臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第16號原 告 沈藝枝訴訟代理人 沈昌憲被 告 嘉義縣中埔鄉同仁國民小學代 表 人 黃照恩被 告 嘉義縣中埔鄉灣潭國民小學代 表 人 劉昭志上二人共同訴訟代理人 陳振榮律師上列當事人間薪給事件，原告不服嘉義縣政府中華民國107年3月2日府行法訴字第1070008565號、府行法訴字第1070041229號訴願決定，提起行政訴訟，本院於107年10月24日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：被告嘉義縣中埔鄉灣潭國民小學代表人原為李淑惠，嗣於訴訟繫屬中之107年8月1日變更為甲○○，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許（見本院卷第293頁）。
二、事實概要：
㈠、原告於90年7月取得國民小學教師資格，於90學年度起介聘至嘉義縣中埔鄉同仁國民小學（下稱同仁國小）擔任教師。嘉義縣政府以原告學歷併採計其前於光華國小等學校服務成績優良之代理（課）教師年資4年，以以90年8月15日府人一字第101769號核薪通知書（下稱90年8月15日核薪通知書）核敘原告薪額新臺幣（下同）220元，並自00年0月0日生效。
㈡、原告自91學年度起經介聘至嘉義縣中埔鄉灣潭國民小學（下稱灣潭國小）擔任教師，嗣於103年12月取得南華大學碩士學位，其於104年1月27日檢具灣潭國小教師取得較高學歷改敘申請書申請改敘薪級，由灣潭國小以104年1月27日嘉中灣國人字第1040000299號教師敘薪請示單報請被告核定。嘉義縣政府審查時發現原告其中88年8月起至90年7月間分別於龍山國小、南新國小各1年代理教師之年資，應折抵教育實習年資，其中2年代理教師年資不予採計，乃以104年2月2日府人任字第1040020708號函（下稱104年2月2日函）撤銷上開90年8月15日核薪通知書，重行核定原告薪額210元，自90年8月1日起生效，並副知灣潭國小及同仁國小請辦理繳還誤核期間所溢支之薪給、獎金及更正歷學年度成績考核。
㈢、被告同仁國小、灣潭國小遂分別以106年9月25日嘉中同國人字第1060003596號函、106年9月18日嘉中灣國人字第1060003262號函通知原告繳還自90年8月1日起至91年7月31日止所溢領之薪給及獎金（含年終工作獎金、考績獎金、超勤加班費及不休假獎金差額），共計7,887元及自91年8月1日起至104年2月1日止所溢領之薪給及獎金（含年終工作獎金、考績獎金、超勤加班費及不休假獎金差額），共計243,071元。原告不服，向嘉義縣政府提起訴願，遭訴願駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
㈠、原告所溢領超過5年以上之薪給、獎金部分，業罹於公法上請求權時效：
１、原告所溢領超過5年以上所溢支之薪給、獎金之部分，因罹於行政程序法第131條所定5年之消滅時效，公法上請求權因時效完成而當然消滅，故原告毋庸返還該部分。
２、對於公法上請求權，機關係立於主控地位，不得因機關不知，即不當延長其請求權得行使之時效，民法上之請求權時效如是規定，公法上請求權亦應如此解釋，始能使法規價值體系歸於一致，避免體系之混亂。
㈡、原告之信賴值得保護，被告未充分考量原告信賴保護而有裁量怠惰之違誤：
１、被告於90年7月間起敘俸點薪額時，原告已盡其能事提出所有應提供之相關銓敘資料，並無任何詐欺或隱匿情事。而當年教育主管機關對於代理教師代理期間得折抵若干年之實習，或提敘俸點多少級，主管機關函釋亦一改再改，非常混亂，絕非一般教師或初任教師所得以理解，是原告當然信賴機關內經辦人員，故對於機關核定結果致溢領誤核期間所溢領之薪給、獎金之部分，原告並無任何過失，無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，被告撤銷違法行政處分亦應考量原告之信賴保護利益。
２、復按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」分別為行政程序法第9條及第118條定有明文。再按「復依行政程序法第118條規定，違法行政處分經撤銷後，並非一律溯及既往失其效力，為撤銷之機關仍得為維護公益或為避免受益人財產上之損失，另定失其效力之日期。亦即為撤銷之機關對於行政處分撤銷之效力是否溯及既往，如果不溯及既往，失其效力之日期為何？必須權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定；如果撤銷之效力溯及既往所造成受益人財產上之具體損失，與撤銷所欲維護依法行政、政府財政之抽象公益顯失均衡時，即應不使之溯及既往，或另定失其效力之日期，以減少受益人財產上過度之損失。又依行政程序法第127條規定，授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷而有溯及既往失效之情形時，受益人固應依不當得利法律關係返還因該處分所受領之全部給付，於撤銷前尚不生不當得利返還請求權時效進行的問題，惟如果其撤銷之效力不是溯及既往，或係另定失其效力之日期者，因未失效之行政處分所受領之給付，並非不當得利，受益人即無返還之義務，原給付機關自不得加以追繳。茲銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號書函既就『有關公務人員俸給法第19條第1項所定不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳之規定有無行政裁量之空間疑義』，釋復行政院人事行政總處謂：『說明：四、再查公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）103年4月1日103年第4次委員會議同意備查之追繳加給事件審查基準，需依實際個案情形適用程序法相關規定後，再判斷得否撤銷原違法授益之行政處分；至於追繳範圍，則依『受益人之信賴是否值得保護』為判斷準據（按：如受益人之信賴值得保護，超過『5年』以上之給付，即不予追繳；如受益人之信賴不值得保護，超過『15年』以上之給付，以不予追繳為宜）。以上開審查基準係保訓會審查案件之內部參考準則，爰本部予以尊重。』等語，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用；且此解釋意旨係基於以下之考量：『對於行政機關向人民行使公法上之請求權，定有5年之消滅時效期間，以維護法秩序之安定性。又關於行政機關對公務人員所為之金錢給付，此給付行為之性質為何，有認為係依法發給，亦即非以行政處分作為給付之基礎；亦有認為係以行政處分作為給付之基礎。前者，行政機關非以行政處分所為之給付，如構成公法上不當得利，其不當得利之返還請求權，依行政程序法第131條第1項之規定，因5年間不行使而消滅，從而，請求返還不當得利之範圍應以5年為限。後者，行政機關以行政處分作為給付基礎所為之給付，不論行政機關給付後之期間經過多久，依行政程序法第121條第1項之規定，行政機關於知有撤銷原因後2年內，均得依同法第117條之規定撤銷該行政處分，且溯及既往失效，並追繳全部之給付。茲以同為行政機關所為之給付，僅因給付行為認定之不同，造成請求返還之範圍有所差異，為求衡平，行政程序法第131條第1項規定之5年請求權時效期間，即有參酌之必要。是以，受益人如無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，為撤銷處分之機關依同法第118條但書之規定行使裁量時，仍應參酌該法第131條第1項前段規定，另定失效日期；且為兼顧依法行政原則、法秩序之安定性及公務人員信賴利益之保護，所另定溯及既往失效日期，以不超過5年為宜。』（保訓會103公審決字第47號、103公審決字第65號復審決定書參照），符合行政程序法第7條所揭示之『有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者』（必要性）與『採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡』（衡量性）之比例原則，行政法院自應加以援用。原審係於103年4月10日判決，未及適用上開有利於上訴人之函釋，且未審究被上訴人是否未依行政程序法第118條規定行使裁量權限，而有裁量怠惰之情形，已有未洽。」為最高行政法院103年度判字第491號判決明揭斯旨。復查，被告就原告於本事件中，完全不考慮原告毫無過失且無任何信賴不值得保護之情事，未能兼顧考量原告之信賴保護，而適當地行使裁量權，顯有裁量怠惰之情形，故原處分於訴之聲明範圍內之部分，應予撤銷。
㈢、因被告之執行職務有過失，致原告受有損害，亦應負損害賠償責任：
１、因被告於計算原告俸給核定錯誤，固有致原告溢領薪給，惟因係被告之過失，而致原告多扣健保費 (含眷屬)、公保費、及退撫基金，甚至致原告遭國家多扣之所得稅，均應由被告負損害賠償責任；且健保費係自發薪單位直接扣繳，原告無權利主張不扣除。
２、換言之，本件既係以公法上不當得利為公法上請求權，被告應先將對原告所溢扣之上開費用，併列計算後，詳予列表以供本院審酌。甚因原告為單親母親須扶養３個未成年子女，原得請領之補助費用，亦因被告溢核薪給，致原告無法請領補助費用，此部分所造成之損害，自應由被告負損害賠償責任。
㈣、被告與原告本得依行政程序法第135條規定成立和解，以解決糾紛：
１、又按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條定有明文。是公法上之法律關係，非不得以和解契約消滅之。
２、又查，原告一再向被告表達就償還金額的部分，應得以成立和解，惟被告始終顢頇，置之不理，僅一味以法律程序打擊原告。
㈤、按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」、「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」及「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」行政程序法第 127 條、民法第 179 條萣第 182 條第 1 項規定分別定有明文。
㈥、查被告同仁國小、灣潭國小目前所提出之資料，固有計算被告二機關所溢付予原告之薪資所得，亦有計算所溢扣之公保及退撫基金之金額，但對於原告所溢領薪資中，而逕予以所代繳溢扣之健保費用部分，已溢繳予中央健保局，原告係於善意不知無受領權之情形下，而所受領之利益已不存在。亦即，原告所受領溢付之薪資現存之利益，就溢扣健保費部分之受領利益已不存在，依行政程序法第 127 條第 2 項準用民法第 179 條及第 182 第 1 項規定，原告就此溢領部分，並不負返還償還價額之責任。然被告二機關對此並無詳予計算，故所計算之應返還金額，自有錯誤。故原處分即應予以撤銷，而不應予以維持。
㈦、聲明：
１、嘉義縣中埔鄉同仁國民小學106年9月25日嘉中同國人字第1060003596號函及其訴願決定均撤銷。
２、嘉義縣中埔鄉灣潭國民小學106年9月18日嘉中灣國人字第1060003262號函及其訴願決定均撤銷。
３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以︰
㈠、依教育部99年8月13日台人（一）字第0990114292號函略以：公立中小學教師因誤核薪級所溢支之薪給應依行政程序法第117條、第119條及第127條相關規定，本於權責審酌有無法律信賴保護原則之適用，且無行政程序法第117條不得撤銷之情事，並洽審計機關意見辦理。再依法務部98年8月25日法律決字第0980018457號函釋：「關於給付金錢或可分物之授益性行政處分作成後，原處分機關未依前開規定撤銷或廢止原處分前，依行政程序法第110條之規定，原行政處分效力仍繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無該第131條所定公法上請求權消滅時效之適用，迨至原處分機關撤銷或廢止原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權，該請求權消滅時效並自撤銷或廢止處分生效時起算」。
㈡、又教育人員薪給係適用公立學校教職員敘薪辦法，公務人員俸給係適用公務人員俸給法。二者適用法源不同，救濟途徑亦不同，教育人員無準用公務人員保障法。被告引述銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號書函及公務人員保障暨培訓委員會委員103年4月1日103年第4次委員會會議，同意備查之追繳加給事件審查基準，上開決議應僅適用公務人員，教育人員之人事法制主管機關為教育部，就其追繳之規定，應適用教育部之規範，而教育部99年8月13日台人（一）字第0990114292號函明確揭示，主管教育行政機關誤（高）核教師薪級，不當得利返還請求權得行使之起算點，依上開規定應自撤銷處分生效時起算，應符合行政程序法第127條規定。
㈢、本件返還溢領薪資、獎金之請求權時效，應自被告於104年2月2日撤銷90年8月15日核薪通知書，並重新核定原告之薪額為本薪210元之日起算。則被告灣潭國小及同仁國小依上開函文追繳原告於任同仁國小及灣潭國小期間（自90年8月1日起至104年2月2日止）因薪級誤核致溢領之薪資、獎金，尚未罹於5年時效期間。
㈣、薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分，爰溢發薪給之情形，於溢發之行政處分未撤銷前，其效力繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，尚無行政程序法所定公法上請求權消滅時效之適用；至原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權，該請求權消滅時效並自撤銷處分生效時起算。至於其得請求返還之內容及範圍，係原處分所受領之數額，非僅得請求自撤銷原處分時起回溯計算5年之數額，此有法務部101年10月23日法律字第10103108190號函可稽，法務部上開函釋係本於行政程序法主管機關對公法時效之解釋，與行政程序法規定之意旨無違，自得援為判決之依據。從而，在請求權時效尚未消滅前（即自撤銷處分生效時起算5年內），被告得請求原告返還之內容及範圍，係原處分所受領之全部數額，原告辯稱超過5年以上所溢支之薪給差額給付請求權，已罹於5年時效云云，不足採信。
㈤、綜上，被告得請求返還之內容及範圍，係原告所受領因薪級誤核致溢領之薪資、獎金之數額，非謂僅得請求自撤銷原核薪處分時起回溯計算5年之數額。故追繳原告於任同仁國小及被告灣潭國小教師期間（自90年8月1日起至104年2月2日止），因薪級誤核致溢領之全部薪資、獎金，於法有據。
㈥、再依行政程序法第117條規定，行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除有同法第119條所列信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷處分之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷處分之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。又受益人之信賴是否值得保護，除依行政程序法第119條規定要件判斷外，於提供金錢給付情形，尚須就受益人有無因該金錢給付而耗用之，或作成不能回復或難於回復財產處置，其間並有因果關係者而論。若僅消極受領給付，而非積極為行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用（最高行政法院95年度判字第01210號、99年度判字第963號判決意旨參照）。
㈦、縱原告無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，惟其於任被告同仁國小及被告灣潭國小教師期間溢領之薪資、獎金於法無據，揆諸行政程序法第117條第2款規定，原告之信賴利益須顯然大於撤銷所欲維護之公益始不得撤銷。以原告溢領之薪資、獎金，經與學校教職員支領薪資之公平性、貫徹依法行政原則及政府財政等公益衡酌，本件應無行政程序法第117條第2款規定之適用。而依行政程序法第127條第1項規定，授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，應負返還該已無法律原因所受利益之義務。
㈧、被告所追繳之金額早已扣除原告多扣之公保費及退撫基金，至原告可能多繳之健保費，則被告自當以行政訴訟之結果確定後，若原告確實須繳還溢領之薪給及獎金，被告自當就原告多繳之健保費，協助原告向相關權責單位申請退還事宜，並無自溢領部分再扣除健保費用之問題，健保費用應由原告另向健保局請求。此與被告追繳原告因薪級誤核致溢領之全部薪資、獎金，係屬二事。原告與健保局間始存在不當得利之問題，而非存在於兩造間。因原告本應繳納健保費予健保局，實務作法係自薪資內扣繳交給健保局，非繳給被告，與被告無關。
㈨、另外，被告係依據嘉義縣政府104年2月2日府人任字第1040020708號函，追繳訴願人溢領薪給、獎金，並無行政程序法第136條所稱「經依職權調查仍不能確定者」之情形，故本件無法締結行政契約。實則，原告若有意願與被告達成還款之共識，被告自願與原告協商如何繳還溢領之全部薪資、獎金，但原告堅持超過5年以上所溢支之薪給差額給付請求權罹於時效而拒絕繳還，故更無從達成行政契約或繳還協議。
㈩、就退撫基金及公保之計算式，說明如下：
１、退撫基金
⑴、基金提撥總額＝俸額（月支數額）×2×保險費率（四捨五
入）
⑵、個人自繳部分＝基金提撥總額×35％（四捨五入）
⑶、政府撥繳部分＝基金提撥總額－個人自繳部分
２、公保
⑴、保俸（月支數額）×保險費率＝全月保險費總額（四捨五入
）
⑵、全月自付部分保險費＝全月保險費總額×35％（四捨五入）
⑶、全月政府補助部分保險費＝全月保險費總額－全月自付部分保險費。
、均答辯聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有嘉義縣政府107年3月2日府行法訴字第1070008565號、0000000000號訴願決定書各1份、被告同仁小學106年9月25日嘉中同國人字第1060003596號函（下稱同仁國小處分）及其附件、被告灣潭國小106年9月18日嘉中灣國人字第1060003262號函（下稱灣潭國小處分）及其附件附卷可佐，堪信為真實。又上揭2函係屬單方對原告發生法律效力之行政處分，且亦為兩造所不爭執，亦可認為真實。
㈡、本件爭點在於：１、被告同仁國小之原處分及被告灣潭國小之處分距處分作成日即106年9月18日往前5年即命原告繳還101年9月19日前溢領薪資之部分，是否適用行政程序法第131條5年消滅時效的規定而不得請求返還？若不得請求返還，是否導致原處分無效？２、原告溢領薪資是否有信賴保護原則之適用？３、被告2人是否執行職務有過失而使原告得以主張與有過失責任，並扣除應返還之溢領額？４、被告2人對原告之薪資所為之核定變更，是否需扣除原告前溢領時所已繳納之所得稅、健保費、退輔基金等後，再為處分？
５、被告2人是否有先與原告訂立行政契約以取代原處分作成之行為？本院詳述如後：
㈢、各該爭點之判斷：
１、本件係關於薪資溢發經發函追繳後欲撤銷該追繳函文之撤銷訴訟：
⑴、按薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發
情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分（最高行政法院100年度判字第1314號判決意旨參照）。
⑵、本件原告起訴欲撤銷之同仁國小處分及灣潭國小處分，是為
發給原告薪資之授益性行政處分撤銷，依前開見解，自屬行政處分，原告對該行政處分先經訴願，再提起撤銷之訴，當屬合法，先予敘明。
２、被告2人之處分中請求原告繳還薪資之部分，2處分逾越5年之部分，並不適用行政程序法第131條之5年消滅時效規定：
⑴、按第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤
銷原因時起二年內為之；公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。行政程序法第121條第1項、第131條第1項分別定有明文。
⑵、行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過
後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」第127條第1項：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」第131條：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」根據上開規定，內容係提供金錢之違法授益處分，於經撤銷而溯及既往失效時，受益人應返還因該處分所受領之給付。此乃受益人原因該處分受領給付之法律上原因，即授益行政處分，被撤銷不存在，而構成公法上不當得利，對處分機關負返還該不當得利義務。處分機關之此項公法上不當得利返還請求權，為公法上請求權，時效期間為5年，自撤銷機關撤銷該授益處分，而得請求時起算。再行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」授益行政處分因違法而得撤銷與經撤銷，分屬二事。授益行政處分雖因違法而得撤銷，但在未經撤銷前，其效力繼續存在。受益人因該授益行政處分受領給付，有法律上原因，尚不構成不當得利。
⑶、復按關於消滅時效如何起算，行政程序法並未加以規定，應
屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開第128條所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行（最高行政法院105年度判字第60號判決意旨參照。）準此，有關溢發薪資之情形，於溢發之行政處分未撤銷前，依行政程序法第110條第3項之規定，行政處分效力繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無本法第131條所定公法上請求權消滅時效之適用。迨至原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權。而消滅時效之起算時點，應為行政機關得行使請求權時起算，方屬妥適。
⑷、原告主張2被告所作成之處分超過處分作成日5年撤銷並命原
告繳還之部分應適用行政程序法第131條第1項之消滅時效規定，不能命原告繳還，然原告溢領薪資之情形，係屬公法上之不當得利，而公法上不當得利之消滅時效起算點，類推適用民法的解釋，是以行為人無法律上之原因而受有利益時而言，必須行為人受有法律上之利益及無法律上之原因兩者均符合時，得請求之一方始具備得請求之地位，方才開始起算消滅時效，換言之，行為人有法律上之原因受有利益，或是無法律上之原因但無受利益，或有法律上原因但無受有利益，均不會構成不當得利，既不會構成不當得利，請求權既無法行使，就不會起算消滅時效。本件原告受有利益，確有部分超過5年，但於在原授益性行政處分經撤銷前，即嘉義縣政府104年2月2日之104年府人任字第1040020708號作成撤銷原核薪處分前，原告受領本件所稱之溢領部分，因該處分效力仍存在，均屬於有法律上之原因而受有利益，必於嘉義縣政府為該處分後，原本原告之核薪處分之法律上原因方才消滅，原告方才屬於無法律上之原因受有溢領薪資之利益，被告方2人才得以行使公法上之不當得利請求權。是以，本件消滅時效之起算時點，應為上開嘉義縣政府之撤銷核薪處分當日，在此之前，原告受領均非不當得利，被告機關均不得請求，故本件倘無任何中斷消滅時效事由，消滅時效之時點應為109年2月1日，就此，本件並未罹於消滅時效。原告以其受領時起算五年為其消滅時效時點，但並未考量無法律上之原因發生時點，是以，原告此部分主張，難謂可採。
⑸、又本件原告既不能主張消滅時效，同仁國小及灣潭國小兩處
分自不會因消滅時效計算錯誤此一原因而成為違法處分，附此敘明。
３、本件原告無信賴保護原則之適用：
⑴、行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合
理之信賴。行政程序法第8條定有明文。再按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為，另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之（最高行政法院102年判字第113號、106年判字第738號判決意旨參照）。申言之，符合信賴保護原則之要件，必須要有信賴基礎，信賴行為、信賴利益、信賴基礎與信賴行為或利益間有因果關係、且該信賴足以保護，方屬信賴保護原則所欲保護之對象。倘信賴基礎與信賴行為或信賴利益間無因果關係，或係該信賴不足以保護，均非屬信賴保護原則所欲保護之對象。再者，行政法上之信賴保護原則，係源自於憲法位階之「法安定性原則」，人民因信賴行政機關特定行為，而為財產或其他權利之處分者，如其信賴之成立善意且無重大過失，即應受到保護。而行政處分之違法或不當，相對人明知或重大過失不知者，是以，於行政程序法明定第119條信賴不值得保護之規定：受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰①、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。②、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。③、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。
⑵、本件原告之信賴基礎為嘉義縣政府90年8月15日府人一字第
000000號核薪通知書，經以此為基礎計算原告之薪資，並據以作成行政處分，而信賴利益則為原告因此違法之薪資核定而溢領薪資之部分，分別於被告灣潭國小與被告同仁國小溢領24萬3071元，而前揭信賴基礎與信賴利益間，因有該核薪處分，方才為前揭發新處分，確有相當之因果關係，故應審視本件原告信賴是否值得保護，意即審酌原告是否有行政程序法第119條之問題。
⑶、在此之前，就信賴基礎，本件需先探討原告於90年間取得國
民小學教師證時，所起敘之年資如何計算，此一內容將會影響原告是否有信賴不值得保護之情，故有先與討論之必要：
①、原告於90年7月起敘本薪時係採用代理教師年資折抵教育學
習年資之規定，而依照90年間之起敘內容，當時計算是以1年代課教師年資折抵1年教育學習年資，依據嘉義縣政府104年2月2日府人任字第1040020708號函文認為當年應以2年代理教師年資折抵教育實習，但當時以1年代課教師年資折抵教育實習，並改敘更正。
②、經檢視原告取得正式教師資格當時之關於代課折抵教育實習年資之法令，與本件相關者，分敘如下：
Ａ、實習教師應在同一教育實習機構實習1年：實習期間自當年7月起至翌年6月止。84年11月16日通過，92年6月27日廢止高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法第13條第1項定有明文。後因師資培育法通過廢止該辦法，然教育實習一年之規定並未改變。
Ｂ、原告需以2年代課年資折抵教育實習1年：
（A）、依據84年11月16日公布，於原告90年提敘時有效之高級
中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法第32條第1項規定：下列人員於初檢合格取得實習教師證書後，得以其最近十年內連續任教二學年以上，或最近十年內每年連續任教三個月以上累計滿二年，並與初檢合格同一教育階段別、類別、科別且成績優良或經評量達八十分以上之任教年資，折抵教育實習一年。
（B）、代理（課）教師在85年7月31日以前經直轄市政府教育局
、縣（市）政府或學校公開甄選進用，每年代課或代理連續3個月以上，累計滿2年者，於修畢師資職前教育課程後，得以累計2年年資折抵教育實習1年，免再進行教育實習評量。其代理(課)年資累計未滿2年者，如以任教年資折教育實習1年，均需依「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法」第34條之規定，撰寫教學心得報告，並進行平時評量與學年評量（教育部85年8月14日台（85）師（三）字第85515878號函）。
（C）、依上規定可知，於原告提敘時有效之法規及行政函示，
原告需以2年代課教師年資折抵1年教育學習年資，應可認定。
Ｃ、有關代課、代理教師及試用教師年資，得以採計為教師敘薪年資，及折抵教育實習年資，均已分別明定，惟上開年資既已折抵教育實習，為免「一資兩用」，其折抵年資不宜再為採計提敘之用（教育部86年10月24日台（86）人（一）字第86106242號函）。
③、由前揭內容得知，於原告90年初任正式教師時，若欲以其代
理教師年資折抵教育學習年資，則需以兩年折抵一年，且該折抵之部分不能計為提敘之用。
④、本件原告85年至86年、86年至87年、88年至89年、89年至90
年7月任職代理教師，均可計算1年代理教師，依據前揭規定，直至民國90年7月取得國民小學教師證，原告由其代課年資折抵教育實習年資，原告需將前揭兩年折抵教育實習年資一年，而該折抵之2年不得採為提敘，是原告於90年得採為提敘者為2年代課教師年資。
⑷、就此，本件嘉義縣政府104年2月2日府人任字第1040020708
號函變更原告之提敘處分，係基於前揭函文變更原本原告於90年間之提敘，是原告對於該原90年8月1日違法之信賴基礎是否有信賴不值得保護之情，除無證據證明其係詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。應審酌其是否明知行政處分違法或有重大過失而不知者。原告於取得正式教師資格前，4年擔任代課老師，且並未教育實習，原告理應知悉其係需將兩年代課年資折抵教育實習年資，因若未如此折抵，原告並無法取得正式教師資格，而於折抵後，就該折抵教育學習之兩年代課教師年資，是否可以計入提敘薪資內容，縱原告不知前開規定，應對此有所疑慮，況提敘及薪資發給事項，就教師或公務人員，依據前述最高行政法院之見解，係屬行政處分，既屬行政處分，原告若對各別行政處分不服，自可尋求救濟，既可尋求救濟，則各該行政處分本身之內容，原告理應知之甚詳，原告若當年對提敘內容不服，理應可提起行政救濟，然其並未對原提敘處分之內容救濟，原告對此一提敘本身錯誤縱屬不知，理應屬於重大過失而不知。況原告於90年間係欲擔任教師而取得正式教師資格，其理應知悉前開可以折抵年資及折抵限制之內容或相關規定，益徵原告對此之不知係屬重大過失。
⑸、準此，本件原告雖有信賴利益與信賴基礎，然其屬於因重大
過失而不知行政處分違法。自非信賴保護原則所得適用之對像。又原告主張被告應考量另訂失效期限之方式，然此一前提仍在於原告有信賴值得保護之情，本件原告信賴不值得保護，業如上述，被告就此亦不需考量是否需另定失效期間，自無所謂裁量怠惰而違法之情，併此敘明。
４、原告可否主張被告二人及嘉義縣政府與有過失，理應分擔過失比例，扣除其應給付之部分金額：
⑴、原告主張被告2人及嘉義縣政府就薪資提敘有過失，造成原
告錯誤提敘，因此原告需要繳回溢領薪資，屬與有過失，被告2人命原告繳回時，理應扣除，否則行政處分違法云云。
⑵、按所謂之與有過失得減免給付，於民事法上，係出現於損害
賠償之債，而民事法上之損害賠償之債，依現行民法之概念，僅有債務不履行與侵權行為方有，換言之，倘債權人並非依據侵權行為或債務不履行而向債務人請求損害賠償，而係基於其他法律關係，則無法就此主張與有過失責任。
⑶、本件被告係基於前嘉義縣政府之提敘處分撤銷，重新提敘後
，因原告原所受領之溢領薪資部分屬於無法律上原因而受利益，故以行政處分之方式命原告繳還，核其性質，理應屬於公法上不當得利，非屬任何債務不履行與侵權行為損害賠償，原告自不能以與有過失向被告主張抵扣其過失比例。
５、本件被告於追繳原告所溢領之薪資時，是否應先扣除原告因該溢領所應繳納之健保費，若應扣除而未扣除，是否會因此造成同仁國小及灣潭國小之追繳處分違法？
⑴、按政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員。為全
民健康保險法之第一類被保險人，而其投保單位為其所任職單位，其保險費自行負擔之部分，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。全民健康保險法第10條第1項第1款第1目、第15條第1項第1款、第27條第1項第1款第1目、第30條第1項第1款分別定有明文。由是可知，健保費被保險人應負擔部分，由投保單位先行預扣後，再向保險人即健保局繳納。
⑵、觀之健保費之繳納，係由被保險人自行繳納，投保機關僅是
代扣，倘若今日被保險人並無投保，則其健保費理應由其自行繳納，是以可知健保費之繳納本身，係被保險人個人之支出，並非投保單位之支出，若屬被保險人之支出，則由被保險人之財產給付該筆保險費係屬正確，由此回到健保費之代扣，簡言之，健保費之代扣本身，為投保單位由被保險人之薪資所得先行扣除。既由被保險人薪資所得扣除，則健保費本屬被保險人薪資所得之一部，應無疑義。
⑶、又依據全民健康保險法，被保險人如欲享有保險給付，即由
健保局支付部分醫療費用負擔，則必須就其應負擔部分繳納健保費，而被保險人應負擔部分健保費之計算，係由被保險人之薪資收入等為其計算基準。且依據上述，部分負擔之健保費為投保機關代扣，最後仍須繳納給被保險人，則實際上，投保機關僅係代為收取之人。倘若今日因薪資核定錯誤造成被保險人健保費自行負擔部分因此需多繳納，則有義務返還多餘保險費者，係為實際收取費用之保險人，並非代扣之投保單位。
⑷、故綜上所述，可知健保費自行負擔部分之繳納係由被保險人
員薪資所得繳納，且於第一類被保險人之時，由投保單位代扣後繳納保險人，應無疑義。就此二點而言，既然係屬原被保險人之薪資所得，被保險人於重新核定薪資前，本需由其薪資所得中繳納應自行負擔之健保費，不因薪資重新核定後改變性質為非由薪資所得繳納，即由薪資所得繳納健保費應自行負擔部分，而其既然屬於薪資支出，於錯誤核定薪資追回之時，因該部分仍屬薪資之一部，追回薪資係就溢領部分追回，無論是否因該核定錯誤造成被保險人部分負擔之健保費多繳，對於被保險人錯誤核定應繳回之薪水並無任何之影響。另觀之全民健康保險法之代扣、代繳規定，投保單位僅是經手機關，被保險人縱因薪資核定錯誤而致使遭到多扣健保費自行負擔部分，因該部分投保單位仍須繳納給保險人即中央健保局，故事後發現錯誤核定而使原本被保險人繳納之健保費成為溢繳部分，此部分之被請求債務人，應為實際收取健保費之保險人，非投保單位。
⑸、本件原告於原核定薪資前所多繳納之健保費自行負擔部分，
因由其薪資支出，仍屬薪資之一部份，事後發現薪資核定錯誤重新核定後，被告機關為追繳之處分，屬於對於原薪資之溢領之追繳，其所請求者仍為薪資之一部份，對於健保費自行負擔部分由薪資支出之狀況而言，係與追繳薪資為不同事項，自不得混為一談。且該錯誤核定造成健保費之扣繳，被告僅為代收、代繳，實際上並非實際收取該自行負擔之人，就此觀點而言，原告亦不能向被告機關要求自命其繳回之溢領薪資處分中扣除。
⑹、綜上所述，原告前揭主張應扣除健保費部費為無理由。至原
告主張此部分屬於被告機關過失，應援用與有過失扣除，然本件如前所述，被告機關係依公法上不當得利請求權向被告為繳回溢領薪資之行政處分，自無援用與有過失之餘地。
６、另原告主張應先訂立行政契約，被告不能直接處分乙節，然按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。行政程序法第135條定有明文。然行政機關有選擇行為形式之自由，此觀諸司法院大法官解釋第324號吳庚大法官之協同意見書自明（另參照程明修教授著，行政行為形式選擇自由-以公私協力行為為例，月旦法學，第120期）。是以，行政程序法第135條之解釋係屬行政機關對於公法上之法律關係得選擇以契約設定之自由，並非稱關於公法上之法律關係，行政機關必先訂立契約，於契約不成立或無法締結時，方才得以行政處分或其他法律形式之行政行為，故該條文是賦予行政機關選擇以行政契約或以可達其行政目的之其他行政行為選擇之依據，並非規定行政機關行為選擇順序之限制，故原告主張被告需先訂立行政契約，被告未選擇先訂立致使後行政處分違法乙節，難謂可採。
六、綜上所述，原告以被告均逾越公法上請求權時效、違反信賴保護原則、被告與有過失應負擔部分比例及應就命其繳還溢領薪資之同仁國小與灣潭國小處分中扣除健保費為由，認同仁國小處分、灣潭國小處分及對該2處分所為之訴願駁回決定違法，請求撤銷，因本件被告均未逾越請求權時效、原告信賴不值得保護、不得援用與有過失之概念即不能主張就同仁國小及灣潭國小處分中扣除健保費等情，原告主張為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 唐一侼
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
書記官 黃妍爾