知學校辦理繳還誤核超過 5年以上所溢支之薪給、獎金部分係指該函副知學校之說明五部分。然對照該函其餘部分以觀，該函文說明五係被告對於副本收文學校所為應辦事項之指示，並未具體核定原告所溢領而應繳回之薪給、獎金金額，亦未明確設定應繳回溢領金額應遵守之清償期，復未通知原告逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，足見該函文說明五部分性質上僅屬被告機關對於所屬學校單位以作成終局決定為目的前所為之指示，尚未直接對原告法律上之權利義務產生規制作用，揆諸前揭說明，自非行政處分。
3、至該函文說明六，係教示原告如對於該函核定薪級部分不服，欲提起訴願之期間限制及相關程序，並非教示得就說明五部分提起訴願之教示條款，故就該函文說明五性質上非行政處分之判斷不生影響。此外，原告所引用最高行政法院103年度判字第491號判決之具體個案中，該案被告機關業已經正式發函對於該案原告追繳所溢領之專業加給且已表明具體追繳金額，核與本案被告系爭 104年2月2日函說明五僅係被告對於副本收文學校所為應辦事項通知之情形有間，故亦難援為對於原告有利認定之佐憑。
五、綜上所述，被告所為系爭函文關於副知學校辦理繳還誤核超過 5年以上所溢支之薪給、獎金部分，並非行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定以系爭函文該部分非行政處分予以不受理決定，並無違誤；原告猶執前詞對非行政處分之系爭函文該部分提起撤銷訴訟，核屬起訴不備其他要件且不能補正，依上開說明，自應裁定駁回。
六、本件原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，兩造關於實體上所為攻擊防禦方法及所提出之證據，核與裁定之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第 236條、第107條第 1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 曾宏揚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內以原裁定有違背法令為理由向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
書記官 蕭佩宜中 華 民 國 105 年 1 月 26 日