臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第31號原 告 蔡宗達訴訟代理人 陳振榮律師被 告 嘉義市立大業國民中學代 表 人 李森源訴訟代理人 沈妍上列當事人間補助費事件，原告不服嘉義市立大業國民中學民國106年9月16日嘉業中人字第0000000000號函及以該函為行政處分所作成之嘉義市政府107年1月9日府行法字第1065039903號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以107年度簡字第7號移轉管轄至高雄高等行政法院，再經高雄高等行政法院以107年度訴字第261號移轉管轄至本院，本院於108年4月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
壹、查被告之原聲明為「一、確認原處分有效，裁決撤銷訴訟標的金額。二、訴訟費用由原告負擔」變更為「一、駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。」（見本院107年度簡字第7號卷第97頁），先予敘明。
貳、事實概要：緣原告為嘉義市立大業國民中學（下稱原處分機關）退休教師，自民國（下同）94年8月1日起支領月退休金，自退休生效當年起，每學期依規定向原處分機關請領子女教育補助費，且退休當時亦知該補助為退休人員福利之一。惟原告於106年9月11日提出子女教育補助申請，原處分機關復106年9月16日嘉業中人字第0000000000號函，以行政院修正退休公教人員子女教育補助之規定，自106學年度第1學期（即106年8月1日）起生效為由，認原告支領月退休金逾新台幣2萬500元以上，否准原告之申請（下稱原處分）。原告不服，以該函為行政處分向嘉義市政府提起訴願，經嘉義市政府認原告訴願無理駁回，原告不服，依法提起本件行政訴訟。
一、原告主張：
㈠、查現行全國軍公教員工待遇支給要點（84年7月1日起實施，106年4月24日修正）第四點規定：「各機關學校公教員工薪俸、加給及生活津貼，依下列規定支給之……」而子女教育補助即列於生活津貼中，由此可見子女教育補助是全國軍公教員工應得支領之待遇。【訴願決定書（以下稱決定書）理由二】。而行政院曾以65年7月30日院人政肆字第15018號函規定略以，支領月退休金人員，准自65年8月份起，比照退休機關之現職人員，支給子女教育補助費。上開函釋雖歷經相關法規修正，惟仍持續予以援用，直至106學年第1學期（即106年8月1日）起停止適用（行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函參照，下稱系爭函釋）。（見決定書理由三）。系爭函釋所謂停止適用是為法規之廢止。行政法規（包括法規命令，解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止。制定或發布法規之機關固得依法規程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益。其於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡之條款，俾減輕損害。（釋字525號解釋理由書參照）。原告於訴願理由三即有主張發布法規機關未採取合理補救措施或訂過渡之條款。然受理機關並無審查回應，令人難以信服。故提起本訴訟。
㈡、本案原處分機關106年9月16日嘉業中人字0000000000號函系因嘉義市政府106年7月4日府人給字第10653292號函轉行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函釋而為裁決，是上級機關之決策已定，而指示其下級對於人民為行政行為係屬多階段處分，多階段處分在提起行政訴訟時，均為行政法院應予審查之標的，爭訟時審查範圍之認定共同上級機關或行政法院，應審查各個階行為之適當性或合法性、若衹以對外生效之行為作為審查對象將無法達成行政救濟之目的（司法院院字2650號解釋參照）。當事人權益受損害，實質上係因先前階段行為所致，故請法院審查系爭函釋之適當性或合法性。
㈢、按司法院釋字第185號（以下稱釋字）解釋意旨：司法院解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力。各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例當然失其效力。行政法規之廢止或變更亦應顧及信賴保護原則，縱因公益之必要而廢止或修改，則應採取合理之補救措施或訂過渡條款。（釋字525號解釋意旨參照）而行政院106年7月3日所發之系爭函釋，未說明公益之必要性更漠視釋字525號解釋之意旨，未訂定過渡條款，故違司法院解釋意旨至為明顯。反觀作出變更建議之立法院106年6日通過「公務人員退休資遣撫卹法」、「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」之修法，調降退休公教人員所得替代率。公保養老給付金額優惠存款利息。立法院緩衝一年實施期限至107年7月，並訂出10年、2年不等之過渡條款。行政院配合年金制度改革竟是提前一年實施，枉顧退休人員之權益。遠背解釋意旨而為之。當然失其效力（釋字185號解釋意旨參照）。
㈣、釋字488號解釋：「憲法第15條規定，人民財產權應予保障，對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程序並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許。」又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者、應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然（釋字第443號解釋理由書參照）。公務人退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障（釋字187號解釋參照）。而退休公務人員，依據法令規定請領福利互助金乃為公法上財產請求權之行使，釋字第312號解釋亦有明示。而釋字469號解釋更明確指出「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而目的係為保護人民生命、身體及財產等法益。」
㈤、查現行全國軍公教員工待遇支給要點（84年7月1日起實施）將子女教育補助列為生活津貼之一，是全國軍公教員工可獲得之待遇。退休人員支領月退休金者，准予比照退休機關之現職人員。比照是準用有身分職務之現職人員之待遇支給，駁回理由四竟以退休人員失軍公教「職務」之身分自不適用該支給要點。比照待遇支給非得恢復身分才能支給。故受理訴願機關是有誤解。如果支給退休人員子女教育補助費欠缺法源依據，是否定准予比照之65年院人政肆字第15018號函釋，則與此函相同位階之系爭函釋（106年院授人給字第1060502951號函）亦應不得適用。如以現行軍公教待遇支給要點是為行政規則欠缺法源依據則全國軍公教將如何支領薪水？
㈥、原告申請子女教育補助費是符合信賴保護之要件，（一）、信賴基礎一全國軍公教員工待遇支給要點。（二）、信賴事實一在職退休後每學期皆向學校申請並獲得補助。（三）、信賴利益一領取子女教育補助。三者層次井然、階段分明，並無混淆。且無行政程序法第119條各款情形，信賴應值得保護。而子女教育補助費是軍公教員工之福利，是公法上財產請求權（釋字312解釋參照）行政院—紙函釋子女教育補助化為烏有，是原告實體法上利益受損害，但行政院並無過渡條款之訂定。原告不服提起訴願竟遭駁回。
㈦、又查學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，雖非法律或法律授權之命令。屬授益行政、給付行政亦是法律保障之利益。領取利息據為生活開銷以資養老。「補助金係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為」（決定書理由六）。認原告領取子女教育補助費僅屬受領單純之現存利益，尚非屬信賴表現的行為。然類比養老給付之利息(金錢）司法院釋字717號解釋意旨：「……減少其公保養老給付之規定，……上開規定生效前退休或在職之公務人員及學校教職員對於原定優惠存款之利息，固有值得保護之信賴利益。」釋字717號解釋並未以領取利息（金錢）而予以消費為非屬信賴表現行為，因此判定養老給付利息信賴不值得保護。準此，訴願決定引證析理似有違誤，尚難採據。故原處分及訴願之決定就上所述認事用法顯有違誤，應請撤銷。
㈧、按「命令與憲法或法律牴觸者無效。」憲法第172條定有明文；按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」中央法規標準法第11條定有明文；按「法規命令，有下列情形之一者，無效；一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。」行政程序法第158條第1項第1款亦定有明文。又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」此為釋字第525號解釋之意旨。
㈨、如起訴狀所述，行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函釋牴觸憲法；且公立學校教職員退休資遣撫卹條例雖於106年間通過，但有給予緩衝一年之期間，直至107年7月才開始實施，然前開函釋稱謂配合年金改革，卻未如同撫卹條例給予一年緩衝期，應已違反中央法規標準法第11條、行政程序法第111條第7款，依前開法律規定，系爭函釋係有重大瑕疵無效，牴觸憲法或是法律的問題。本件被告應依修正前之補助規定發給9萬8,600元。
㈩、上開函釋既有違誤，原告請求法院依修正前之規定判命被告給付9萬8,600元；退步言之，若法院認上開函釋仍屬適法應適用之法令，則原告認其有違釋字第525、185號意旨之虞，應聲請釋憲。
、並聲明：
１、先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷並合併請求發給子女教育補助費如訴訟標的金額。
２、備位聲明：確認原處分無效並合併請求發給子女教育補助費如訴訟標的金額。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、被告則以：
㈠、行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函，修正退休公教人員子女教育補助之規定，自106學年度第1學期（即106年8月1日）起生效。其發給對象為（一）支（兼）領月退休金在新臺幣2萬5,000元以下（兼領月退休金者以原全額退休金為計算基準）者。（二）因公失能或退休時未具工作能力。原告因實支月退休金為4萬0,948元，已逾上開標準，不符核發規定（證三106年7-12月月退休金清冊）。
㈡、經查自97學年度起至105學年度止，9年期間原告為其兩名子女請領子女教育補助費共27萬5,600元（97學年度時，四子蔡明哲適值國中1年級；五子蔡明恩適值小學2年級）
㈢、原告訴訟理由略以：行政院函釋違反上位規範、違反信賴保護原則及法規廢止或變更未採取合理之補救措施或訂定過渡條款。
㈣、縣市政府為學校主管機關，公文書自有拘束下級機關效力，查本案依據嘉義市政府函轉行政院函釋所為行政處分，乃依法行政於法並無違誤。從而，原處分仍應予維持，作為抗辯。
㈤、並聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、本院之判斷，經查：
㈠、原告係於106年9月11日以退休人員之身分向被告提出子女教育補助費之申請，並經被告駁回在案，而被告駁回之依據係基於行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函釋修正退休公教人員子女教育補助費之規定，此為兩造所不爭執，並有前揭函文在卷可佐（見本院簡字第7號卷第45頁），堪認為真實。
㈡、按所謂多階段行政處分係指行政處分之作成，須有二個以上機關本於各自職權共同參與而言，此際具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為僅屬內部參與行為，並非行政處分。惟如法規明定其他機關之參與行為係獨立之處分，或其參與行為，依法應單獨向相對人為之者，則可認為屬於行政處分（最高行政法院判字第431號判決意旨參照）。原告主張本件係嘉義市政府106年7月4日府人給字第10653292號函轉行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函釋而為裁決，下級機關是依上級機關之指示對於人民之行政行為。但本件自始至終均無其他機關參與被告機關對原告所作成之處分，且被告係基於上級機關所修訂之行政規則自行對原告作成駁回處分，而該退修公教人員子女教育補助之規定係屬抽象規定，行政院與嘉義市政府僅係函轉抽象規定，實際對於原告此一個案作成行政處分的仍舊屬於被告，當非原告所說的上級決策指示下級進而可以直接認定屬於多階段行政處分，是原告此部分主張，難謂可採。
㈢、本件爭點係在於，被告以前揭行政院與嘉義市政府函文否准原告之退休公教人員子女教育補助費之申請，是否有信賴保護原則之適用，經查：
１、本件原告所爭執之退休公教人員子女教育補助費之申請，原告主張據以核發之上位規範即相關函釋之變更違反信賴保護原則：
⑴、查被告得以發給原告退休公務人員子女教育補助費之法令依
據，係基於公教人員子女教育補助費支給標準表（下稱標準表），而該標準表之上位法規範係為全國軍公教員工待遇支給要點，並依據行政院之65年7月30日臺65人政肆字第15018號函（支領月退休金人員，准自65年8月份起，比照退休機關之現職人員，支給子女教育補助費，並列入公教福利品供應範圍。下稱65年函）、68年8月28日臺68人政肆字第17988號函（在實施單一薪給行政機關退休，並依公務人員退休法第六條規定擇領全部月退休金或2分之1、3分之2、4分之3之月退休金人員，准予比照一般行政機關人員，依其擇領月退休金之比例，發給子女教育補助費。下稱68年函），原告為被告退休之教師，本可依據前揭函釋取得退休子女教育補助費。然前揭65及68年函，行政院106年7月3日院授人給字第10600502951號函發布，自106學年度第1學期起停止適用（見本院卷第45至47頁），此為被告否決原告106年學年度後之依據。
⑵、而106年所變更之函釋本身雖對原告是否符合申請退休公教
人員子女教育補助費之申請標準有所變更，導致原告因此不符合標準，並因此申請退休公教人員子女教育補助而被駁回。然變更後之函解本身並非原告得直接請領退休公教人員子女教育補助費之依據（原告所得請求之依據系被告作成准許之行政處分，詳下述），而係原告基於修正前之函釋申請，申請後仍須經過被告即被申請機關之審查程序，審查後確認符合資格方得發給，該函釋變更前雖有利於原告，但對於原告申請前，修正前之函釋對原告之每學期申請尚未生效，當不能作為原告主張信賴保護原則之對象。原告主張本院應對該規範為審查，但該規範於原告申請前並未對原告有所拘束力，原告於每學期前之申請，係按照當時現存有效之規範辦理，於申請前，自不能對該規範之修正前後有利不利本身主張信賴保護原則，是原告主張應審查該規範之修正是否有違反信賴保護原則，顯難採憑。
２、退休子女教育補助費之信賴基礎？
⑴、關於取得子女教育補助費之方式，依據相關函釋及規定，退
休公教人員子女教育補助費與現職人員相同，該子女教育補助費必須每學期向所屬單位申請，並按照所就讀學制、年級支給，合先敘明。
⑵、是以，退休公教人員子女教育補助費之申領，並非相關法令
直接使被申請單位負有給付義務，被申請之單位之給付義務，仍須欲申請之人向其所屬單位申請，並經受理申請之單位核准後，方才得據該核准之決定取得該退休公教人員子女教育補助費。換言之，除本件所爭執修正之法定排除資格外，尚須提出申請，並經准許兩個行為。而該行為係為被申請單位單方意思表示及對外發生拘束他人權利、義務之法律行為，且被申請單位為政府機關，當屬行政處分無疑。
⑶、若以變更前之函釋及條文綜合觀之，申請人雖符合資格，但
若欲申請人補助之該學期未經申請，抑或有法定排除事由，申請人並無法取得子女教育補助費，此與公務人員退休金為公務人員退休後，機關依照法律（如公務人員退休撫卹法）規定負有給付退休金之義務不同。更進一步探討之，就公務人員退休金而言，公務人員若符合資格退休金未領，或係不足額領取，此時公務人員欲請求國家給付之請求權基礎係在於公務員人退休金條例或其他相關之法令，而子女教育補助費部分，不論是退休人員之子女教育補助費，或是現職人員之子女教育補助費，其據以核發之基礎，並非子女教育補助費核發標準或相關法令函示，而是基於該標準及相關法令函示進而核准之特定行政處分，必該處分核准後，機關始有給付子女教育補助費之義務，是以，當事人若經核准未領取或領取不足額，其所欲請求之基礎，係在於該核准之行政處分。
⑷、又所謂信賴基礎，係指有足以引起當事人信賴之國家行為，
但除這個要件外，以及國家行為與當事人所得取得之利益是否有因果關係，始為妥適。就本件之情形而言，對於原告是否能取得退休公教人員子女教育補助費有因果關係者，係屬其申請後是否核准之行政處分，並非相關函釋與法規本身。據此而言，若原告欲主張信賴保護原則中之信賴基礎，應該以已經作成核發且現行有效之行政處分為其信賴基礎，並非依據其所主張之修正前之退休人員子女教育補助費之相關規定，而修正前退休人員子女教育補助費之相關規定本身，僅係是否得以申請及如何發與補助之依據，非屬得以取得補助費之依據。
⑸、再者，原告所主張之信賴基礎，係指全國軍公教員工待遇支
給要點云云，然如前所述，發放公教人員子女教務補助費除依據該要點外，尚須參酌公教人員子女教育補助費支給標準表及65、68年兩則函釋。再者，就原告得否領取子女教育補助費本身，信賴基礎應該為作成准予核發子女教育補助費之行政處分，而非原告所指之全國軍公教員工待遇支給要點或是退休公教人員子女教育補助費核發之相關規定及函釋，故堪認本件原告並無信賴基礎。
３、本件是否有信賴利益：縱認本件依原告所主張者信賴基礎係屬存在，則本件原告亦無信賴利益：
⑴、所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言。
⑵、本件原告所主張之信賴利益是為子女教育補助之領取。然如
前所述，不論是退休公教人員或現職公教人員，子女教育補助是否能領取本身，仍須經過申請機關之核准，而原告於每學期申請補助並經核准之前，並無任何之信賴利益，如若稱申請後之取得為利益，該利益應屬如同民事法上之期待利益。而期待利益並不完全等同於行政法上之信賴利益，該信賴利益中所謂之預期利益，應指法令規定確定得以取得之利益，但本件子女教育補助費之利益，是否可以預期取得，仍存在於需申請人申請與被申請機關核准兩道手續，申請人如忘記申請，或申請遭駁回，仍無法取得該利益，況原告於申請時，應知悉其申請有被駁回之可能，故難認子女教育補助費之取得屬於得預期之利益，進而得以成為信賴利益。
⑶、是以，子女教育補助費即需每次核准才可取得，本身即非預期之利益，原告主張其有信賴利益，自非可採。
４、本件公益大於私益：
⑴、又若本件原告具備信賴基礎、信賴利益，且又無行政程序法
第119條所謂信賴不值得保護之情形，則接下來必須要衡量的是公益與私益間的問題。
⑵、原告所得以申請之子女教育補助費所保障者在於原告自己一
家關於退休公務人員子女教育費之利益，意即對於原告來說，其可以減緩所應繳納之子女教育費之負擔。然依據新的退休人員子女教育補助費之規則，其已考量到原告所得請領退休金之情形，認為原告得以負擔方才限制原告子女教育補助費之請領。倘若一概認定此部分為值得保護之利益，則未享有公務人員子女教務補助之非軍公教人員，是否亦可為相同之主張，亦非無疑。再者，限制此一子女教育補助之整體社會利益其中之一為減緩國家財政負擔，使國家有更充裕之財政照顧弱勢及實現國家政策，並使各該行業之人所應付出之教育成本趨於平等或一致，亦屬平等原則之展現。而僅獨厚公務人員可申請教育補助而排除人民，雖可以照顧公務人員之立場說明，然公務人員亦屬國民之一環，此一獨厚公務人員是否會因此造成某程度上之不公平，同時亦增加相當之社會成本。的確，政府對於公務人員之照顧有其歷史緣由，此乃肇因於1970至80年代臺灣經濟起飛，然因國家財政預算等相關問題，公務人員之薪資水平與當時之薪資水平有所差距，國家基於照顧公務人員之立場多面向的給予補助，然發展至今，公務人員之待遇與相關福利，雖非社會上之最佳，但屬社會中段階層，並且應該考量公務人員仍負有相當之國家發展義務，政府遂決定領有相當退休金以上之人不得請領子女教育補助，就此而言，此屬公益大於私益。
⑶、再者，早期支領月退休金人員之月退休給與偏低，且部分退
休人員已年邁無工作能力，如其子女仍有就學情形，對渠等之經濟負擔相當沈重，政府為加強照護，爰自65年起同意發給其子女之教育補助。退休公教人員子女教育補助係政府為照顧退休人員生活，實施多年的照護措施，自應隨著政經及社會環境變遷有所調整，同時更需尊重立法院審查預算案時，對此一措施的決議意見。因此，本次皆採與年終慰問金及三節慰問金發放基準為一致性處理，以「照顧弱勢」及「對國家有重大犧牲貢獻」為原則，修正子女教育補助發給對象。（修正之退休公教人員子女教育補助費發放問答集參照）另參照退休公教人員三節年終慰問金發放修正問答集所載：106年1月1日起之修正理由為：查早年公教人員退休所得較低，爰要求各機關於三節前儘可能派員或函電慰問退休人員，並藉由酌贈禮品（慰問金）等方式以表達關懷及維持與退休人員間之聯繫，惟實務上，各機關多以發給慰問金方式辦理。有鑑於退休公教人員給與隨時空環境已有所改善，為落實照顧弱勢，並在兼顧照護退休人員及國家財政等面向考量下，自106年度起對三節慰問金發放對象進行必要之調整。
足見退休公教人員子女教育補助費規定之修正，係基於社會變遷並兼顧照顧弱勢與國家有重大犧牲貢獻者為原則，與本院前開所持見解相同，是以，本件足可認退休公教人員子女教育補助費之修正，其公益目的大於所保護之原告私益。
⑷、雖原告將此類比為106至107年之年金改革，然如前所述，公
務人員退休金與退休公教人員子女教育補助之請求權基礎不同，進而導致兩者是否得以適用信賴保護原則之狀況不同，申言之，就信賴基礎而言，年金改革之信賴基礎或可主張為公務人員退休撫卹辦法之相關規定，但本件之退休子女教育補助費，其信賴基礎則為每學期經核定之行政處分，有所不同。況且，年金改革本身是否必然違反信賴保護原則，至今仍屬未定之情，當不能以年金改革違反信賴保護原則進而主張本件被告有違反信賴保護原則之情。原告此部分主張，當非可採。
㈣、又本件原告本欲行課予義務訴訟，並於本院107年度簡字第7號當庭表明請求移轉至高等行政法院，然未變更聲明，經本院移轉管轄後再經高雄高等行政法院認為移轉錯誤，且無專屬管轄之情，再次移轉至本院。然行政機關作成行政處分時，需遵守法律保留原則，意即必須有法律授權才得為行政處分，本件原告本欲變更之課予義務訴訟，欲請求被告作成給付子女教育補助費之行政處分，但因相關規則業已於106年修正，縱使原告為此課予義務訴訟之勝訴判決，被告亦無相關作成給與原告子女教育補助費之依據，是原告若提起此一訴訟，並無實益。而當事人欲提起何種訴訟，係為當事人之聲明範圍，法院受理後，若認應提撤銷訴訟而誤提課予義務訴訟，除行使闡明權外，仍應就該訴訟是否有理由而為審理，是以，於本院行使相關闡明權後，原告主張變更為撤銷訴訟與一般給付之訴，附此敘明。
㈤、原告另以司法院大法官釋字185號認授益性行政行為之變更，應定有緩衝期，觀諸立法院106年6月通過之公務人員退休資遣撫卹法與公立學校教職員退休資遣撫卹條例之修正，調降退休公教人員所得替代率、公保養老給付金額優惠存款利息，均定有緩衝期，然本件並未定有緩衝期，顯係違背大法官解釋意旨，當然失效。但如前所述，本件法規本身並非原告得據以請求退休子女教育補助費之基礎，原告得據以請求之基礎在於申請後核准之行政處分，與前開原告所舉之直接由法律規範而使國家負有給付義務之情形有所不同，則關於是否限期失效與緩衝期之標準，於本件情形當無適用之餘地。且本件相關規範之修正，並非所謂授益性行政處分或授益性法規之變更，與已經由法律直接規定給予公務人員直接請領退休金之權利有所不同，且該規範亦非保護人民財產權，當不能比附援引原告所指之相關大法官解釋。
㈥、原告復舉學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，並依據司法院大法官釋字第717號解釋，認為對於該優惠尚未領取，係不以已經領取之金錢認為有信賴表現之信賴利益云云，查本件訴願決定認原告未領取之子女教育補助為現存利益，核與所謂現存利益之概念有所不同，雖有不當之處，但如前所述，本件原告係對於尚未領取之子女教育補助費駁回其領取之處分及訴願決定不服，其尚未領取之部分雖無現存利益，惟申請未核准之部分，是否有預期可獲得之利益？為此依原告主張之問題點，然退休公教人員子女教育補助費仍須經原告申請，並經學校核准後方可領取，此與原告前舉之司法院大法官釋字第717號解釋之本有利息可領取後來調降之情形不同，蓋原告之子女教育補助費於其申請後是否必然領取仍屬未定，自不能認為與前開情形相同，當不能援引前開大法官解釋意旨逕認定本件原告所述為有理由。
㈦、原告以未修正之退休人員子女教育補助費之規定為據，請求被告應給付原告9萬8600元，然修正前之退休人員子女教育補助費，本身並非請求權基礎，原告往昔得以領取退休人員子女教育補助費之依據均係基於其每學期申請並且核准之行政處分，是以，本件行政處分自始並未作成，當無領取該補助費之依據，縱認前開原告主張信賴保護原則為可採，但因該核准之行政處分尚未作成，原告亦不能據此請求該筆補助費。
㈧、另原告請求本院停止審判，聲請大法官解釋，然本院基於上述理由，認為本件所適用之法規尚無違憲之虞，故仍予以裁判。
㈨、另原告備位聲明請求本院確認原處無效並合併發給其未領取之9萬8,600元部分：
１、按行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。行政程序法第111條定有明文。是以，由行政程序法前揭規定可知，必須符合上開七款規定方有所謂的行政處分無效。
２、觀之原處分之內容，作成機關記載嘉義市立大業國民中學，而原處分不需以證書方式作成，其內容為否准原告對於子女教育補助費之聲請，並非對任何人均屬不能實現，且其要求並未構成刑事犯罪，內容亦未違背公共秩序、善良風俗，而該核發本原被告之職權範圍，並未違背任何專屬及事務管轄。且就內容本身並未有何重大或明顯瑕疵，故堪認並無行政程序法所謂之無效事由。而原告亦僅於聲明中主張確認原行政處分無效，並未提出原行政處分無效之相關理由，本院亦僅能就形式上予以審酌，併此敘明。
３、原處分既非無效，原告當不能據此請求核發子女教育補助費。且縱認原處分無效，然同前所述，子女教育補助費之發給仍須經過學校核准，故就此而言，原告亦不能請求子女教育補助費。
４、是原告備位聲明仍為無理由，應予駁回。
四、綜上所述，原告以退休公教人員子女教育補助費之函釋變更，違反信賴保護原則為由，先位聲明請求撤銷原處分，並請求本院依據變更前之相關函釋，准予發給其尚未領取之9萬8,600元，後位聲明請求本院確認原處分無效，並依據變更函釋示前之相關函示發給其尚未領取之9萬8,600元。關於先位聲明，相關函釋之變更，並非原告得據以請領之直接依據，當無信賴保護原則之適用，至於後者，不論是變更相關函釋前後之規定，原告所得據以請求者均非其主張之法規本身，而係依據相關法規所作成之行政處分。而後位聲明，系爭處分並無無效事由，自無確認無效之情，且其請求發給9萬8,600元之子女教育補助，未有請求之依據。故此，本件原告之訴為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於判決結果無影響，爰不一一論列，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 唐一侼
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
書記官 黃妍爾