臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第26號
107年11月19日辯論終結原 告 新北市政府消防局代 表 人 黃德清訴訟代理人 陳映文
郭姿儀黃紳綮被 告 黃智弘訴訟代理人 葉鳳琴上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應返還原告新臺幣玖萬玖仟柒佰零貳元，及自民國一○七年九月十一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
壹、程序事項：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229條第2項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：被告參加原告辦理第9期高級救護技術員訓練，訓練期間自民國105年4月18日起至105年12月14日結訓。依「新北市政府消防局辦理第9期高級救護技術員訓練執行計畫」（下稱系爭訓練執行計畫）第拾肆項規定，被告結訓後應至原告所屬救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作，且自結訓日起4年內不得統調外縣市。另被告於105年4月25日簽署切結書，載明「本人黃智弘因係受訓新北市政府消防局第9期高級救護技術員訓練，不得無故缺席或中途自行退訓，結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作。
且自結訓日起算4年內不得統調外縣市，違反規定者應退回本局訓練費用，在此立切結」等文字，且於具結人欄及簽章欄分別簽名，交付與原告。詎被告於受訓結束，未滿上開留任年限前，於106年10月23日請調至嘉義縣消防局，原告依系爭切結書請求被告返還訓練費用99,702元，因被告迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）兩造應成立行政契約：
1、按司法院釋字第 533 號解釋協同意見書：「……歸納目前通說……行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者……㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者……若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之……」。準此，原告依其組織法規係國家機關，為執行法定職權、養成高級救護技術人員、提升救護服務之行政目標，就辦理緊急救護相關事項，依訓練計畫與參訓人員簽訂切結書，約定由原告提供公費教育訓練課程及高級救護技術人員養成過程中之各種便利，俟參訓人員結訓取得高級救護員資格後，再依留任年限，於原告轄下接受指揮監督，提供緊急救護服務，以達保障人民生命身體安全、增進公共利益之行政目的，故此項切結書具有行政契約之性質。
2、次按衛生福利部依緊急醫療救護法第 24 條第 2 項授權頒布之「救護技術員管理辦法」。原告並依上開規定制定EMTP 執行計畫作為處理是項業務之依據，並作為與自願參訓人員訂立訓練契約（方式如切結書之類）之準據。查原告為達成保障人民生命身體安全、增進公共利益之行政目的，爰擬定系爭 EMTP 訓練執行計畫，核撥經費辦理教育訓練課程，經原告內部簽准後交予各大隊先行甄選合格者自行審閱內容、衡量是否參訓，性質應屬要約之引誘，決定參訓即為向原告提出要約，經訓練第一週後測驗合格之前 60 名學員，由原告審核後為許可參訓之允諾，性質上方屬承諾，兩造並依此意思合致簽署自結訓日起算 4年內統調外縣市即應退回本局訓練費用之切結書，故按前揭司法院釋字第 533 號協同意見書之意旨判斷，該切結書為行政契約，應為締約雙方共同信守。
3、再按 EMTP 訓練執行計畫第 1 點規定，系爭行政契約之訂定，旨在充實、養成原告轄下高級救護人員，推展救護業務，加強到院前緊急救護服務之行政目標，原告所提供之公費與受訓人員學成後之服務間，具有對待給付之關係，公費受訓人員藉參與政府公費所補助辦理之教育訓練，以減輕經濟壓力，且得享受高級救護技術員養成教育之各種利益，但同時負有於結訓取得高級救護技術員資格後，接受原告指派於原告管轄地區服務之義務。
4、另查高雄高等行政法院 94 年訴字第 1080 號判決：「……遴派被告赴高醫耳鼻喉科，接受…帶職帶薪全時進修，……於徵得被告同意後，由被告簽署切結書，承諾訓練期滿後願返回原告醫院服務，期間相等於進修訓練期間；如有違反或半途離職，願按未履行義務期間比率，償還相等於進修期間所領薪津及各項補助費用，……是本件原告顯係主張其乃基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，與被告間，因簽署切結書而成立行政契約，約定由原告提供帶職帶薪全時進修之給付，並使接受給付之被告負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係……」之見解，亦認為承諾返還受訓公費之切結書，其法律性質屬於行政契約，可資參考。
（二）被告違反系爭行政契約義務，應依約返還受訓公費：
1、按 EMTP 訓練執行計畫第 14 點第 1 款規定：「本局學員結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作，且結訓後 4 年內不得統調外縣市（自結訓日起算）。」為珍惜並合理分配有限訓練資源，留任專業人才，並確保自願享受公費待遇之參訓學員，於結訓後，照約按受指派完成服務，此乃達成行政目的所必要，亦未逾越合理範圍，雙方當事人自應本誠信原則履行契約義務。
2、次按切結書內文：「本人黃智弘因係受訓新北市政府消防局第 9 期高級救護員技術訓練，不得無故缺席或中途自行退訓，結訓後應至救災救護指揮中心或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作。且自結訓日起算 4 年內不得統調外縣市，違反規定者應退回本局訓練費用，在此立切結。」可知依被告智識程度，必然知悉其自結訓日起算 4年內不得統調外縣市，今被告未滿留任年限即調任至嘉義縣消防局，被告違反雙方契約約定內容，原告請求被告返還受訓公費，洵屬有據。
3、退一步言，縱原告考量被告返鄉心切，允許被告請調他處，但依原告於 105 年 6 月 1 日「訂定本局人員接受特殊訓練之留任年限或賠償機制會議紀錄」，亦載明未達年限即欲參加統調者，應依照訓練費用總金額之比例賠償。故被告仍應依切結書所載返還受訓公費。
4、查原告於 106 年 10 月 27 日以新北消護字第106209621
2 號函請求被告於文到 10 日內繳交賠償費用，原告於
106 年 12 月致電被告，被告亦於電話中表示願意返還受訓公費，但因經濟因素需分期繳納，此有 107年 3 月
13 日新北消護字第 1070477745 號函可稽，可見被告亦自承會依約返還受訓公費。
5、詎料被告於調任嘉義縣消防局後，經原告於 106 年 12月
14 日以電子郵件提供分期繳納申請書、106 年 12 月 19日以電子郵件及電話多次聯繫，均未獲被告回應，復於
107 年 1 月 5 日、11 日、12 日商請原告所屬指揮中心值勤官發送訊息予被告仍未見回應，以上種種善意的提醒，均遭被告置之不理；原告屢經催討無效，只得於 107年 4 月 10 日以雙掛號寄發存證信函催告其繳納，同年月 11 日經簽收後仍未獲處理，是被告違反系爭行政契約義務，應返還受訓公費，至為灼然。
6、基上，被告參加系爭 EMTP 訓練結訓日期為 105 年 12月 14 日，依雙方簽訂之切結書所載，被告應於 109 年
12 月 13 日後始得申請統調外縣市。惟被告統調日期為
106 年 10 月 23 日，顯然未滿留任年限，以每周上班日
5 日計算，未滿日數計 1146 日。又原告辦理第 9 期高級救護技術員訓練經費為新臺幣（下同） 770 萬元，以每期學員人數（ 60 人）依統調年限 4 年平均分攤計算，每人每日應賠償費用約 87 元【（計算式：7,700,000/( 60 4 365 ）＝ 87.67 元】。原告未按切結書所載，要求被告返還受訓公費全額，而僅以未滿留任日數乘以每人每日賠償費用計 99,702 元【計算式：1146 87 ＝ 99,702 元】，亦可認符合公平合理原則，難認有何不當，故被告應返還公費約 99,702 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
（三）原告於 105 年 6 月 1 日召開會議（下稱系爭會議）決議不影響被告意思表示效力及本件行政契約之合法生效：
1、系爭會議僅係重申「定期請調（俗稱統調）」包含「特困因素請調」及「一般請調」之意旨：
⑴被告稱特殊困難因素與一般請調有所不同，原告認同特困
因素請調確實與一般請調「原因不同」，但不論係特困因素請調，抑或一般請調，二者均屬定期請調（俗稱統調，原因已於補充理由（一）狀敘明）之一種。基層消防人員有此意識，消防機關有所意識，系爭會議與會人員豈會不知？且「統調」既為「定期請調」之俗稱，可知系爭會議決議謂「……訓後服務年限未滿 4 年不得參加統調，其中統調應包含特困因素（離婚、離島及其他重大事由）及一般積分；…」，僅係「再次強調」不論以何理由（一般積分或特困因素）申請定期請調，均為統調一詞所涵蓋，被告所稱並不符現實情況。
⑵故系爭會議之召開目的，並非將特困因素請調囊括於切結
書所載統調，僅係重申「定期請調（俗稱統調）包含特困因素請調及一般積分請調」，特困請調與一般請調，本即均屬定期請調（俗稱統調）之一種，此一概念自始即存在，不論係被告簽署系爭切結書時，抑或原告做成系爭會議記錄後，均無不同，亦無變更。被告強稱特困因素請調並非定期請調（俗稱統調），且認原告以系爭會議決議擴張系爭切結書中「統調」之含義，顯屬誤解。
2、系爭會議旨在優化往後制度，並表明不溯及適用於原無明訂留任年限及若離職按照比例賠償制度之其他訓練：
⑴查系爭會議決議稱應於爾後之計畫中明訂留任年限及若離
職按比例賠償之規定，另考量計畫本身之法律效力，請與受訓人員簽訂切結書，切結書請明確註明上述規範…上開規範不得溯及既往。惟「不得溯及既往」所指為何？此自系爭會議案由一：決議一、…本案之留任年限維持 4 年不變，惟應於切結書上加註，人員訓後 4 年內如仍欲參加統調，應依照訓練費用總金額之比例賠償…等文字觀之，顯見此會議並無任何否定系爭 EMTP 訓練執行計畫與切結書互為補充之意思，既未否定，「不得溯及既往」應係指未來建立留任年限及賠償機制者，相關留任、賠償規範不得溯及既往原無相關制度之其他訓練，此為邏輯解釋必然之理。
⑵基此，系爭 EMTP 訓練執行計畫設有留任年限規範及未滿
留任年限賠償之切結書約定，即便系爭會議決議未來建立相關制度後不溯及既往，亦不會影響已有相關制度的系爭EMTP 訓練執行計畫，即不影響原告向被告主張履行切結書之返還訓練公費義務之權利。
3、綜上，被告先稱系爭切結書所載「統調」不含特困因素，刻意忽視統調係定期請調之俗稱，本即涵蓋特困因素請調；復扭曲原告於系爭會議上之重申統調意義之文字為擴張統調之含意；最後再以系爭會議不溯及既往原則，堅稱自己並無違反切結書之不得統調之義務，所執之詞，顯非可採。
（四）對被告抗辯之陳述：
1、行政契約之締結係採「除外說」，不以各別法律有授權為要件：
⑴按行政程序法第 135 條規定：「公法上法律關係得以契
約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」可知行政契約之締結，不以各別法律有授權為要件，亦即不採「授權說」而採「除外說」。
⑵次按司法院釋字第 348 號解釋意旨，行政機關得依其行
政目的，本於行政行為形式選擇自由，與人民簽署行政契約。司法院釋字第 533 號解釋協同意見書意旨，行政契約以契約之一造為代表行政主體之機關，且契約標的（即約定內容）涉及公法上權利義務或公權力措施，以及契約主體間達成合意為構成要件，並無被告所稱「須有法律或法律授權制定之法規命令明文規定」之要件，因此原告與被告以切結書約定由原告提供公費訓練及訓練過程之各種便利，由被告於結訓後留任原告轄下接受原告指揮監督從事救護業務滿 4 年，俾原告落實提昇高級救護業務品質，以保障人民權益，雙方給付相當，且未欠缺正當合理關聯，符合行政程序法第 137 條雙務契約之規定。
⑶又行政契約之內容形成，是否適用法律保留原則，此觀「
人民之自由權利，固不得任意加以限制，但其限制如係基於本人之承諾，而又無悖於公序良俗，則非法之所禁。」我國行政法院 71 年判字第 212 號判決要旨，亦值得參考。故被告提出切結書，與原告成立行政契約關係，不以原訓練計畫記載或有法律或法律授權制定之法規命令要求其提出為必要。
2、本件行政契約具備雙方合意及書面要式之構成要件，並非單方行為：
⑴被告主張系爭切結書僅有被告簽名，應屬單方行為而非行
政契約云云。惟查所謂單方行為係指法律行為由單一表意人之單方意思表示即可發生法律效果、構成法律行為，系爭切結書之法律屬性為行政契約，被告恐有誤會。
⑵次按 100 年度高等行政法院法律座談會第 5 號提案及研
討結果謂：「行政程序法第 139 條所稱『書面』，不限於單一書面具有契約形式之文件，只要締約雙方有書面的交換而可認為有締結行政契約之意思，即為已足。（李惠宗，行政法要義，四版一刷，第 393 頁參照）…行政契約是否成立的重點在於該書面方式是否具有保障契約內容明確性及證明功能以及自該書面文件中可以確知當事人意思表示合致，而不用拘泥於一定之格式或內容。…『書面』之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以『書面為之』之目的，僅具有『證明』、『警告』功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱『書面』實不以單一性文件為必要。（最高行政法院 92 年度判字第 1685 號判決、臺北高等行政法院 90 年度訴字第3845 號判決、93 年度訴字第
418 號判決參照）」⑶再按最高行政法院 96 年度判字第 1967 號判決意旨，謂
：「…行政契約締結，應以書面為之，為行政程序法第13
9 條前段所明定。其立法目的在於使行政契約內容明確，故所稱『書面』係指契約當事人所簽定之文件，已足以證明公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方已達成具有拘束力之合意者，即屬之，並不以雙方簽訂正式對立之契約書為必要。」⑷參考學說見解，切結書之法律性質，依其內容可分為不同
類型：「…切結書的法律性質，應依其內容判斷之。…第三，人民依切結書所為的意思表示，如若構成與行政機關所為之雙方法律行為的一部分，而得解為要約或承諾者，則此等切結書亦得構成契約（尤其是行政契約）之一部分。行政程序法雖然規定行政契約應以書面方式為之，但實務上並未要求雙方當事人須簽署於同一份書面，因此以切結書構成行政契約之一部分仍屬可能。…」另有學者謂：「…又契約書上應表明契約當事人，至於在行政機關方面，則不必表明其所歸屬的法人（國家或地方自治團體）。亦即只要從契約書上足以認知哪一個行政機關訂立契約，即為已足…」⑸本件切結書已明確記載「本人黃智弘因係受訓新北市政府
消防局…違反規定者應退回本局訓練費用」，自切結書內文，以及被告簽署切結書後交付原告收存、原告持續提供訓練課程各項資源予被告等行為，已足以察知締約主體為原告與被告，且雙方已就原告辦理公費訓練，被告結訓後應留任滿 4 年，否則應返還訓練費用等內容，達成意思表示之合致，此與行政契約之構成要件尚無不合。
⑹申言之，系爭切結書乃針對被告參加原告所辦理公費訓練
，由原告提供訓練課程及受訓期間各種便利，被告則於結訓後 4 年內於原告轄下接受原告指揮監督、提供緊急救護服務等雙方權利義務，構成被告與原告所為之雙方法律行為的一部分，故系爭切結書縱非獨立存在之行政契約，亦構成整體行政契約法律關係之一部。
3、本件行政契約無涉溯及既往：⑴被告另稱訓練中突然要求簽署切結書，更於 105 年 6 月
1 日始訂立賠償機制，顯有溯及既往之不當。惟依起訴狀所載事實，原告須待有意願參訓之 68 名參訓者受訓一週並完成測驗後，始能依測驗結果確定正式參訓之 60 人名單，故被告所稱訓練中方被要求簽署切結書，為當然之理，並不影響其意思表示及本件行政契約之效力。
⑵按行政程序法第 135 條規定，行政契約之締結不以法律
授權為要件。又原告後續訂立賠償機制係為完善制度，故經原告辦理系爭 EMTP 訓練之業務單位內部議決並施行後，始邀集上級主管及其他相關科室召開會議，將初步施行成效及相關問題提請討論，此係為集思廣益、優化往後制度，故賠償會議之召開時間並不影響行政契約合法生效。
4、系爭切結書寫明統調，被告稱其係參加定期請調而非統調，實為推拖之詞：
⑴查被告以特殊困難因素（簡稱特困因素）參加之調動係依
消防署所定之「消防機關隊員定期請調作業規定」（下稱定期請調作業規定）辦理，切結書上之所以記載「統調」，係因消防署辦理各消防機關人員定期請調作業時，由權責機關依消防署所定作業時程，提報可供調入（出）名額，並調查隊員請調意願，核算請調人員資績積分，依序列冊，函報消防署。請調人員申請服務地區依其意願填寫志願順序，消防署以其志願序列冊，權責機關提報之請調名冊，由消防署依其志願地區及優先順序列冊函送權責機關參考。需用權責機關自名冊中遴選進用者後，副知消防署，消防署即通知權責機關、請調人員調動結果。正因由消防署統一辦理調動事宜，故長期下來即有「統調」之俗稱。被告稱其參加消防署辦理之「定期請調」，與原告認知切結書所指「統調」不同，實則雙方所指均係消防署所辦之定期請調，毫無二致。
⑵次查，消防隊員在申請定期請調（即俗稱之統調）前，也
會詢問其他各地消防機關是否有人欲調動之資訊，為促進資訊流通而有網路平台可供隊員參考，此有消防心論壇網頁截圖可稽，此論壇中有一子平台清楚可見以「統調」為其名稱，反而未見「定期請調」之文字，亦足見統調與定期請調被認為是一事已形成一種習慣，當提及統調即可聯想到其意涵係指消防署每年定期請調。
⑶再查，雖請調作業規定內並未就「統調」一詞加以定義，
惟前已闡述統調為定期請調之俗稱。另參「桃園市政府消防局消防人員請調作業原則」第 2、3 點：本原則用詞定義如下：(一)請調：包含統調及商調。(二)統調：包含一般請調及特殊困難請調…統調作業配合消防署消防機關隊員定期請調作業原則（應為「規定」之誤植）…。均足以推知即便不認為統調即定期請調之俗稱，統調亦為請調之一種方式，被告係以特困因素請調，亦應為統調一詞內涵所涵括。
⑷末查，若被告堅稱其係參加消防署每年統一辦理之定期請
調，與其簽立之切結書上所載統調並非一事，否認統調為定期請調之俗稱，惟消防署辦理各機關消防隊員流用僅此一管道，若非統調係長久形成之習慣稱呼，原告怎會以此名稱載為於計畫及切結書之內容，令系爭 EMTP 訓練之參訓學員詳閱計畫、簽立切結書？又被告等系爭 EMTP 訓練之參訓學員看到計畫及切結書時何以未曾對「統調」之意涵提出疑義？何以未曾提出應更正為消防署的定期請調？縱被告有所疑問，僅須稍加詢問細想即可得知，以被告之智識程度，難以想像取得計畫及切結書時不提出此疑問，直接隨意簽名，待受請求返還公費再蓄意執此爭執，推拖之意至為明顯，顯不足取。
⑸綜上，行政契約之締結及其內容，原則上並不以法律保留
為要件，被告有關簽署切結書之時間、方式、用語、缺乏法令依據等主張，均無礙於本件行政契約之成立與生效。被告空言詭辯，缺乏主張憑據，難實其說，故本件行政契約合法有效，被告應依約履行返還公費之義務。
5、原告本無事先告知特困原因請調仍須賠償訓練費用之義務，且原告同意被告請調，與向被告請求賠償訓練費用，顯屬二事，不容混淆：
⑴查被告自 105 年 4 月 18 日參加系爭 EMTP 訓練，並於
106 年 3 月間申請參加統調，顯見被告以特困因素申請統調時即明瞭其所簽署之切結書內容，會為切結書所拘束，即自結訓日起算，服務未達留任年限即應返還受訓公費，被告既執意參加統調，即應依切結書所載返還訓練公費。況切結書既無記載例外不需返還之原因，被告僅憑個人臆測特困因素統調不需返還受訓公費，反而要求原告負擔特別告知特困請調仍須賠償訓練費用之義務，按解釋契約，需探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，惟契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解，此有最高法院 17 年上字第1118 號民事判例要旨可參，惟被告自為解釋切結書文字原意，加諸切結書所無之義務於原告，再為有利於己之解釋，顯已違前揭最高法院判例之意旨，被告行為有違誠信原則，不言可喻。
⑵次查原告准許被告以特困因素參加統調，係基於人倫常情
，體恤被告長期在北部服務，無法隨侍母親在側之心情，原告為維護被告以特困因素選擇回鄉工作之權利，依被告之統調申請而列入可供調出清單，使被告有機會回鄉服務，且原告依被告簽立返還受訓公費之切結書，要求被告返還受訓公費，本屬二事，被告混淆兩者，顯有誤會。再查原告允許被告以特困因素申請統調，除基於人倫親情外，更因為被告已簽立服務未達年限返還訓練公費之切結書，原告認被告會依切結書履行還款義務，始同意被告調動。況原告同意被告統調並未同時免除被告應履行切結書之還款義務，被告僅憑己見，逕認原告同意統調即免除其應依切結書履行義務，並主張原告所為已違誠信原則及信賴保護原則，所執之詞，蓋不可取。
6、原告係依被告簽立之切結書要求其履行還款義務，與被告在何消防機關服務無涉：
⑴各消防機關訓練經費之預算科目、用途、訓練活動之類型
、場次、條件…等，會因各地區域幅員大小、人口疏密、任務編組、勤務統計…等不同而有因地制宜之分配考量。查原告辦理系爭 EMTP 訓練，究其目的係為提高轄內消防人力素質，且系爭 EMTP 訓練辦理經費之預算明細，並無「中央補助款」之註記，故預算係由新北市政府編列實施，並無中央補助款挹注。可見新北市之預算係供充實轄內各項建設或人員之用，而不會用在新北市之外其他縣市。⑵雖被告稱其仍在消防機關服務，所受訓練仍持續貢獻國家
社會，亦未浪費訓練費用等云云；然原告自始至今均未否認被告得在其他消防機關貢獻心力之權利，僅要求被告履行切結書內容，返還訓練公費，且查最高行政法院 106年度判字第 423 號判決：「…如在該服務年限內發生任意性或可歸責性之離職，即構成債務不履行之違約事由，而應履行系爭違約金條款所課予之賠償義務，始符合當事人立約時之真意及契約之文字。是如…於服務年限屆滿前自願離職，即已該當前揭違約事由，縱其係因另行報考警察特考經錄取並獲重新分發於其他警察機關任職…自應依約按其尚未服務期滿年限之比例，賠償其在學期間之教育費用…」，是以即便被告仍在消防機關服務，不論為現職之嘉義縣消防局，甚至是調任其他消防局，均不影響其簽立切結書所應負擔返還訓練公費之義務，原告要求被告返還訓練公費，本即與被告是否仍在消防機關服務無涉，而係被告違反其簽立切結書之履約義務，被告以此置辯，顯故意忽視其所簽立切結書之拘束力，洵非可採。
⑶再者，雖所有公費追本溯源均來自人民稅收匯聚而成，惟
若以此逕認不論是否已簽立未達留任年限即應返還訓練公費之行政契約，只要以公費受訓即不需返還公費予原機關，非但無法達成各地消防機關編列預算提升轄區內人力素質之目的，更使各地消防機關對撥付經費辦理訓練一事抱持觀望態度，因為即便努力爭取到預算，人員完成訓練後卻又不能以追回公費作為適當的留任手段，若人員結訓後立即調任，機關又基於體恤下屬之心意，同意其調任，長此以往，消防人力必定陷入青黃不接之窘境，難以要求消防人員專業能力要與時俱進，更遑論保障廣大民眾的公共利益。
⑷基上，原告基於其法定行政目的，爭取並編列預算，執行
各項訓練計畫，為使結訓人才能為原告所用，並尊重每個人不同人生規劃，故簽立切結書，約定於留任年限內統調者需返還訓練公費，該切結書並無任何不公平之處遇，即應為雙方所信守，被告既依自由意志簽立，就應依切結書內容返還訓練費用，被告稱其仍在消防機關服務，原告即不得向其追償訓練公費云云，顯已混淆原告請求之基礎，概非可採。
7、被告之主張已逾越定期請調作業規定保障意旨：⑴惟查定期請調作業規定第 6 點第 1 項規定：「請調人員
斯申請服務地區依其意願填寫志願順序，消防署以第一志願列冊，第一志願權責機關未參加請調作業時，由消防署逕依其第二志願列冊。」係表明請調人員申請服務地區，原則上尊重請調人員個人意願，由請調人員依其意願填寫志願順序。
⑵次查系爭規定：「有下列特殊困難因素之一者，以請調事
由相關當事人戶籍所在地之消防機關為第一志願：…。」對照規範前後文義，可知系爭規定係作為同條第 1 項之例外規定，亦即請調人員以特困因素申請調動時，其個人填寫志願順序之意願將受到限制，應以請調事由相關當事人戶籍所在地之消防機關為第一志願。
⑶準此，系爭規定僅肯定具備特困因素者得被列入統調名單
申請調動，並非必然可調動成功。可知系爭規定僅在保護並特別照顧具特困因素者之申請調動權，原告基於體恤有特殊困難因素人員之需求，將渠等列入可調出名單，實已達到系爭規定特別照顧之立法意旨。被告稱原告執系爭切結書向其主張權利，就是有違系爭規定之立法目的，顯已過度擴張解釋，況原告依合法生效之切結書要求被告履行返還訓練公費之義務，本即應當，且與系爭規定特別保護意旨無涉，被告所稱，洵非可採。
（五）聲明：
1、被告應給付原告 99,702 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按消防機關隊員定期請調作業規定第 6 條第 2 項第 2款之規定，請調人員之父母領有全民健康保險重大傷病或身心障礙重度或極重度證明，且同一戶籍地內無其他兄弟姊妹可為照顧，經查證屬實者，得申請調動服務機關，並以戶籍所在地之消防機關為第一志願，係國家為保護有特殊困難因素之消防人員所訂之特殊調動條款。被告係因母親受有重大傷病且無其他兄弟姊妹可協助照顧，是有此特殊困難因素，始依前開規定辦理請調至嘉義縣消防局，與一般請調有所不同，此觀原告所執之訂定本局人員接受特殊訓練之留任年限或賠償機制」研商會議記錄之案由一之決議即知。原告檢附之新北市政府消防局辦理第 9 期高級救護技術員訓練執行計畫第十四條僅規定，本局學員結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作，且結訓後 4 年內不得統調外縣市。且觀之全部規定，並無違反上開規定應賠償相關訓練費用之規定，故原告依該執行計畫請求，應無理由。
（二）原告係於 105 年 4 月 25 日與被告簽訂本案系爭切結書，惟原告其後於 105 年 6 月 1 日始召開內部會議（被告並未參與，亦無收受相關通知），並決議所謂統調係包含因特困因素所為之請調。是以，若被告與原告簽訂系爭契約時，所謂統調即有包含因特困因素所為之請調，則原告又何須於簽訂系爭契約後為前開決議？是被告認為系爭切結書上所稱之統調，並不包含因特困因素所為之請調，應非無據，若有補充記載，被告則不會簽立切結書、不去參加訓練。
（三）該切結書內載：本人黃智弘因係受訓新北市政府消防局辦理第 9 期高級救護技術員訓練，不得無故缺席或中途自行退訓，結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作，且結訓後 4年內不得統調外縣市，違反規定者應退回本局訓練費用，在此立切結。經查，該切結書係在被告訓練中所立，並非原訓練計劃所載，而該切結書並無原告簽署，故為單方行為，並非行政契約，且原告係依何法律或法律所授權制定之法規命令要求被告提出切結書？如無任何合法之依據，該切結書增加法律所無之限制，對被告應不生效力，故原告主張該切結書而請求，亦無理由。又法律不溯及既往為基本法律原則，原告原訓練計畫並無切結書所載【應退回本局訓練費用】之規定，於訓練過程中突要求簽切結書，更於簽立切結書後之 105 年 6 月 1 日才訂定賠償機制，顯有溯及既往之不當。
（四）再觀「訂定本局人員接受特殊訓練之留任年限或賠償機制」研商會議記錄之提案二之決議二部分，並稱「考量計劃本身之法律效力，請與受訓人員簽訂切結書，切結書請明確註明上述規範」、「為符信賴保護原則，上開規範不得溯及既往」，即可知前開會議所為之決議，並無溯及既往之效力，是兩造簽訂之系爭契約，自不受該會議之決議拘束。
（五）末查，被告係因母親重殘特困原因請調回鄉，此為特殊原因，如原告事先規定縱使特困原因請調仍須賠償訓練費用，則被告當斟酌是否參加訓練，且原告亦可不准被告請調，今原告事先未規定說明，事後亦同意被告請調，如今又主張應賠償訓練費用，顯違誠信原則及信賴保護原則；又被告請調至嘉義縣消防局，所受訓練仍持續貢獻國家社會，亦未浪費訓練費用，雖對原告計算之 99,702 元無意見，但原告所為請求，亦無理由。
（六）綜上，兩造簽訂系爭切結書時，雙方所合意之「統調」並不包含「因特困因素所為之請調」，蓋此二者非屬同一，且原告其後所為之會議依其決議內容，並無溯及既往之效力，被告亦無與原告變更系爭切結書之合意，是應認被告係因特困因素請調，並無違反切結書上所稱不得統調之承諾，原告執系爭切結書請求被告退回訓練費用，即屬無據，更有違消防機關隊員定期請調作業規定第 6 條第 2 項，對有特困因素之消防人員，應予特別照顧之立法意旨。
（七）聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）上開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告提出之新北市政府消防局辦理第9期高級救護技術員訓練執行計畫、切結書、「訂定本局人員接受特殊訓練之留任年限或賠償機制」研商會議紀議、新北市政府106年10月27日新北消護字第1062096212號函、新北市政府107年3月13日新北消護字第1070477745號函、107年3月8日簽、電子郵件列印資料、簡訊列印資料、板橋南雅郵局存證號碼000000號存證信函、新北市政府消防局歲出計畫說明提要與各項費用明細表等附卷可佐，應堪信實。
（二）按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。另按「拾肆：規定事項：一、本局學員結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作，且結訓後4年內不得統調外縣市（自結訓日起算）」為原告辦理第9期高級救護技術員訓練執行計畫（下稱系爭訓練執行計畫）第拾肆點所明定。另被告於105年4月25日書立切結書（下稱系爭切結書）載明「本人黃智弘因係受訓新北市政府消防局第9期高級救護技術員訓練，不得無故缺席或中途自行退訓，結訓後應至救災救護指揮中心、救災救護大隊或專責救護隊實際從事到院前緊急救護工作。且自結訓日起算4年內不得統調外縣市，違反規定者應退回本局訓練費用，在此立切結」等文字，且於具結人欄及簽章欄分別簽名無誤。經查，依系爭訓練執行計畫第壹點「目的」可知，原告培訓專業高級救護技術員之目的在於「精進救護技能，提昇到院前緊急救護服務品質」、「於事故現場穩定傷病患生命徵象」、「有效積極處置，以減少死亡與失能」、「增加高級救護技術員人力，擴大高級救護服務範圍」，而原告為確保上開目的之達成，於系爭訓練執行計畫第拾肆點載明「結訓後4年內不得統調外縣市」，並要求被告簽立切結書載明「……自結訓日起算4年內不得統調外縣市，違反規定者應退回本局訓練費用……」，作為與接受系爭訓練執行計畫人員訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為與原告間成立行政契約之內容。準此，系爭切結書，既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則簽立系爭切結書之原告自負有履行契約之義務，被告抗辯系爭切結書無原告簽署，非行政契約云云，顯非可採。
（三）消防機關隊員請調作業是依照「消防機關隊員定期請調作業規定」（下稱系爭定期請調作業規定）辦理，「消防機關隊員請調作業，每年原則辦理一次。必要時，得配合消防人員相關考試另行辦理」、「（第一項）請調人員申請服務地區依其意願填寫志願順序，消防署以第一志願列冊，第一志願權責機關未參加請調作業時，由消防署逕依其第二志願列冊。（第二項）有下列特殊困難因素之一者，以請調事由相關當事人戶籍所在地之消防機關為第一志願：（一）因不可抗力之突發事故致父母、配偶或子女重大傷亡者。（二）父母領有全民健康保險重大傷病或身心障礙重度或極重度證明，且同一戶籍地內無其他兄弟姐妹可為照顧，經查證屬實者。……」系爭定期請調作業規定第三條、第六條分別訂有明文。是依系爭定期請調作業規定第一條可知，不論何因素消防機關隊員之請調作業是每年原則辦理一次，僅具有第六條第二項規定之因素時，以當事人戶籍所在地之消防機關為第一志願，是具有第六條第二項之事由請調，亦為系爭定期請調作業規定所列之定期請調。消防機關隊員之請調既然均是依照系爭定期請調作業規定辦理，是原告主張系爭切結書及系爭訓練執行計畫所稱「統調」即指系爭定期請調作業規定所為之請調自屬可採，且依原告所提消防人員慣常使用之網路平台「消防心論壇」列印資料（本院卷第175頁）、桃園市政府消防局消防人員請調作業原則（本院卷第177頁），佐以被告任職消防機關逾7年，且於本院開庭時先後自陳「切結書是指不能統調，但我不是統調，而是特困」（本院卷第110頁）、「消防員都認為統調與特困不同」（本院卷第231頁）等言無誤，可知被告抗辯「只有聽過定期請調，沒有聽過統調」云云，顯非可採。是系爭訓練執行計畫及系爭切結書所載「統調」，其規範意旨之探究，類推適用民法第98條有關「解釋意思表示」之規定，考量原告作成系爭訓練執行計畫對此文字之解釋，消防機關隊員之定期請調均係依系爭定期請調作業規定，消防機關人員之慣常使用用語等因素，可認系爭切結書及系爭訓練執行計畫所稱「統綢」即指系爭定期請調作業規定所為之請調無誤。
（四）依系爭訓練執行計畫及系爭切結書可知，被告接受第9期高級救護技術員訓練結訓後，4年內不得請調外縣市，被告卻於留任年限前之106年10月23日請調至嘉義縣消防局，違反原告執行系爭訓練執行計畫所欲達成之目的，與被告是否於其他縣市之消防機關任公職無涉，是被告依系爭切結書自應返還原告訓練費用99,702元，被告所執前開抗辯均非可採。是原告基於系爭切結書之法律關係，請求被告應給付原告99,702元，及自起訴狀繕本送達之翌日即107年9月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息，即屬有據。
五、綜上所述，本件原告依行政契約之法律關係，提起一般給付訴訟，請求被告應給付原告99,702元，及自107年9月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第 236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 邱美英
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 潘宜伶中 華 民 國 107 年 12 月 3 日