臺灣嘉義地方法院刑事判決 103年度訴字第414號公 訴 人 臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官被 告 劉育麟選任辯護人 蔡碧仲律師選任辯護人 陳偉仁律師上列被告因違反貪污治罪條例案件，經檢察官提起公訴（102 年度偵字第5813號），本院判決如下：
主 文劉育麟無罪。
理 由
壹、公訴意旨略以：
一、被告劉育麟係交通部公路總局（下稱公路總局）嘉義區監理所前所長，為刑法第10條第2 項第1 款前段規定依法令服務於國家所屬機關而具有法定職務權限之公務員。緣於民國89及90年間，案外人和欣汽車客運股份有限公司（下稱和欣客運公司）取得公路總局核發【7500台南市、縣-中山高-台北市】及【7502嘉義-中山高-高雄】等2 條營運路線許可證，然因違規經營台北- 高雄客運路線（將2 條路線以新營站銜接），案外人國光、阿羅哈，及告發人統聯等3 家汽車客運公司於91年2 月25日向交通部陳情舉發，91年9 月26日公路汽車客運審議委員會（下稱審議會）會議決議，認定如於新營站未換車直接行駛，即屬違規，請各區監理所依規定查處。交通部92年3 月27日交路字第0000000000號函（起訴書誤載為第00000000000 號函），並指明和欣客運公司擬以「台北-台南 」、「嘉義-高雄 」國道客運路線部分班次變更，闢駛「台北-新營 」、「新營-高雄 」國道客運路線乙案，已違汽車運輸業管理規則第40條，關於除臨時性需要外，不得開行部分路段班車之規定。和欣客運公司曾以100 年4 月
7 日和欣字第0000000000號函向嘉義區監理所提出7500及7502等2 條路線，部分班次調整以新營為起終點案，嘉義區監理所前所長郭山林核定以100 年5 月13日嘉監運字第0000000000號函回復和欣客運公司「本案與汽車運輸業管理規則第40條規定『除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車』不符，歉難照辦」，而駁回該案。詎101 年8 月2 日郭山林退休，被告接任嘉義區監理所所長後，即基於圖利和欣客運公司之犯意，意圖援引渠於高雄區監理所所長任內，辦理高雄汽車客運公司為因應佛陀紀念館開放後，申請增開區間班車案，交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函（如附件編號6 ，下稱交通部佛陀紀念館區間車函。附件係本案相關函文、公文及文件等一覽表，其發文日期、發文機關或單位、受文機關或單位、重點內容、出處等均詳附件一覽表）表明無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用案例，以使本案迅速通過。和欣客運公司遂再以101 年8 月20日和欣字第0000000000號函向嘉義區監理所申請將上開7500及7502等2 條路線，部分班次調整以新營為起終點（台北- 新營、新營-高雄）（下稱系爭路線班次調整案），嘉義區監理所旋以10
1 年8 月23日嘉監運字第0000000000號函，函報公路總局建請同意所請。惟證人即公路總局前監理組運管科科長梁郭國（現任公路總局監理組副組長）、前監理組長謝界田（現任交通部參事）並未同意，而以公路總局101 年8 月29日路監運字第0000000000號函（起訴書誤載為第0000000000號函，如附件編號15，下稱公路總局本於權責核處函），要求嘉義區監理站本於權責核處系爭路線班次調整案。
二、詎料嘉義區監理所接獲上開101 年8 月29日路監運字第0000000000號函（起訴書誤載為第0000000000號函）「本於權責核處」之指示後，被告基於圖利和欣客運公司之犯意，明知依據汽車運輸業審核細則第7 條第2 項、調整客運路線處理原則第4 點第2 款第1 目，及「國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限」、公路總局監理部分之分層負責表等規定，本案應提報審議會審議，卻刻意忽視證人即嘉義區監理所副所長林翠蓉、同所運輸業管理課長楊宏彬，表達嘉義區監理所無權核定本案之意見暨違反上揭法令規定，未經陳報公路總局提送審議會審議，即指示不知情之證人即嘉義區監理所運輸業管理課辦事員莊炎鎮簽擬101 年9 月
5 日嘉監運字第0000000000號函稿（如附件編號18，下稱嘉義所同意系爭路線調整函稿，對外函文係附件編號19），援引上開交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函，同意系爭路線班次調整案，並報公路總局核備。交通部以101年9 月6 日交路字第0000000000號函，副知公路總局，指明「有關本部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函（如附件編號20，下稱交通部回應相關業者陳情函）僅係敘明該申請案（按指高雄汽車客運公司為因應佛陀紀念館開放後，申請增開區間班車案）無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用，亦非就開行區間車與否所為之釋示」，公路總局再以101年9 月12日路監運字第0000000000號函（如附件編號22，下稱公路總局指復函），函轉交通部上開101 年9 月6 日交路字第0000000000號函，並作為嘉義區監理所101 年9 月5 日嘉監運字第0000000000號函之指復。此時，被告明知嘉義區監理所不應援引交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函，作為理由同意本案，然嘉義區監理所仍以101 年9 月18日嘉監運字第0000000000號函（如附件編號24），向公路總局表明本案有其必要性，又在公路總局未有進一步明確指示前，被告續基於圖利和欣客運公司之犯意，竟偽稱獲證人梁郭國轉達局長指示，由嘉義區監理所代判局函，而要求不知情之證人莊炎鎮再簽擬交通部公路總局101 年9 月26日路授嘉監字第0000000000號函稿（如附件編號26，下稱嘉義所代判局稿，對外函文如附件27），由其代判局函同意本案。
嗣後被告並拒絕證人謝界田撤銷核准本案之意見。俟經告發人統聯及案外人阿羅哈客運公司向交通部提起訴願，經交通部以102 年2 月4 日交訴字第0000000000號訴願決定書（如附件編號30）認定「惟原處分機關未經公路汽車客運審議會審議，即同意和欣客運所請，與前揭規定，顯有未合。」，始撤○○○區○○○○○路總局之核准處分。然和欣客運公司因被告違法核定，獲准變更部分班次以新營為起終點，於該期間每月僅柴油費用即可節省約新臺幣（下同）326 萬餘元（上述7500路線每月行駛總班次1 萬2,548 班次，其中5,
108 班次只經營台北至新營，每個月總節省19萬9,212 公里，每班次節省里程39公里；7502路線每月行駛總班次7,548班次，其中5,108 班次行駛高雄至新營，每月總節省15萬3,
751 公里，每班次節省里程30.1公里，合計節省35萬2,963公里，每公升柴油換算3.5 公里里程，每月節省10萬847 公升柴油，以當期每公升柴油平均油價32.4元計算，每月總計節省326 萬7,429 元），故自101 年10月違法核定即營運訖
102 年5 月和欣客運公司恢復合法路線，該公司至少節省2400萬元以上之燃料費，被告以上開違法方式圖利和欣客運公司云云。因認被告涉犯貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之圖利罪嫌。
貳、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實；不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決；檢察官就被告犯罪事實，應負舉證責任，並指出證明之方法，刑事訴訟法第15
4 條第2 項、第301 條第1 項、第161 條第1 項定有明文。事實之認定，應憑證據，如未能發現相當證據，或證據不足以證明，自不能以推測或擬制之方法，以為裁判基礎；認定不利於被告之事實，須依積極證據，苟積極證據就被告有罪未達無庸置疑之地步，而不足為不利於被告事實之認定時，即應為有利於被告之認定；檢察官對於起訴之犯罪事實，應負提出證據及說服之實質舉證責任，倘其所提出之證據，不足為被告有罪之積極證明，或其指出證明之方法，無從說服法院以形成被告有罪之心證，基於無罪推定之原則，自應為被告無罪判決之諭知，均為最高法院30年上字第816 號、40年台上字第86號、92年台上字第128 號判例釋之至明，復為刑事妥速審判法第6 條所明定。
參、另本件檢察官起訴認被告涉犯圖利罪嫌部分，所引用證據之證據能力，均為最有利於檢察官之採認。亦即，採認檢察官所提全部證據之證據能力，仍無法獲致被告涉犯上開圖利罪嫌有罪心證之認定（理由詳後），自無贅予究明證據能力有無之必要。
肆、公訴意旨認被告涉犯上開貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之圖利罪嫌，無非係以證人謝界田、梁郭國於調查站、偵查中所為之證述、證人即當時公路總局監理組運輸管理科科員許靖、楊雅萍、證人即當時公路總局國會聯絡人張曉凌、證人即當時嘉義區監理所副所長林翠蓉、證人即當時嘉義區監理所運輸管理課課員莊炎鎮、證人即當時和欣客運公司董事長特助傅介棠於調查站、偵查中所為之證述、證人即當時交通部路政司運輸管理科技正廖謹志、證人即當時嘉義區監理所副所長李輝宏、證人即當時嘉義區監理所運輸管理課課長楊宏彬、證人即當時和欣客運公司總經理楊豐文於調查站所為之證述，及上開公訴意旨中所引用之函文、臺灣高等行政法院102 年度訴字第506 號判決、交通部102 年2 月4 日交訴字第0000000000號訴願決定書等，為其主要論據。
伍、訊據被告堅詞否認有何涉犯貪污治罪條例第6 條第1 項第4款之圖利罪嫌。被告及辯護人辯稱，分述如下：
一、被告之辯稱㈠如附件編號15所示之101 年8 月29日公路總局本於權責核處
函文，其中所使用之文字為「本於權責核處」，就是同意嘉義區監理所就系爭路線班次調整案自行審核後，而為准駁之意思。證人謝界田、梁郭國事後改稱係請嘉義區監理所瞭解如附件編號6 所示之101 年6 月4 日交通部佛陀紀念館函文內容，再報請公路總局，而並非授權嘉義區監理所之意思云云，應屬卸責之詞。況如附件編號12所示之公路總局101 年
8 月21日函文，其中公路總局「將轉請嘉義區監理所依規定辦理並回覆貴公司」之用語，亦已透露將指示嘉義區監理所自行核定，並直接回覆和欣客運公司。故應為證人謝界田、梁郭國共謀由嘉義區監理所自行核定系爭路線班次調整案，以免除日後不確定之刑責。
㈡證人梁郭國證稱證人許靖平日有積壓公文之習性，故於101
年8 月24日證人許靖請假時，由證人楊雅萍代理依證人梁郭國之手稿製作如附件編號15所示之101 年8 月29日公路總局本於權責核處函文云云。然嘉義區監理所發出如附件編號14所示之101 年8 月23日函文請示公路總局，101 年8 月24日僅隔1 天，尚無公文時效壓力，卻專注於如附件編號14所示之函文，即代表證人謝界田、梁郭國急於完成核定系爭路線班次調整案緊急製作如附表編號15所示之函文，使嘉義區監理所盡快核准系爭路線班次調整案。
㈢101 年9 月5 日證人謝界田陪同當時交通部陳建宇次長接見
告發人統聯公司及阿羅哈公司之陳情，證人謝界田為避免該陳情導致系爭路線班次調整案延宕，且見嘉義區監理所對如附件編號15所示之函文毫無作為，即先向陳建宇次長謊稱嘉義區監理所已經核定系爭路線班次調整案，後再以電話強烈施壓被告於101 年9 月5 日下班前核定發出如附件編號19所示之嘉義所同意調整路線函文，以圖造成事實。然事後證人謝界田對該電話施壓部分全盤否認。
㈣證人謝界田於101 年9 月26日發現101 年9 月5 日對被告施
壓並未成功後，如附件編號19所示之嘉義所同意調整路線函文並非核定函，而僅係請示函，立即請證人梁郭國授權被告代判局函核定系爭路線班次調整案。然證人謝界田、梁郭國事後全盤否認。
㈤證人謝界田自始即支持核定系爭路線班次調整案，並施壓通過。
㈥系爭路線班次調整案並未違背相關法令：
⒈歷來均對汽車運輸業管理規則第40條規定「不得開行區間車
」有所誤解。歷來公務員均係以該條規定後段解釋前段，主張因為除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車，故許可證不能變更為開行部分路段班車。此誤解造成業者無法順應時空變化調整路線，民眾無法享受更符合需求之便利，政府無更有效率之運輸。被告認為汽車運輸業管理規則第40條規定應解釋為：公路客運應依許可證行駛，在許可證未變更之情形下，除臨時性需要外，不得行駛區間車。但若許可證依汽車運輸業管理規則第36條第1 款變更，則照新許可證核定路線行駛。而處理佛陀紀念館案時，交通部如附件編號6 所示之佛陀紀念館區間車函文，明確指示依汽車運輸業管理規則第36條第1 款變更時，尚無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用，至此明白揭示汽車運輸業管理規則第36條第1 款之變更，與汽車運輸業管理規則第40條依許可證不得行使區間車無涉。
⒉系爭路線班次調整案並未違背汽車運輸業審核細則第7 條第
2 項、公路汽車客運業申請調整路線處理原則第4 條第2 項。汽車運輸業審核細則是依據公路法第38條訂定，第38條係規範運輸業新申請事項，汽車運輸業審核細則第7條第2項即為審核新運輸路線。而原核定路線申請變更並非所有變更均須送審議會，僅特定事項方需要送審議會審議。沒有任何一條路線同時具有新申請營運路線，又兼具原核定路線變更的性質。故如附件編號30所示之交通部102 年2 月4 日訴願決定書，無法分辨系爭路線班次調整案究竟係新路線，或原路線申請變更，於是認為均須送審議會審議。然系爭路線班次調整案不須經審議會審議。
⒊系爭路線班次調整案之前因為認為違反汽車運輸業管理規則
第40條規定，屢遭否准。後經如附件編號27所示之101 年9月26日公路總局函文（代判局稿之對外函文）核定後，經如附件編號30所示之交通部102 年2 月4 日訴願決定書認為違反如附件編號2 所示之交通部92年3 月27日復公路總局關於和欣客運國道客運路線部分班次變更函文，故其性質應非原路線變更，而係新路線核定，方適用汽車運輸業審核細則第
7 條第2 項之規定。然現依如附件編號6 所示之交通部101年6 月4 日佛陀紀念館區間車函文，系爭路線班次調整案並不違反汽車運輸業管理規則第40條之規定，即屬原路線之變更，故無違反汽車運輸業審核細則第7 條第2 項之規定。
⒋系爭路線班次調整案既屬原路線申請變更事項，則是否屬於
公路汽車客運業申請調整路線處理原則規定應送審議會審議之事項？系爭路線班次調整案應為縮駛態樣，與公路汽車客運業申請調整路線處理原則第4 條第2 項第1 款之規定無關。系爭路線班次調整案變更縮駛於102 年4 月11日公路汽車客運審議會123 次全體委員會議，增訂公路汽車客運業申請調整路線處理原則草案，新增變更起訖點縮減里程者，參酌延駛之規定辦理。故系爭路線班次調整案不須經審議會審議。
㈦代判局函部分，檢察官所述公路總局所屬機關辦理「代判局
稿」及「代判所（處）稿」注意事項第二點，非依權責劃分授權代判之業務不得授權所屬代判發文。係指依權責劃分，即以局、所、站層級，局就不能授權給站代判，這樣是違反權責劃分授權。公路總局授權給監理所並無違反上開規定。㈧不法利益部分，檢察官單純以油料節省計算，事實上過去爭
議最大的是和欣客運公司違規，即一車到底。國道改革後導正和欣客運公司的違規，不再一車到底而必須轉乘，故101年旅客減少32萬人。另政府對客運業者油價補貼，以101 年是每公升補貼5 元，和欣客運所節省的六分之一就是政府的補貼，該數字不可謂不大，這個不是針對1 家業者的考量，試辦縮駛以後全國有87條路線申請，通過79條，證明縮駛確實是客運業者所需。針對告發代理人所言，有提及80班對80班，明顯在創造和欣客運公司路線新的需求。然此並非89年和欣客運公司成立之初即如此調整創造旅客需求，而係經過十餘年，有這樣的需求才去調整。
㈨檢察官稱如附件編號27所示之公路總局101 年9 月26日同意
調整路線函文（即如附件編號26代判局稿之對外函文），未取得公路總局局長同意部分，伊的主管機關長官即證人梁郭國就是用局長指示方式授權給伊。
二、辯護人之辯稱㈠如附件編號19所示之嘉義所101 年9 月5 日同意調整路線函
文僅係內部請示函。又被告係獲授權而作成如附件編號27所示之公路總局101 年9 月26日同意調整路線函文，況公路總局早於101 年8 月21日即授權嘉義區監理所核處系爭路線班次調整案，且開放路線縮駛，乃係交通部和公路總局既定政策，被告代判局稿，無涉越權行文或偽造行使公文書。起訴書稱被告未獲得授權云云，洵無足採。
㈡開放路線縮駛及區間車，乃係交通部和公路總局之既定政策
。公路總局早於101 年8 月21日即授權嘉義區監理所核處系爭路線班次調整案，並於同年8 月29日、9 月12日重申此旨，公路總局並於103 年1 月27日正式全面試辦縮駛，包括告發人等公司均申請並通過、交通部並於104 年2 月5 日修改汽車運輸業管理規則第40條。交通部於如附件編號33所示之交通部102 年7 月24日復公路總局之函文強調：汽車運輸業管理規則第40條係規範客運業者應依營運路線許可證核定內容營運，與路線申請係屬二事；公路主管機關認為營運路線有變更需要，仍應依汽車運輸業管理規則第36條辦理等語。
另交通部於104 年2 月5 日並修正汽車運輸業管理規則第40條，規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性或為增進大眾運輸需要報請公路主管機關核准外，不得開行部分路段之班車。公路汽車客運業報經公路主管機關核准開行部分路段班車之路線，公路主管機關得依大眾運輸實際需求發展調整其原核准開行部分路段班車之班次數量」，修正理由除指摘舊汽車運輸業管理規則第40條無法與時俱進之外，並認公路總局102 年9 月9 日試辦縮駛後，試辦結果顯現提高班車調度效率、減少乘客等候時間、降低車輛空駛、有效節能減碳、節省營運成本及提供更快速運輸服務等符合客運市場需求之成效，並將開放區間車之政策修法明文化，而與被告之改革理念相符。
㈢101 年8 月間，證人謝界田為公路總局監理組組長，具有全
國監理所人事建議權，倘其已知悉被告支持開行區間車之理念而其無法認同，何以仍同意派任被告接任嘉義區監理所所長，顯示縮駛不僅為既定政策，被告亦得授權。
㈣公路總局早於101 年8 月21日以如附件編號13所示之函文授
權嘉義區監理所核處系爭路線班次調整案。另於101 年8 月29日以如附件編號15所示之本於權責核處函文，請嘉義區監理所本於權責核處系爭路線班次調整案。足見被告係獲得公路總局之授權處理系爭路線班次調整案。
㈤證人許靖、楊雅萍亦證稱公路總局如附件編號15所示之公路
總局本於權責核處函文係授權嘉義區監理所處理系爭路線班次調整案，且係證人梁郭國引用如附件編號6 所示之交通部佛陀紀念館區間車函文直接傳真交辦。證人梁郭國稱係證人許靖積壓公文始交辦云云、證人許靖自行引用交通部如附件編號6 所示之函文云云，證人謝界田稱證人許靖共同參與討論云云，均無足採。而係證人梁郭國授權以如附件編號6 所示之函文，作為核准系爭路線班次調整案之依據。
㈥如附件編號19所示之嘉義所101 年9 月5 日調整路線函文僅
係內部請示函，並非對外核定之行政處分，被告係受證人謝界田以兩面手法施壓，但評估後仍認無權同意本案，始修改如附件編號19所示之函文。若被告果真要圖利和欣客運公司，於本次發函即可准許核定，何需迂迴而行。
㈦證人謝界田於本院審理中證稱未曾同意本案、未曾施壓作成
如附件編號19所示之函文、係要求被告就該函以請示之方式補正云云。及證人梁郭國於本院審理中證稱要求被告就如附件編號19所示之函文補正，但不知補正之方向云云，洵無足採。如附件編號19所示之函文，係於101 年9 月6 日始發出，故統聯等3 家業者於101 年9 月5 日拜會交通部次長時，不可能係抗議如附件編號19所示之函文，交通部更不可能與業者達成共識以訴願方式解決問題，而致使公路總局須遵守行政一體原則而不能自行撤銷如附件編號19所示之函文。㈧如附件編號26所示之代判局稿，係因證人梁郭國急電稱公路
總局業已同意，要求人在台北的被告以代判局稿方式為之，被告始當場簽字傳真並署名由其決行負責。若被告果真要圖利和欣客運公司，於101 年9 月5 日發函時即可准許核定，何需再以代判局稿方式迂迴而行。況公路總局收受該函，並未自行撤銷指正，尚進行訴願答辯，足見有授權被告代判局稿。且本案進入調查之後，證人梁郭國仍稱如附件編號26所示之函文沒有問題，公路總局甚至一度擬函稱被告獲得授權，證人梁郭國尚且特別修改公文強調此點，顯示被告的確獲得公路總局授權指示而代判局稿。
㈨審議會對於調整路線僅可研議，但無審議權限，況公路汽車
客運業申請調整路線處理原則就系爭路線班次調整案之縮駛態樣並無規範。是系爭路線班次調整案，毋庸經審議會審議，而被告就公路總局有無送審議會、或是審議會是否已有審議通過亦不知悉。起訴書稱被告明知違背法令而不提報審議會云云，洵無足採。
㈩公路汽車客運業申請調整路線處理原則就系爭路線班次調整
案之縮駛態樣並無規範，審議會於102 年間始作成會議決議，於公路汽車客運業申請調整路線處理原則修正草案當中加入縮駛之態樣，交通部並於102 年8 月14日同意試辦，故系爭路線班次調整案，尚無相關規範可供審議會審議。另審議會既於102 年間始作成會議決議，於公路汽車客運業申請調整路線處理原則修正草案當中加入縮駛之態樣，則汽車運輸業審核細則顯不包括縮駛，與本件無關。
最高行政法院係以正當法律程序為由，認為系爭案件事關重
大，須相對應以更嚴謹程序為之，而非依據明文之法規或既有之行政慣例，而眾人對於系爭案件之性質以及是否需審議會審議認知不一，被告之上級機關公路總局亦認為本件無須送審議會審議。況且姑不論行政法院之法律見解如何，眾人對於系爭案件之性質，以及是否需審議會審議之認知即眾說紛紜，被告之上級機關公路總局尚且認為本件無須送審議會審議，顯難據此認定被告明知違背法令。
被告銜命調派至嘉義區監理所擔任所長，係為一次解決國道
客運問題，並非針對和欣客運公司。又和欣客運公司開行區間車後仍不得一車直達，對其他業者利益無衝擊。況縮駛有助節省油料補助，圖國家利益者並不構成圖利。且縮駛有助節省油料補助，並且減少非再生資源之浪費，有利於環保。立意既屬良善，並為現行法令和政策所採納明定，且為告發人等同享其利，則圖國家利益者，並不構成圖利罪。再者，貪污治罪條例圖利罪於90年修正為結果犯並廢除未遂犯之意旨，乃在避免公務員動輒得咎，鼓勵公務員勇於便民；依此修正意旨，「便民興利」和「貪污圖利」之間本應有所區隔。起訴書稱被告圖利和欣云云，並不可採。
和欣客運公司本有「台北-新營-台南」、「嘉義-新營-高雄
」路線，是否准許開行區間車，並不影響原有旅客乘坐之意願和乘坐的習慣，對於其他業者並無影響。
陸、本院之判斷
一、系爭路線班次調整案之背景說明㈠89及90年間，和欣客運公司取得公路總局核發【7500台南市
、縣-中山高-台北市】及【7502嘉義-中山高-高雄】等2 條營運路線許可證：有上開2 條營運路線許可證（見偵卷第71至72頁）可資佐證。
㈡和欣客運公司曾因違規經營台北- 高雄客運路線（將上開2
條營運路線以新營站銜接），國光、阿羅哈，及告發人等3家汽車客運公司於91年2 月25日向交通部陳情舉發。91年9月26日審議會會議決議，認定如於新營站未換車直接行駛，即屬違規，請各區監理所依規定查處。如附件編號2 所示之交通部92年3 月27日函文，指明和欣客運公司擬以「台北-台南」、「嘉義- 高雄」國道客運路線部分班次變更，闢駛「台北-新營」、「新營-高雄」國道客運路線乙案，已違汽車運輸業管理規則第40條，關於除臨時性需要外，不得開行部分路段班車之規定：分別有如附件編號1 所示之交通部91年8 月5 日函文、如附件編號40所示函附之91年9 月26日審議會會議紀錄，及如附件編號2 所示之交通部92年3 月27日函文附卷足參（分別見他3 卷第11頁、本院卷㈠第212 至22
0 頁、偵卷第73頁）。㈢和欣客運公司曾以如附件編號3 所示之100 年4 月7 日函文
向嘉義區監理所提出上開7500及7502等2 條路線，部分班次調整以新營為起終點案，嘉義區監理所前所長郭山林核定以如附件編號4 所示之嘉義所100 年5 月13日函文，回復和欣客運公司「本案與汽車運輸業管理規則第40條規定『除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車』不符，歉難照辦」，而駁回該案：有證人郭山林於調查站之證述（見偵卷第46頁及背面），及如附件編號4 所示之函文（見本院卷㈠第208頁及背面）在卷可證。
二、系爭路線班次調整案申請核定之相關函文經過㈠101 年8 月間證人郭山林退休，由被告接任嘉義區監理所所
長後，和欣客運公司再以如附件編號9 所示之101 年8 月20日函文向嘉義區監理所申請系爭路線班次調整案，嘉義區監理所即以如附件編號14所示之101 年8 月23日函文，函報公路總局建請同意所請。公路總局則係以如附件編號15所示之
101 年8 月29日函文，引用如附件編號6 所示之交通部101年6 月4 日佛陀紀念館區間車函文，請嘉義區監理站本於權責核處系爭路線班次調整案：分別有如附件編號9 、14、15所示之函文附卷可稽（見偵卷第79至81、82至84頁）。
㈡嘉義區監理所接獲如附件編號15所示之函文後，被告召集證
人林翠蓉、楊宏彬商議，並指示證人莊炎鎮簽擬如附件編號18所示之101 年9 月5 日函稿，就嘉義區監理所權責部分，原則同意系爭路線班次調整案，並報公路總局核備。公路總局則以如附件編號22所示之101 年9 月12日函文，將交通部如附件編號20所示之101 年9 月6 日回復其他業者陳情函文函轉嘉義區監理所，並引用如附件編號20所示之函文，作為回覆嘉義區監理所如附件編號19所示之函文。如附件編號20所示之函文，文中指明「有關本部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函僅係敘明該申請案無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用，亦非就開行區間車與否所為之釋示」：有上開如附件編號15、18、19、20、22所示之函文存卷足憑（見偵卷第84、86至87、83至84、85、87至88頁）。
㈢其後，嘉義區監理所續以如附件編號24所示之101 年9 月18
日函文，向公路總局表明本案有其必要性。而被告於101 年
9 月26日指示證人莊炎鎮簽擬如附件編號26所示之101 年9月26日代判局稿，○○○區○○○○○路總局同意系爭路線班次調整案，同日並以如附件編號27之函文，以公路總局名義對外發文：有上開如附件編號24、26、27所示之函文存卷可佐（見本院卷㈠90至91、94至95、93頁）。
㈣系爭路線班次調整案後經告發人及案外人阿羅哈客運公司向
交通部提起訴願，經交通部以如附件編號30所示之102 年2月4 日訴願決定書，認定「惟原處分機關未經公路汽車客運審議會審議，即同意和欣客運所請，與前揭規定，顯有未合。」，撤○○○區○○○○○路總局之核准處分。復經和欣客運公司提起行政訴訟，分別經臺灣臺北高等行政法院以10
2 年度訴字第506 號判決、最高行政法院以103 年度判字第
636 號駁回其上訴而告確定；有如附件編號30所示之訴願決定書、臺灣臺北高等行政法院102 年度訴字第506 號判決、最高行政法院103 年度判字第636 號判決（見偵卷第93至96頁、第212 頁至第223 頁背面、本院卷第7 至13-1頁）可資認定。
㈤和欣客運公司上開2 條營運路線，則因如附件編號26所示代
判局稿、如附件編號27所示之同意調整路線函文，自101 年10月間起，依照系爭路線班次調整案之內容，營運至102 年
5 月間止：業據證人傅介棠於調查站證述在卷（見偵卷第44頁）。
三、系爭路線班次調整案核准之相關函文經過，均詳如前述。而本件之爭議即在於：被告發函同意和欣客運公司系爭路線班次調整案，主觀上是否具有違背法令圖利私人之犯意？亦即，被告係為圖和欣客運公路之利益，故意違背須經審議會審議法規，發函同意和欣客運公司系爭路線班次調整案之申請？抑或，依被告所處時空背景，被告係合理涵攝法規，因而認定本案毋須經過審議，繼之發函同意和欣客運公司系爭路線班次調整案，未經審議乙節屬行政疏失，無圖利之犯意？茲分述如後。
四、系爭路線班次調整案經訴願決定及法院終局判決認定應經審議會審議㈠訴願是行政機關內部的自我審查機制，對於行政處分的合法
性、合目的性（具體妥當性）於行政之領域內，由上級機關或上級監督機關進行再次的內部自我管控。因此，受理訴願機關，基於其作為原處分機關之上級機關或上級監督機關，對於原處分進行全面性之審查，不但包括事實之認定，亦包括法令之適用，得以自身的判斷或裁量，取代原處分機關之判斷或裁量。行政規則係經由行政實務及平等原則產生對外效力。行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如無合理之理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時，如無合理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政實務，即構成平等原則之違反。
㈡按公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格
條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第23條第1 項第6 款規定：「汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。……六、變更或增減營運路線或區域。」第36條第1 款規定：「公路汽車客運業行駛路線及期限，依左列規定：一、公路汽車客運業申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要得酌情予以變更。……」足見，汽車運輸業變更或增減營運路線及公路汽車客運業申請營運之路線之核定，係公路主管機關權責。
㈢公路營運制度的建立及公路運輸事業的發展，涉及公共福利
與交通安全之重大公益目的。觀之汽車運輸業管理規則，雖未另訂審核的程序要件，惟公路主管機關對於上開核定事項，應進行何種審核程序，並非不得以行政規則訂之。為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，公路總局訂定審議會設置要點，該要點自91年1 月22日訂定運作迄今。審議會設置要點第1 條明定於公路總局設置公路汽車客運審議會，第2條規定：「審議會之任務如左：㈠公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。㈡公路汽車客運業營運路線經營不善或其營業車輛、設備無法適應大眾運輸需要之認定。㈢公路汽車客運業營運路線申請經營者之評選。㈣其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」規範由審議會辦理公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率運輸營運評鑑等事項之審議。又汽車運輸業審核細則第7 條第2 項規定：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線、市區汽車客運業之設立申請及遊覽車客運業之設立申請、營運管理與增車申請之程序，以審議會行之。」，而公路總局為公路主管機關客觀審查公路汽車客運業申請營運路線延駛、變更起（訖）點或交流道、增加上下交流道並設站、及設置轉運站或設站等有關案件之需，訂定處理原則，公路汽車客運業申請調整路線處理原則第4 點第2 款第1 目規定：「變更起（訖）點交流道以位於同一直轄市、縣（市）或相鄰之直轄市、縣（市）行政區域為範圍，經當地政府同意，並提報公路汽車客運審議會審核通過後辦理」核均無違公路法或運管規則之規範目的。據此，審議會就公路汽車客運業申請營運路線經營及變更或增減營運路線事項，依前揭規定進行審議之行政實務，已係各業者申請營運路線及變更或增減營運路線之必然程序，且涉及健全公共運輸服務與營運路線公平、合理分配之重大公益目的。從而，就系爭路線班次調整案，不論本質上是營運路線之申請或核定路線之變更，均應經審議會之審議程序，公路總局未予遵循，未經審議會審議即逕為處分，已然違反平等原則及行政自我拘束原則。
㈣另按，為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，
發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，而有公路法之制定，其中央之主管機關為公路總局（公路法第1 條、第3 條參照）。依該法第37條、第38條及第39條規定，公路汽車客運業者之設立及其營運路線，應申請許可。蓋公路營運路線，僅係組成公路汽車營運路網的一個單元，而公路營運路網也僅是航空器、鐵公路交通網絡之一部，職是，公路汽車客運營運路線（包括起、終點、中途之上下客站及班次）之核定，當然必須符合大眾運輸需要及道路交通管理需求。由於單元與單元間、單元與路網間，路網與網絡間，皆互有關連及影響，是營運路線之形成，應整體考量路網、網絡之需求及路線單元之分配，有由公路主管機關統籌規劃之必要。公路法既然規定公路汽車客運業者之營運路線應經許可，公路主管機關當然應於具體個案中就各該營運路線對路網及單元之影響進行「相當」地調查、評估及判斷，方能落實此規定之實質意涵。誠然，經許可核定之營運路線如因應實際需要而進行調整（汽車運輸業管理規則第36條第1 款參照），苟不影響原核定營運路線之同一性，也無礙於路網與單元之交互作用，其對應之審核，或無須如同「新營運路線許可」程序嚴謹，是公路法第79條授權制定之汽車運輸業管理規則第36條第1 款規定︰「公路汽車客運業申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要得酌情予以變更。」顯係就路線「微調」者而言，藉以區隔路線申請之程序。以系爭路線班次調整案情節觀之，和欣客運公司就其原上開7500、7502路線，分別變更起訖點為「臺北市- 新營」及「新營- 高雄」，班次相同，透過此等調整，使7500及7502路線因接續點及相同數量班次而具高度連接性，形成相當於「臺北- 高雄」路線，對和欣客運公司而言，實質上即生新營運路線之效果。在這種情況下，和欣客運公司就各該7500路線及7502路線依汽車運輸業管理規則第36條第1 款所申請之路線「微調」，早已超脫該條款所可能規範。故而將之視為新營運路線許可申請案件予以審查，並不為過。質言之，此等藉由多單元之微調，間接形成新單元並對路網造成衝擊之情事，若不以因營運路線許可視之，那麼法規針對營運路線許可所設的任何特殊條件及審查程序，技術上皆可透過此種間接「酌情變更路線」方式之操作予以規避。
㈤從而，系爭路線班次調整案應經公路總局提報審議會審議，
應屬明確。系爭路線班次調整案於未經提報審議會審議前，即由公路總局授權嘉義區監理所以如附件編號26所示之代判局函核定，即有違誤。被告及辯護人上開辯稱系爭路線班次調整案無須經審議會審議云云，並非可採。
五、系爭路線班次調整案縱有未經公路總局提報審議會審議之程序違誤，但行政上違誤，非當然盡可推論圖利犯意，否則，吾人鼓勵公務員戮力從公，積極為民興利除弊之時，卻動輒以嚴刑相繩掣肘，豈不淪為父子騎驢之譏？因之，當有行政違失存在，仍必須依據公務員所處情境，行為動機目的，配合違失情節，推論其是否具有主觀犯意。故在本案中，自應檢視被告行為時主觀上是否明知系爭路線班次調整案須經審議會審議，抑或係系爭路線班次調整案經涵攝相關法令後，基於合理確信，而未經審議會審議即代判局函？及被告主觀上是否有圖利和欣客運公司之犯意？惟於審究被告是否具備檢察官所指圖利罪嫌之主觀構成要件前，應先釐清與系爭路線班次調整案密切關連之公路總局指示嘉義區監理所「本於權責核處和欣客運公司申請案」函文（如附件編號15）、嘉義區監理所同意和欣客運申請案函文（如附件編號19）○○○區○○○○○路總局判行同意和欣客運公司申請案函文（如附件編號26）之緣由經過。
㈠如附件編號15所示公路總局「本於權責核處」函文內容之決
定過程如附件編號15所示函文之經過，係於101 年8 月24日18時許，由證人梁郭國、謝界田商議後，決定引用交通部如附件編號6 所示交通部佛陀紀念館區間車函文之內容，作為回覆嘉義區監理所如附件編號14所示建請公路總局同意和欣客運公司申請案函文之回函。並因證人許靖請假，遂由證人梁郭國委請證人楊雅萍以證人許靖之帳號、密碼，登入證人許靖之公文系統，製作如附件編號15所示之函文，以電子呈核方式核准發文等情，業據證人梁郭國於調查站、偵查及本院審理中證述明確（見偵卷第54頁背面至第56頁、第205頁、本院卷㈢第39頁背面），核與證人謝界田於調查站、偵查中證稱（見偵卷第63頁及背面）、證人楊雅萍於調查站、偵查中證述（見偵卷第18至20頁、核交卷第18頁）、證人許靖於調查站、偵查中之證述（見本院卷㈠第193至194頁、偵卷第15頁及背面、核交卷第17至18頁），均屬大致相符。故如附件編號15所示之函文之過程，係證人梁郭國、謝界田商議其中內容後，由證人梁郭國擬具函文草稿，交由證人楊雅萍擬稿後以電子呈核方式發文一節，應堪認定。
㈡如附件編號19所示之函文，應係證人謝界田於101 年9 月5
日陪同業者拜訪交通部次長陳建宇後，打電話予被告要求被告速核定系爭路線班次調整案。被告經商議後，決定發如附件編號19所示之函文⒈關於如附件編號19所示函文之經過，被告於調查站、偵查及
本院審理中供稱：證人謝界田於101 年9 月5 日上午以電話告知伊，當日下午將陪同阿羅哈及統聯客運業者拜訪交通部次長陳建宇。伊請證人謝界田告知伊渠等討論結果。當日下午證人謝界田打電話給伊，表示渠是在次長辦公室外面打的電話，渠陪同副局長陳茂南、阿羅哈、統聯客運業者代表，與陳建宇討論系爭路線班次調整案，因為統聯及阿羅哈客運業者要求暫緩系爭路線班次調整案，故證人謝界田當場表示嘉義區監理所已將核准公文發予業者及公路總局，所以證人謝界田要求伊必須在101 年9 月5 日下班前將核准公文發出，但伊向證人謝界田表示核准函尚未發出，如果貿然發出伊將失信於阿羅哈客運董事長，因此伊請在場的證人楊宏彬、林翠蓉聯絡證人莊炎鎮到伊辦公室討論系爭路線班次調整案。證人謝界田與伊通話，證人楊宏彬、林翠蓉均在場，都瞭解狀況。因此依據證人謝界田之指示，要求證人莊炎鎮簽辦函稿，並於查照前補上核備，如果未補上核備，要求上級核示，僅以查照行文，就是行政處分同意和欣客運公司申請系爭路線班次調整案。另於說明二強調本所依法審查，所提路線調整計畫，就本所權責部分本所原則同意依所請辦理，然嘉義區監理所僅有審查、會勘權力，本案核定權責屬於公路總局等語明確（見偵卷第9 頁及背面、核交卷第13至13-1頁、偵卷第203 頁、本院卷㈠第166 頁及背面），核與證人林翠蓉於偵查中證稱：當時聽到被告接手機，被告說證人謝界田跟次長報告嘉義區監理所公文已經發出去了，被告就交代伊等趕快把公文補發出去，系爭路線班次調整案已經在嘉義區監理所討論一陣子，是傾向同意的方向，該通電話是催促趕快做這個決定等語（見核交卷第13-1頁）。及證人莊炎鎮於偵查中證稱：當天伊是看到被告接電話，渠講電話的時候伊在場，但沒有仔細聽講話內容。渠講完電話後就說這個函要在今天下班前發出去，詳細內容伊不記得，渠有提到長官說嘉義區監理所已將函發出去了，所以要趕快將函補發出去。當時被告說的長官，依照當時情況，伊認為是證人謝界田。被告當時應該有跟伊說是組長等語（見核交卷第18至19頁），均屬大致相符。足徵如附件編號19所示之函文，係由證人謝界田於陪同業者拜訪交通部次長陳建宇後，打電話予被告要求被告速核定系爭路線班次調整案。被告經商議後，決定發如附件編號19所示之函文一情，自屬明確。至於證人謝界田於調查站、偵查及本院審理中均否認上開101 年9 月5日指示被告速發如附件編號19所示函文之情詞，因該名證人自己恐因命令發函乙事受到牽連，相較於核無利害關係之下屬即嘉義區監理所副所長、承辦人等，顯有偏頗之情，自不可採。
⒉另如附件編號19所示之函文，正本收受者有二，一為直屬上
級機關公路總局，一為申請人之和欣客運公司，其中用語係「請核備（查照）」，○○○區○○○○○路總局之直屬下級機關，與和欣客運公司非有任何隸屬或從屬關係，諒應此「核備」之請示用語係對公路總局而為，屬於行政機關內部程序，尚非行政機關所為決定或公權力措施，未對外發生公法上之法律效果，核其性質並非行政處分，僅為請示上級機關之函文，亦有交通部101 年12月22日交訴字第0000000000號訴願決定書在卷可考。是如附件編號19所示函文之性質，應僅係行政機關內部請示函文，足堪認定。
㈢如附件編號26所示○○○區○○○○○路總局判行同意和欣
客運公司申請案之函稿，應係證人梁郭國於101 年9 月26日電話中指示被告以代判局函方式同意系爭路線班次調整案。被告遂指示證人莊炎鎮擬具如附件編號26所示之函稿，經其修改後，發如附件編號27所示之函文⒈關於如附件編號26所示之函稿之經過，業據被告於調查站、
偵查及本院審理中供稱：101 年9 月26日伊到公路總局開監理會報，約上午11時許，證人即當時公路總局監理組運管科辦事員康櫻鈴遞紙條給伊，紙條內容為「局長指示：請劉所長打電話給梁郭科長（緊急事件）0000000000」，伊發現手機故障，便到公關科借用電話，撥打電話給證人梁郭國，渠表示局長與副局長在立法院交通委員會備詢，系爭路線班次調整案同意，請在當日下班前以代判局函發出等語。伊在電話中還覆誦一遍，所以證人張曉凌都有聽到，並開玩笑說「你很大膽喔！敢代判局稿同意和欣申請案」。伊隨後立即打電話給證人楊宏彬，請渠趕快以代判局稿發文同意系爭路線班次調整案。證人莊炎鎮作成函稿，證人楊宏彬、李輝宏批准後，傳真至公關科由伊批示同意後，回傳嘉義區監理所發文等語（見偵卷第11頁及背面、核交卷第13-1頁、本院卷㈠
166 頁背面）。核與證人張曉凌於調查站、偵查中證稱：被告曾在伊辦公室，以伊對面辦公桌的電話與證人梁郭國通話，詳細日期不記得了。伊當時以為系爭路線班次調整案要解決了，所以才留意渠等談話，當時被告與證人梁郭國通話結束後，也有打數通電話給嘉義區監理所人員，只知道跟系爭路線班次調整案有關，詳細談話內容不清楚。當時伊的確有向被告開玩笑。伊當時以為系爭路線班次調整案，被告要以公路總局的名義，解決該案，而且當時伊誤聽為「代辦局稿」，才會開玩笑跟渠說「你很大膽喔！敢代『辦』局稿」。印象中，被告打完電話後，馬上打電話請嘉義區監理所同事傳真公文至伊辦公室內。該通電話中聽得出來是討論公事，被告沒有表情，語氣大部分是「你是說……嗎」，好像重複在請示某些事情，過程沒有很久。伊聽不到證人梁郭國的聲音，但有聽到被告重複「就是代判局稿嘛」。當時被告的語氣應該是肯定證人梁郭國談話內容的語氣等語（見偵卷第60至61頁、核交卷第15至16頁）。證人康櫻鈴於本院審理中證稱：本院卷㈢第142 頁的手寫紙條是伊寫的，當時接到電話，好像要跟被告傳達一件事情，但當時被告在開會，所以伊用寫紙條的方式拿去會議室給被告。紙條這樣寫，是因為對方這樣說，伊才會這樣寫等語（見本院卷㈢第131 至132 頁）。證人楊宏彬於調查站證稱：如附件編號26所示之函稿，是經伊核稿，並以傳真方式經被告同意後，由證人李輝宏代發，當時被告在台北參加監理會報等語（見偵卷第24頁背面）。證人李輝宏於調查站證稱：如附件編號26所示之函稿，是由伊代為核稿，並以傳真方式由被告決行等語（見偵卷第28頁背面）。均屬大致相符。並有證人康櫻鈴當時書寫之紙條影本1 紙附卷可稽（見本院卷㈢第142 頁）。足徵如附件編號26所示之函稿，應係證人梁郭國於101 年9 月26日電話中指示被告以代判局函方式同意系爭路線班次調整案。被告遂指示不知情之證人莊炎鎮擬具如附件編號26所示之函稿，經其修改後，發如附件編號27所示之函文，堪以審認。
⒉至證人梁郭國雖均於調查站、偵查及本院審理中證稱：當時
嘉義區監理所發了如附件編號19所示之函文後，交通部接著有如附件編號20、21所示之函文，針對交通部如附件編號6所示之函文做出解釋，伊與證人謝界田討論後，覺得嘉義區監理所如附件編號19所示之函文怪怪的，證人謝界田說要不要請被告針對該函做出補正，但沒有說如何補正，伊就打電話給被告請渠補正云云（見偵卷第57頁、核交卷第16頁、本院卷㈢第41頁至第42頁背面）。惟證人梁郭國於本院審理中另證稱：該通電話中伊有聽到代判局稿這個字等語（見本院卷㈢第45頁）。倘若證人梁郭國上開調查站、偵查及本院審理中之證述為真，則其該通電話之主旨係要求被告對於如附件編號19所示之函文進行補正，如「代判局函」由被告提及，衡情證人梁郭國對於被告竟異想天開企圖冒用公路總局局長之名義，對於如附件編號19所示之函文進行授權補正之方式，不可能不置一詞。再者，嘉義區監理所發出如附件編號27所示之函文後，公路總局監理組亦會收到該函副本。倘若監理組對於授權被告代判局函毫無所悉，則主管相關業務之證人梁郭國、謝界田，豈有可能不以各種方式反制被告上開冒名僭越之舉？是證人梁郭國上開證稱其並未要求被告代判局函云云，係為迴避系爭路線班次調整案代判局函核准後可能衍生之相關責任。其上開證稱，均不足採信。準此，被告核准發出如附件編號27所示之函文，係因證人梁郭國於當時電話中明確授權被告以代判局函方式核准系爭路線班次調整案，均堪認定。公訴意旨所指係被告偽稱接獲證人梁郭國轉達局長指示由嘉義區監理所代判局函云云，應屬謬誤。
㈣綜上所述，從如附件編號15所示函文之簽辦過程，係證人謝
界田、梁郭國討論實體內容後，於下班時間速交證人楊雅萍代理證人許靖簽辦後發出，可見證人謝界田、梁郭國對於系爭路線班次調整案之相關函文，異常重視及關心。另參考如附件編號19所示函文之簽辦過程，係證人謝界田陪同客運業者向交通部次長陳情後，迅即打電話告知被告發出如附件編號19所示之函文，亦可見證人謝界田對於系爭路線班次調整案有勢在必得之決心。復參諸如附件編號26所示函文之經過，係由證人梁郭國向被告傳達證人謝界田代判局函之意旨，均可推論證人謝界田、梁郭國確有共同對被告授權以代判局函之方式核准系爭路線班次調整案。而並無任何證據顯示證人謝界田、梁郭國未獲授權，亦無證據顯示被告知悉其等未獲授權。則被告信任當時系爭路線班次調整案公路總局之直屬業務上級公務員之指示及授權，進而發出如附件編號26所示之函文，應可認定。
六、嘉義區監理所所發如附件編號27所示之函文，係以公路總局名義核准系爭路線班次調整案，然此並非被告僭行公路總局之權限，而係證人謝界田授意證人梁郭國於101 年9 月26日電話中授權被告為代判局函一情，業如前述。惟縱使證人謝界田、梁郭國授權被告以代判局函核准系爭路線班次調整案，倘若被告主觀上明知系爭路線班次調整案應經審議會審議，且係基於圖利和欣客運公司之犯意，則被告仍無可解免公訴意旨所指之圖利罪嫌。是仍應檢視被告於系爭路線班次調整案未經審議會審議之情形下，仍依證人梁郭國之授權代判局函，以此便宜行事方式，核准系爭路線班次調整案，其主觀上是否明知系爭路線班次調整案須經審議會審議，抑或係系爭路線班次調整案經涵攝相關法令後，基於合理確信，而未經審議會審議即代判局函？又被告主觀上是否有圖利和欣客運公司之犯意？分述如下：
㈠104 年2 月5 日修正前汽車運輸業管理規則第40條係規定「
公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」而此一規定，早期之解釋不僅拘束一般客運業者不得開行部分路段之班車，亦同時拘束行政機關除臨時性需要外，不得核准客運業者開行部分路段班車，如附件編號2 所示之交通部92年
3 月27日函文，交通部即係以上開規定覆知公路總局應否准和欣客運公司對於上開2 條路線部分班次調整申請。然依據如附件編號6 所示之同部101 年6 月4 日函文，文中明確指出「查汽車運輸業管理規則第36條第1 款業已明文規定：『公路汽車客運業申請營運之路線。…如有實際需要得酌情允以變更』；另公路法第41條亦有核准公路汽車客運業營運家數之相關規定，爰本案請依上開法令規定，在兼顧運輸需求與營運秩序，自本權責核處，尚無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用。」是自前後函文觀之，汽車運輸業管理規則第40條「不得開行部分路段之班車」確有法令解釋變更之情形，先前函釋拘束行政機關，變更後則不再拘束，行政機關得依第36條辦理。亦即倘若行政機關對於公路汽車客運業者申請營運之路線，有實際需要時，可酌情予以變更。此徵諸證人即公路總局監理組承辦人許靖於本院審理中證稱：當時主要會有爭議是在汽車運輸業管理規則第40條，未經核准之前不能開闢部分路段之班車，就是主管機關沒有核准之前，伊的解讀就是不能開，但是該條規範並沒有說主管機關可不可以去核准，只是限定業者未經核准前不可以。伊覺得事實上只要經過合法程序，主管機關只要核准了，業者本來就可以依照行政處分去營運等語（見本院卷㈢第107頁）。及證人即交通部路政司承辦人廖謹志於本院審理中證稱：汽車運輸業管理規則第40條，到底可不可以開行區間車，後來伊等內部有討論，因為該條其實在整個規範，從上下文來看該條其實是規範汽車運輸業者經過路線核准之後，不能夠片面的沒有經過同意，片面的去開行區間車，但是這一條是不是拘束主管機關、行政機關的權限，當時有討論，拘束主體應該還是限縮在汽車運輸業者，不能因為拿到了許可證以後，就愛開不開，所以當時討論結果都覺得該條適用範圍，不應該拘束主管機關。因為要考量社會利益，假設要求業者必須要開全程車，後段都是空駛，對業者不經濟，對班車調度也不利，所以後來伊等才認定，該條應該是拘束業者拿到許可證以後，不能任意調動路線及班車，而政府在考慮社會最大利益之下，該條不應該拘束主管機關等語（見本院卷㈢第119 頁、第126 頁背面），均屬明確。此外，參諸如附件編號33所示之交通部102 年7 月24日函文，文中亦明白指出「汽車運輸業管理規則管理規則第40條係規範客運業者應依營運路線許可證核定內容營運，不得任意開行部分路段班車，與路線申請係屬二事；如公路主管機關認為營運路線有變更需要，仍應依公路法第41條及汽車運輸業管理規則第36條規定辦理。」；如附件編號36所示之交通部102 年11月12日函文，文中亦明白指出「另查本部92年3 月27日函係以路線開放時之市場供需為考量，惟隨高鐵通車、社經環境變遷，為期運輸資源之有效運用，仍請貴局依本部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函（即如附件編號6 所示之函文）所示原則，在兼顧運輸需求與營運秩序之前提下，依相關規定核處。」明白確認101 年6 月4 日函釋係變更先前依第40條一律不得准許區間車之解釋，故汽車運輸業管理規則第40條「不得開行部分路段班車」之拘束對象不及於行政機關，自101 年6月4 日起趨於明朗。
㈡公路總局在國道交通環境變遷下，於審議會第125 次會議決
議修正「公路汽車客運業申請調整路線處理原則草案」，並提出「國道客運路線部分班次上下中途交流道、短端售票及縮駛試辦規範」，此均有如附件編號34、35所示之102 年8月14日、102 年9 月9 日函文，公路總局102 年9 月2 日路監運字第0000000000號函，及「國道客運路線部分班次上下中途交流道、短端售票及縮駛試辦規範」在卷可參（見本院卷㈠第103 頁及背面、偵卷第174 至175 頁）。而試辦之後，交通部復於104 年2 月5 日修正汽車運輸業管理規則第40條，規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性或為增進大眾運輸需要報請公路主管機關核准外，不得開行部分路段之班車。公路汽車客運業報經公路主管機關核准開行部分路段班車之路線，公路主管機關得依大眾運輸實際需求發展調整其原核准開行部分路段班車之班次數量」，修正理由除指摘原汽車運輸業管理規則第40條無法與時俱進之外，並認公路總局102 年9 月9 日試辦縮駛後，試辦結果顯現提高班車調度效率、減少乘客等候時間、降低車輛空駛、有效節能減碳、節省營運成本及提供更快速運輸服務等符合客運市場需求之成效，並將開放區間車之政策修法明文化，此亦有交通部104 年2 月5 日令可稽（見本院卷㈠第122 至125 頁）。由上開汽車運輸業管理規則第40條「除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車」規定之解釋上、法規上之變革過程觀之，倘若國道客運業者就其許可之營運路線，提出開行部分路段班次之申請案，如經主管機關許可，即應與汽車運輸業管理規則第40條之規定無涉。準此，和欣客運公司提出系爭路線班次調整案，請主管機關審核，即無汽車運輸業管理規則第40條之適用，此時，仍應由本件主管機關即公路總局進行審核，自無疑義。而被告對於系爭路線班次調整案主觀上是否認為須經審議會審議，即為本件被告是否成罪之關鍵。
㈢和欣客運公司上開7500營運路線，係自臺南市依序前往永康
交流道、中山高、新營交流道、中山高、三重交流道、忠孝橋，最後抵達臺北市；而上開7502營運路線，係自嘉義、嘉義交流道、中山高、新營交流道、縣172 、新營交流道、中山高、中正交流道，最後抵達高雄，均有上開7500、7502營運路線許可證在卷可參。而系爭路線班次調整案之內容係上開7500營運路線部分班次調整為「臺北- 新營」、上開7502營運路線部分班次調整為「新營- 高雄」。則系爭路線班次調整案之型態究竟係國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限中的哪一個申請項目，要經過何種審查流程及審查權限，從上開路線形式上之調整觀之，似非無疑義。雖證人謝界田、梁郭國於調查站、偵查及本院審理中均證稱：系爭路線班次調整案應經公路總局送審議會審議方屬適法等語（見偵卷第63頁背面、核交卷第14頁、本院卷㈠第18
9 頁背面、本院卷㈢第39頁背面、第65頁）。然此在客觀上似非無解釋空間，徵諸證人許靖於本院審理中證稱：這個問題很難去定義，就伊所知，因為一條路線它可能只有後面一小截變掉而已，可能還要考慮到它調整的幅度大小，保留原來的路線，比如原來台北到台南，到台中以前嘉義以前根本都沒有變，調後面一小截，我們可能會認定它是既有路線的調整，當然也有可能說假如100 班車裡面80班都變掉了，或者是只剩下20班，我們就會考慮到它這個是一個新闢路線，所以這個東西的分際，有時候要納到審議會去討論，路線調整的幅度跟班車幅度都是討論的空間，相關法規裡中印象中似乎沒有一個很精準的定義，所以一般爭議案件都會納到審議會等語（見本院卷㈢第107 頁）。及證人廖謹志於本院審理中證稱：上開7500營運路線的調整，如果一定要明確挑一個項目的話，在國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限可能找不到項目，因為它是屬於縮短不是延長，它是在原來路權的範圍之內作一個縮短，沒有駛完。伊覺得是延駛或縮駛，就是它在這個範圍裡面變延駛或縮駛。上開7502營運路線的調整，也是一樣，都屬於縮短，如果一定要挑，挑不出來等語（見本院卷㈢第117 頁背面至第118 頁），均屬明確。是對於系爭路線班次調整案究竟符合國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限中的哪一項目，實非無疑義。倘若經認定為縮駛，然國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限中，並無縮駛之項目，則是否必定經由公路總局報請審議會審議之程序，即非必然。倘若經認為上開7500、7502營運路線經調整後，透過新營站銜接臺北、高雄，而認定係延駛，而此之延駛，均在和欣客運公司原有7500、7502營運路線上，則依據國道客運路線之申請（新設）或調整審查流程及核准權限，此一情況如無爭議，亦無須經公路總局提報審議會審議。由此可知，系爭路線班次調整案之性質，究竟等同於新闢路線之申請，抑或僅係縮駛或延駛，非屬一望即知。
㈣參諸上開國道客運路線部分班次上下中途交流道、短端售票
及縮駛試辦規範之相關內容，其中「五、申請項目及條件㈢縮駛」記載之條件：「僅能在同一路線（現有許可證所載），同一行政區域（即不可跨直轄市、省轄市、縣）」、「僅能在起、訖端的任一端點，不可同時申請在起、訖二端縮駛」、「縮減班次不得大於原路線班次的二分之一」。則系爭路線班次調整案中，上開7500、7502路線之調整，分別觀之，均符合上開國道客運路線部分班次上下中途交流道、短端售票及縮駛試辦規範中縮駛之態樣。再者，依據上開試辦規範「四、申辦期程」所載：……本局於接受各業者申請後邀集學者專家組成專案小組進行審查，並於2 個月內將審查結果送審議會備查等語，亦徵於公路總局試辦上開方案時，各業者所提出之申請案，均無須經公路總局提報審議會審議，而僅係將公路總局自行審查之結果，送審議會備查，如此即可大幅增進行政效率。準此，從上開系爭路線班次調整案之後之實務演變觀之，系爭路線班次調整案如在當時解釋為縮駛之態樣，而無須經公路總局提報審議會審議，亦非無解釋空間。
㈤另依據監察院101 年7 月12日公告之第0000000000號調查報
告（係針對和欣客運公司於100 年4 月7 日就上開2 條營運路線提出路線班次調整申請案所為之調查報告，而非針對系爭路線班次調整案所為之調查報告），其中就現行公路汽車客運新闢路線或調整路線之認定，亦有詳細之說明，略以：上開路線班次調整案經詢據交通部查復，審議會認定均屬新闢路線之申請，而非變更路線。至審酌申請案是否屬於新闢路線，須視變更幅度、市場區隔等情境，由審議會逐案審查。然由公路汽車客運業申請調整路線處理原則訂定目的觀之，變更起訖點本係業者申請調整路線之法定範疇，況客運業者無論申請新闢路線或變更路線，其規劃行經路線與原核定路線有所差異實屬必然，故難資為區別標準，而變更幅度或市場區隔，亦屬個案應行審酌事項，交通部認起訖點、行經路線變更宜視為新闢路線，容非妥洽。另經調閱交通部核准其他業者申請變更案例：如國光客運「1866新竹- 臺中」部分班次變更案，原行駛路線由干城站變更為朝馬站，係由審議會授權公路總局處理；統聯客運「1652臺北-鹿苑-芳苑」部分班次調整案，公路總局核定調整部分班次僅行駛至鹿港。揆諸上開處理原則、其他業者申請及審議會認定上開路線班次調整案屬新闢路線等情，所稱起訖點變更是否排斥在同一縣市區域內之變更？換言之，如起訖點變更侷限於同一縣市區域內，則可認定僅為變更路線？遍查汽車運輸業管理規則、公路汽車客運業申請調整路線處理原則等法令，均無明確認定規範。縱使上開路線班次調整案是否屬於新闢路線，仍應尊重審議會及公路主管機關之個案專業判定，然交通部對於主管公路汽車客運新闢路線或變更路線申請案之審核，應務實檢討現行法令之缺漏盲點，修訂明確一致性之認定規範，俾使守法客運業者有所適從，以杜無謂紛爭訟擾等語，有上開監察院調查報告在卷可參（見本院卷㈡第112 至113頁、㈢第92頁）。由此亦徵，系爭路線班次調整案究竟應認定為新闢路線或變更路線，甚至應認定為縮駛態樣，均非無疑義。至系爭路線班次調整案事後經臺灣臺北高等行政法院、最高行政法院，確定系爭路線班次調整案應經審議會審議之確定終局結果，僅係由法院對於系爭路線班次調整案之程序進行終局之確認，為終局法規適用之釐清，與被告在所處情境下，面對法規適用容有疑義之狀況，有時空差距及意涵區別，尚難僅持後見之明輕率推論被告行為之際確實知悉系爭申請案未經審議必屬違法。
㈥復參諸上開監察院調查報告，其中亦認定和欣客運公司於10
0 年4 月7 日提出上開2 條營運路線調整申請案，交通部公路總局、嘉義區監理所受理後逾1 年遲未核定，期間雖曾送審議會審議，惟審議會僅為加入外部意見以為決策之內部單位，交通部對於申請案如無法於期限內辦理，依法仍應告知申請人延長作成決定之期限並儘速為准駁之決定，卻延宕1年仍未作成決定等語（見本院卷㈡第112 頁）。足見當時和欣客運公司就上開2 條營運路線屢次提出路線班次之調整申請案，惟公路總局當時就和欣客運公司100 年4 月7 日之申請案，遲逾1 年未作決定。而被告於101 年8 月間就任嘉義區監理所所長，上任後面對和欣客運公司相同內容之申請案，在兼顧行政效率，且系爭路線班次調整案非無解釋為縮駛態樣解釋空間之情形下，依據如附件編號6 所示之交通部10
1 年6 月4 日佛陀紀念館區間車函文，決定依汽車運輸業管理規則第36條第1 款之規定，而非受限於當時汽車運輸業管理規則第40條之規定，並與負責系爭路線班次調整案業務之公路總局上級公務員即證人謝界田、梁郭國不斷以函文聯繫，最後由證人謝界田、梁郭國授權其以代判局函之方式核定本案。整體觀察行政機關處理申請案所面臨之彈糾困境，以及主管機關變更向來見解之前因後果，被告為謀解決之道，在案件類型係時空變遷所生，規範尚未明朗無疑，容有循縮駛類型免經審議之解釋空間下，因而選擇依據上級機關指示，在未經審議下發文同意，諒屬合理可能之事，未必即可依據事後釐清之結論，不顧立場及時點不同，率爾認定被告在主觀上即明知系爭路線班次調整案須經審議會審議。是檢察官、告發代理人認系爭路線班次調整案經法院終局確定判決認定應經審議會審議，且被告身為嘉義區監理所所長，即應明知系爭路線班次調整案應經審議會審議，進而故意規避上開行政程序，圖利和欣客運公司之論點，尚嫌速斷。
㈦公訴意旨另認：依照公路總局所屬機關辦理代判局稿及代判
所（處）稿注意事項第2 條規定，非依權責劃分授權代判之業務，不得授權所屬代判發文。亦即例如例行性案件已經劃分給下級機關代判，方能代判。系爭路線班次調整案並無經過任何權責劃分程序委由下級機關代判，故不得代判，更無授權問題云云。惟上開注意事項中，並未規定就何類型業務得代判局稿，何類型業務不得代判局稿。而是否委由下級機關進行代判，自係由上級機關視事件之性質決定。而系爭路線班次調整案經由公路總局內部負責之公務員，授權被告代判局稿，縱使證人謝界田、梁郭國未經高層合法授權，然既無證據顯示被告明知其等無合法授權，自應作有利於被告之推定，而認被告係經授權而為代判局稿。是上開公訴意旨尚屬誤會。
㈧至於告發代理人認為被告應與證人謝界田、梁郭國成立圖利
罪嫌之共同正犯云云。惟公訴意旨係以被告偽稱接獲證人梁郭國之電話指示，進而僭行公路總局之權限，以代判局稿之方式核准系爭路線班次調整案。然如附件編號26所示之代判函稿，係被告接獲證人梁郭國電話轉達證人謝界田指示代判局稿後，方請證人莊炎鎮製作上開函稿發文一情，前已敘及。是公訴意旨所指被告係單獨涉犯圖利罪嫌之事實架構，已非正確。在此架構下支持之證據，亦無關於證人謝界田、梁郭國與被告進行共同謀議之證據。是尚無證據證明被告與證人謝界田、梁郭國共同成立上開圖利罪嫌。另外告發代理人亦質疑：依據如附件編號19所示之嘉義區監理所101 年9 月
5 日函文內容，即可知悉被告明知嘉義區監理所無權核定系爭路線班次調整案，被告當時不敢核准，卻利用與證人梁郭國商議後代判局稿之方式核定系爭路線班次調整案。足徵被告明知系爭路線班次調整案應經審議，卻違背法令未經審議，而違法代判局函云云。然被告縱使知悉系爭路線班次調整案之前例，均經審議會審議，然未必代表其主觀上認定系爭路線班次調整案之性質，即須經審議。亦即，本件嘉義區監理所原係報請公路總局處理，然公路總局回覆如附件編號15所示之函文，用語係「本於權責核處」，被告因有是否應經審議之疑慮，而未於第一時間核准系爭路線班次調整案。然事後證人梁郭國有以電話指示代判局稿，被告方以其主觀上之確信，認定系爭路線班次調整案無須經審議，進而代判局稿。此與常情無違。並非被告第一時間對於是否應經審議有疑慮而未予核定，即率認被告主觀上係明知系爭路線班次調整案應經審議。告發代理人上開質疑，應屬誤會。
㈨另告發代理人亦質疑：系爭路線班次調整案中「台北- 新營
」部分調整為80班；「新營- 高雄」調整為80班，但原本的運量是200班及120班的比例，為何調整完後都是80班，明顯在串連成一新路線，最高行政法院判決也認為兩者班次相同，經過這樣的調整，實質上是新營運路線。以被告任職公路總局多年之經驗，自不能諉為不知云云。惟不論「調整前」
2 條營運路線之班次數量比例，亦可透過發車時間的方式，銜接臺北、高雄路線。亦即不論調整後之班次數量為何，在「調整之前」上開2 條營運路線即有存在串連臺北、高雄路線之可能。而此亦為和欣客運公司在系爭路線班次調整案「調整前」即有以上開2 條路線販售聯程票（臺北至新營、新營至高雄），而透過新營為轉運站，將臺北或高雄的消費者，分別運輸往高雄或臺北。故擁有臺北、高雄國道路權之客運業者，不必然一定擁有臺北或高雄的消費者，消費者自然可因經濟上或時間上之考量，選擇搭乘北高路權經營者所經營之直達車，或和欣客運公司所經營之聯程車。縱使調整後上開2 條路線之班次均調整為80班次，而有串連成北高新闢路線之疑慮，仍無法否定被告主觀上係認定此為上開2 條路線之調整為縮駛態樣，經涵攝相關法令後，基於合理確信，而未經審議會審議即代判局函之可能。
㈩另檢察官聲請調查證人許凱翔，待證事實為被告圖利和欣客
運公司及圖利金額之事實等語（見本院卷㈡第192 頁）。惟公訴意旨所指被告涉犯圖利罪嫌部分，被告主觀上未必係基於明知系爭路線班次調整案應經審議而未予審議即代判局稿，詳如前述。被告被訴上開圖利罪嫌，即無從證明。則檢察官聲請傳訊上開證人許凱翔，調查被告涉及圖利之積極、消極利益一節，即無調查之必要，應予駁回。
綜上所述，被告於101 年8 月間就任嘉義區監理所所長，上
任後處理系爭路線班次調整案，在兼顧行政效率，且系爭路線班次調整案非無解釋為縮駛態樣空間之情形下，依據如附件編號6 所示之交通部變更向來不得准許開立區間車解釋函文，決定依據汽車運輸業管理規則第36條第1 款之規定，而非受限於當時汽車運輸業管理規則第40條之規定，依實際情形酌情變更。並與負責系爭路線班次調整案業務之公路總局上級公務員即證人謝界田、梁郭國不斷以函文聯繫，最後由證人謝界田、梁郭國授權其以代判局函之方式核定本案。被告面對監察院彈糾指正、處理新型營運型態、主管機關變更向來解釋、是否必經審議容有解釋空間之情境下，涵攝相關法令之後，認定系爭路線班次調整案非無解釋為縮駛態樣之空間，認同上級機關就系爭路線班次調整案未經審議會審議之授權指示，進而代判局函，不能謂毫無可能之事。是縱使事後訴願決定及法院判決認定系爭路線班次調整案應經審議會審議，被告所為非無行政違失，但此行政違失既有可能係因應問題，合理涵攝法令而為，自難單憑行政違失結果反推行為時確係基於圖利之犯意。此外，檢察官所提出之其餘證據，均無法直接或間接證明被告涉犯上開犯嫌。是即應認被告上開涉犯圖利罪嫌尚有不足，基於無罪推定之原則，被告經起訴之上開罪嫌部分，即屬不能證明，揆諸上揭說明，自應諭知無罪之判決。
七、職權告發部分證人謝界田、梁郭國分別曾於偵查及本院審理中，就如附件編號19、26所示函文之簽辦過程，於檢察官偵訊及本院審理中具結作證。惟其等證述內容，均否認曾指示被告發文或代判局稿，此足以造成檢察官認被告未經授權即代判局稿之誤解，進而認定被告涉犯圖利罪嫌，對於被告所涉之案情顯有重要關係之事項，於供前具結後，仍均為虛偽之證述，其等分別於檢察官及本院作證時涉有偽證罪嫌部分，爰均由檢察官依法另為處理。
據上論斷，應依刑事訴訟法第301 條第1 項，判決如主文。
本案經檢察官董和平到庭執行職務。
中 華 民 國 104 年 7 月 24 日
刑事第五庭 審判長法 官 張道周
法 官 周欣怡法 官 張志偉以上正本證明與原本無異。
如不服本判決應於收受判決後10日內向本院提出上訴書狀，並應敘述具體理由；其未敘述上訴理由者，應於上訴期間屆滿後20日內向本院補提理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）「切勿逕送上級法院」。
中 華 民 國 104 年 7 月 24 日
書記官 莊昕睿