臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第19號原 告 馮建勝被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 劉烱意律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服中華民國108年6月13日農訴字第1080707026號訴願決定，提起行政訴訟，本院於108年12月18日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣訴外人馮黃初枝所有坐落於嘉義縣○○鄉○○○段000地號土地，使用分區：一般農業區，地目：田，使用地類別：農牧用地，面積：3,240平方公尺（下稱系爭土地）。遭民眾通報番路鄉公所系爭土地上疑似有載運不明來源泥土之情事，被告便於民國107年9月6日下午2時30分現場勘驗系爭土地，並於同日查得原告「未擬具水土保持計畫先行開挖整地違規情事屬實」並依水土保持法第12條第1項第4款、同法第33條第1項第2款規定，以107年10月31日府水保字第1070213203號裁處書，裁處原告罰緩新臺幣（下同）10萬元整（下稱原處分）；原告不服，向被告上級機關提起訴願，經行政院農業委員會以108年6月13日以農訴字第1080707026號訴願決定書駁回原告訴願（下稱訴願決定），遂依法提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告因系爭土地低於路面約60公分，雨季時系爭土地淹水、積水無法種值農作物，無法地盡其利，原告便依法向被告所屬水保課送件申請將系爭土地填土（經被告科員解釋其法定名稱為整坡作業）。又申請填土事件原則上分二部分，第一是先確認是否在水源保護區內，如果是在水源保護區內，就有可能不准。因系爭土地並非在上述水源保護區內，故第一階段所需表格由被告相關承辦人員提供並協助完成後，原告便向被告、亦由同一人員協助進行第二部分填土作業申請。惟於公文作業流程中，原告便接到被告相關單位陸續來電稱原告所申請之業務與被告無關，而後該承辦人員向原告表示，申請那個作業很麻煩，番路鄉填土都沒有人進行申請，指示原告直接填土即可，不會有事，並表示需將原告所送件申請之填土作業退件、不須補正。原告便聽從該承辦人員之指示辦理，委託訴外人填土，於怪手進入系爭土地、還沒開始填土作業時即被舉發，舉發當日有採樣，系爭土地之泥土沒有遭汙染、系爭土地上也沒有亂倒泥土，惟原告仍被裁罰。
㈡、本案原告並無犯罪動機。原告出於對土地的熱愛，因系爭土地地勢低窪，無法種植農作物，故依法申請進行填土作業之申請，於第一階段亦已完成申請。僅因承辦人員怠惰並指示原告不需補正。原告依法申請並依被告人員指示辦理，卻遭被告認定未申請而遭罰處10萬元之罰緩，明顯與事實不符，故墾請將原處分撤銷。
㈢、另被告應依嘉義縣違反水土保持法案件裁罰基準裁罰，依該基準之標準，違規面積未達1,000平方公尺、第一次違規應裁罰6萬元；1,001~5,000平方公尺、第一次違規應裁罰10萬元。系爭土地面積雖為3,240平方公尺，惟實際遭原告委託之訴外人填土破壞之面積僅有兩處共約280平方公尺（此非原告同意委託之範圍，有原告另案臺灣嘉義地方檢察署檢察官108年度偵字第23號違反廢棄物清理法之不起訴書可證。
而原告委託之訴外人已遭另案起訴在案），故不能因系爭土地總面積3,240平方公尺就以全部面積認定違規面積，本案應以實際違規面積裁罰6萬元方屬適法。
㈣、聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠、按水土保持法第4條規定「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第4款規定「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建集用地、設置公園、墳基、遊憩用地，運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第33條第1項第2款規定「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰緩：……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持技術規範第88條第1項規定「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」裁罰基準第2點規定「違規面積在未達1,001平方公尺以上未達5,000平方公尺，且屬第1次以上違規者，處10萬元罰緩。」
㈡、原告為系爭土地之實際經營使用人，自屬水土保持法第4條所稱之水上保持義務人，其未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於系爭土地開挖整地，違規面積約3,240平方公尺，明顯改變原地形地貌，此有被告107年9月6日會勘紀錄影本及當日拍攝之違規照片在卷可查。原告確有開挖整地，不當經營使用山坡地之達反水土保持法第12條第1項第4款規定情事，應可認定，被告衡酌本案違規情節據以裁處被告10萬元罰級，應屬合法。
㈢、原告主張承辦人員怠惰不作為，事後推卸責任，縱使民眾對申請程序不熟悉，被告有義務輔導及協助完成，不能因承辦人員怠惰，民眾聽從指示辦理，卻遭裁罰。然，依照被告107年9月6日會勘紀錄所載及當日拍攝之會勘照片所示，系爭土地現況確有開挖整地，地表裸露等情，明顯已改變原地形地貌，原告所為確屬違反水土保持法第12條規定，已如前述。另原告雖稱前於107年6月27日檢送系爭土地整坡作業簡易水土保持申報書送審，然業經被告以「應先整清開發種類及開發規模後，再向目的事業主管機關中請」為由，以107年7月19日函退件在案。是原告既為系爭土地之水土保持義務人，縱為填土而有在系爭土地開挖整地之必要，依法仍應先擬具水土保持計畫送核後，始得為之。原告就其行為有義務且有能力注意，卻未注意，即屬有過失，其所述不能作為本案免罰之論據。被告所為訴願決定及原處分應予維持。
㈣、綜上所述，原告之訴顯無理由，懇請駁回原告之訴，以維法制。
㈤、就原告所述實際違規面積僅280平方公尺云云，惟依被告現場履勘即發現系爭土地面積3,240平方公尺全面開發、找不到一塊完整沒有開挖的位置，有原處分卷勘查結果照片可證，被告係據此認定違規面積超過1,000平方公尺，並非以系爭土地之總面積認定違規面積。
㈥、聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、按水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：
一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。水土保持法第12條第1、3、4項分別定有明文。再按本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。四、集水區：係指溪流一定地點以上天然排水所匯集地區。五、特定水土保持區：係指經中央或直轄市主管機關劃定亟需加強實施水土保持之處理與維護之地區。六、水庫集水區：係指水庫大壩（含離槽水庫引水口）全流域稜線以內所涵蓋之地區。七、保護帶：係指特定水土保持區內應依法定林木造林或維持自然林木或植生覆蓋而不宜農耕之土地。八、保安林：係指森林法所稱之保安林。水土保持法第3條定有明文。
㈡、系爭土地為水土保持法第12條之規範客體：
１、依照水土保持法第12條第1項之規定，其所規範之主體為水土保持義務人，客體為「山坡地」或「森林區」內，所規範之行為為從事該條項第1至4款行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核。是以，該條所規範之客體為山坡地與森林區。換言之，水土保持義務人只要在山坡地與森林區為第12條第1項第1至4款之行為，即應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。
２、系爭土地為山坡地，有被告所提出之行政院農業委員會水土保持局山坡地範圍、特定水土保持區、查定分類查詢結果（下稱查詢結果）、嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號套繪山坡地範圍圖、可利用限度查定資料成果查詢、山批地土地使用基本資料及查定編定清冊各1份在卷可查（見本院卷第177至183頁）。是以，系爭土地為水土保持法第12條第1項所規範之客體。
３、原告提出經濟部水庫集水區暨自來水水質水量保護區線上查詢證明單1張（下稱證明單，見本院卷第49頁），用以證明系爭土地並非水土保持法第12條之規範客體。然依照水土保持法第12條本身之規定，其客體並非為水庫集水區或自來水水質水量保護區，而是山坡地與森林區，是該份證明單本身並無法推翻前揭查詢結果等資料進而推論出系爭土地並非水土保持法第12條之客體。
４、原告另主張依據土地登記謄本，系爭土地記載為農牧用地，一般農業區，並非山坡地。所謂之土地使用分區與使用地類別，係指依照都市計劃法或內政部所訂立之非都市土地使用管制規則等相關規範，再由各直轄市、縣市政府訂立使用分區。而山坡地或其他水土保持法第3條所稱之集水區、特定水土保持區、水庫集水區、保護帶、保安林等，均為水土保持法所規範，前者針對的是土地如何利用，如何分區，而後者所規範者在於土地之水土保持，兩者規範並無相斥之處。況水土保持法第3條第3款業已明訂山坡地之定義為：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：⑴、標高在一百公尺以上者。⑵、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。可見是否為山坡地為中央或直轄市主管機關所訂立，縣市政府並無決定何為山坡地之權限，再按宜農、宜牧山坡地作農牧使用時，其水土保持之處理與維護，應配合集水區治理計畫或農牧發展區之開發計畫，由其水土保持義務人實施之。水土保持法第10條定有明文，益徵使用分區與使用地類別所指者，並非認定是否為水土保持用地之標準。
５、綜上所述，原告主張系爭土地並非水土保持法第12條之規範客體，難謂可採。
㈢、又原告為系爭土地現使用人（見本院卷第9頁），且為被告所不爭執。按公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。水土保持法第4條定有明文。是原告屬於水土保持法所稱之水土保持義務人，亦為水土保持法第12條之規範主體。
㈣、原告主張其申請整地作業後，經本件承辦人田永柔小姐告知系爭土地為整坡作業，由其幫忙製作文書送件，後田永柔告知聲請人番路鄉填土都沒有人申請，只有原告申請，那個很麻煩，我退件給你，你就直接填土沒事，原告按照承辦人員指示辦理云云。但原告主張上開事實，經被告所否認，且並無證據得以證明上開事實，訴外人田永柔是否有告知原告前揭事由，已有疑問。再縱使訴外人田永柔有告知原告如此，並非代表原告就此免除水土保持法第12條所定之擬具水土保持計畫書，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果之義務。換言之，該項義務係屬法定義務，除有法律規定得以免除外，並無法以其他理由免除其義務，是原告此部分主張，難謂可採。
㈤、本件雖經臺灣嘉義地方檢察署不起訴處分，然臺灣嘉義地方檢察署所為之不起訴處分為廢棄物清理法第46條第3款之未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物之罪。而該不起訴處分最主要之理由為原告不清楚其所回填、傾倒於系爭土地者是否為廢棄物，有臺灣嘉義地方法院檢察署108年度偵字第23號不起訴處分書1份存卷可佐（見本院卷第121至123頁），並非是指原告可以無庸提出水土保持計畫書，且廢棄物清理法第46條第3項之規範意旨是防止有人回填廢棄物，與水土保持法第12條保護山坡地與森林區之規定立法意旨並不衝突，兩者係屬得以併存之狀態，縱使原告不符合廢棄物清理法第46條第3款之要件，仍須檢視原告是否符合水土保持法第12條之要件。原告提出其為土地使用人傾倒廢棄物經檢察官不起訴處分書，並無法做為原告是否違反水土保持法之相關證據。再者，本件原處分所認定原告之行為為擅自開挖整地，並非僅是單純之回填，亦徵前揭不起訴處分書與原告違反水土保持法第12條第1項之情形並無關連。
㈥、另原告提出申請書用以說明其有檢送水土保持計畫書（見本院卷第15頁）：
１、該申請書之主旨記載，檢送系爭土地簡易水土保持申報書圖1式4份，請貴府准予備查，請查照，並經技士、濃霧科相關承辦人員蓋有職章，其下並有嘉義縣政府107年7月11日之條碼，足認原告確有就系爭土地向被告提出水土保持計畫書，然該水土保持計畫書及申請書之申請人均為土地所有人即原告之母親馮黃初枝，然本件填土者為原告，該份水土保持申請書與計畫書雖然是針對系爭土地提交，但並非原告即原處分之行為人所提出，就水土保持法第12條之要件，並未限制必須是行為人所提出，是以，於多數水土保持義務人對水土保持法之土地為第12條各款之行為，僅需有其中一人或部分水土保持義務人提出該水土保持計畫書，應無疑問。
２、該聲請書既經原告提出至被告，但該水土保持計畫書，業經被告以原告並未填妥開發規模於107年7月10日發函檢還原告，此部分為兩造所不爭執，並有嘉義縣政府107年7月19日府農務字第1070141017號函1份在卷可查（見原處分卷第76頁）。然此一問題之關鍵點在於水土保持法第12條，水土保持義務人提出水土保持計畫書，究竟是屬於向主管機關報備之性質，或是需經主管機關核准，縱然於本案之情形，該處分書業已檢還，不論水土保持法第12條本身究竟是屬於報備性質或是核准性質，原告均不符合要件，進而屬於水土保持義務人從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。未提出水土保持計畫書違反同法第33條第1項第2款之狀況，然該條之性質仍有釐清之必要。
３、觀之水土保持法第12條第1項之文字，就水土保持計畫書之提出，需「送請主管機關核定」，其用語係以核定，則表示主管機關對於該水土保持計畫書是否符合相關規定有實質審查之權限，並非只是單純陳報後之備查。復同條第2項記載：前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。顯見水土保持法第12條第1項本身，主管機關是有實質審查權，是以該條項之解釋，不但要水土保持義務人提出水土保持計畫書，並需經主管機關核定該水土保持計畫書，倘若水土保持義務人未提出水土保持計畫書，或是提出後未經主管機關核可，均屬違反水土保持法第12條第1項之規定，當不能單純以業經提出水土保持計畫書為由，便直接認定該行為人已符合水土保持法第12條第1項之規定。本件水土保持義務人馮黃初枝針對系爭土地雖有提出水土保持計畫書於被告，但該水土保持計畫書並未經核定而遭被告以其未填妥部分內容而檢還，業如前述，原告於系爭土地為本件之行為仍屬未經水土保持義務人提出水土保持計畫書之狀態，是原告開挖或回填系爭土地仍不符合水土保持法第12條第1項之規定。原告主張其有提出而認為被告裁罰錯誤乙節，當非能採。
㈦、原告主張縱其經認定未提出水土保持計畫書，惟其開挖之範圍僅有280平方公尺，並非被告所主張之全部土地面積，依照嘉義縣政府處理違反水土保持法案件裁罰基準（下稱裁罰基準），其係第1次違反違規面積未達1,000平方公尺，應僅能裁罰6萬元，被告竟以該裁罰基準中之1,001平方公尺未達5000平方公尺之第一次違規裁罰原告10萬，顯有錯誤云云。
但查：
１、原告於系爭土地有為挖掘之動作，其挖掘面積為3,240平方公尺，業有嘉義縣山坡地違規使用涉及違反水土保持法案件現場勘查紀錄，及系爭土地開挖整地現勘照片6張存券可查（見原處分卷第10至13頁），而勘查當天經嘉義縣環境保護局、嘉義縣番路鄉公所，、嘉義縣農業處農務科、水利處水利行政科共同會勘，對於使用面積記載為3,240平方公尺，對於該面積均無人表示異議，勘認原告開挖土地面積即為3,240平方公尺。
２、而查之勘查時之現場照片，查當日雖有下雨，但仍可判別現場多處有開挖、整地之痕跡，且並無植披，當屬系爭土地全部面積均為開挖。
３、又原告提出照片，用以證明其開挖面積未達1,000平方公尺云云。然原告自陳其所提出之照片為開挖一個月後之照片，並非開挖當時之照片，亦非勘查時之照片，當無法做為證據證明原告於勘查當時之開挖面積為何，而其提出之照片顯與現場勘查照片之土地現狀不符，亦無法就此看出開挖之面積為何。當無法作為認定原告所稱開挖面積不足之情形，是原告主張其開挖未足1,000平方公尺等情，自非能採。
４、綜上所述，原告主張其開挖面積不足1000平方公尺，顯非可採。應以勘查報告上所載之3240平方公尺為準，並依據前揭裁罰基準，原告係屬第一次違反，裁罰10萬元，核屬正確。
㈧、至原告主張其隔壁地號也有與其相同之行為，並未申請，為何只有對他做出裁罰乙節。按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）。本件原告本身既為違反行政法上義務之行為，業如上述，當不能主張平等原則。
㈨、另就訴願決定，其駁回原告之決定，認事用法並無違誤，且就原告訴願之內容詳加指駁其不可採之處，亦屬妥適，原告主張撤銷訴願決定，亦無理由。
五、綜上所述，原告以其係聽從承辦人員指示、其土地使用分區為農目用地，並非山坡地、其開挖面積不足1,000公尺為由，提起本件撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，經本院認原告之主張均無理由，應予駁回。
六、本件判決事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，均已無礙本院上開審認，自毋庸逐一論駁，附此敘明。
七、據上論結，依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。中 華 民 國 109 年 1 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 唐一侼
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 1 月 8 日
書記官 黃妍爾