臺灣嘉義地方法院民事判決 九十三年度重國字第一號
原 告 甲○○訴訟代理人 林憲聰律師
吳淑靜律師被 告 嘉義市政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 張雯峰律師
奚淑芳律師右當事人間請求國家賠償事件，經本院於中華民國九十三年五月二十七日言詞辯論終結，判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：被告應給付原告新台幣一千萬元，及自民國九十二年十月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息；並願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）緣嘉義市○○段○○○○號土地（下稱六七五號土地）係合併自原嘉義市○○段六七六、六七七、六七八、六七九地號土地（下稱系爭四筆土地），查系爭四筆土地之地目原係「田」地，惟被告所屬工務局都市計劃課於民國八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號函發文予代書李永森，表示系爭四筆土地之使用分區為「住宅區」，原所有權人吳文玉、吳登山遂申請變更系爭四筆土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地為六七五號土地，嘉義市地政事務所遂依被告前開函文內容，於八十六年九月十八日將系爭四筆土地核定變更為「建」地，並將上開五筆土地合併為六七五號土地。嗣因原所有權人吳文玉及吳登山無法償還銀行之貸款，遂遭債權人中興商業銀行股份有限公司聲請法院拍賣六七五號土地，執行法院於拍賣公告上亦載明六七五號土地之地目為「建」地，原告因其為農業區之建地得建築房屋，價值較高，遂承買該地，並於九十二年六月二十七日登記為所有權人，另支付新台幣（下同）四十萬元予該筆土地之占有使用人郭坤福，以利執行法院順利點交。原告並於九十二年八月三十日將六七五號土地以一千六百一十萬元出賣予建商陳輝雄，俟建商陳輝雄欲向建築師請予給製平面圖，始知系爭土地前開地目變更有問題，經建商告知原告向嘉義市地政事務所申請原登記案件，始發現被告之前開八六府工都字第四一七八號函有誤（誤農業區為住宅區），致原所有權人吳文玉及吳登山得申請變更系爭四筆土地之地目，由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地，致原告誤為建地予以承買，被告所屬工務局都市計劃課另以九十二年五月二十六日府工都字第０９２００５５２９４號函表示六七五號土地之使用分區為「農業區」，經原告向被告工務局都市計畫課查詢，被告所屬公務員遂向原告表示，系爭四筆土地仍為農業區之「田地」，土地合併係屬錯誤，無法申請建築執照，無法建築，陳輝雄因此欲與原告解除契約，原告顯受有損失，原告於九十二年十月八日曾具狀向被告請求賠償原告所受損害，惟被告自請求賠償之日起迄今已逾六十日，仍未與原告為賠償之協議，原告爰依國家賠償法第十一條第一項提起本件訴訟。
（二）查本件係因被告所屬工務局都市計劃課之公務員未盡善良管理人之注意義務，於八十六年時誤載系爭四筆土地之使用分區性質「農業區」為「住宅區」，而以八六府工都字第四一七八號函致代書李永森，表明系爭四筆土地之使用分區為「住宅區」，致原所有權人吳文玉及吳登山得申請變更系爭四筆土地之地目，由「田」地變更為「建」地，及合併六七五號土地及系爭四筆土地為一整筆之「建地」，然依地籍測量實施規則第二百四十四條之規定，【使用分區、使用性質及地目不同】者，根本不得予以合併，上開之合併顯為錯誤，致嗣後原告誤合併後之六七五號土地均為【建地】得建築房屋而予以買受，並轉賣予建商陳輝雄，然現今系爭四筆土地之使用分區性質仍屬農業區之【田地】，根本無法申請建築執照，無法建築，陳輝雄因此欲與原告解除契約，使原告受有無法依照預定之買賣契約所得價金之所失利益損失，且該地亦由建地變為田地，其價值驟減，致原告受有損失，被告工務局都市計劃課所屬公務員顯未盡善良管理人之注意義務，致原告之權利受有損害，故被告應賠償原告所受損害。
（三）原告於九十二年九月二十二日「市長與民有約」時間，曾向被告法定代理人市長乙○○陳情，市長當場承認所屬公務員確有疏誤，並希望能就地合法以資解決，但仍須請示內政部營建署，否則即應賠償解決。惟經被告向內政部營建署函詢結果並無法就地合法僅得更正，原告所受損失確定無法回復。
（四）因被告所屬公務員之疏失誤載，致原告所受之損害臚列如下：⑴經估價師黃志豪實地勘驗系爭土地後，認因不同使用類別（原地目為建，後
變為田），致系爭土地前後價差五百七十萬三千七百九十元，故原告因被告工務局都市計劃課人員之過失誤載，而高估系爭不動產之價值予以標購，至少受有上開差額之損害。
⑵原告標購系爭土地後，隨即以一千六百一十萬元轉賣予建商陳輝雄，因被告
公務員之誤載，致整批建地無法統一利用，買主陳輝雄表示要解除前開買賣契約，並要求返還所受定金二百一十萬元，及請求賠償同額之違約金，此為原告所受之積極損害。
⑶原告向法院標購系爭土地後，因上開土地有第三人郭坤福於其上居住使用，
而無法點交，故原告須再額外支付四十萬元予郭坤福，補貼其搬遷費用，始能圓滿取得所有權及使用權，雙方並定有協議書為憑。
⑷原告當初係以一千零五十七萬元標購系爭土地，如未發生上開錯誤，應能順
利轉賣予建商陳輝雄，而獲取五百五十三萬元之差價利潤，今建商已來函表示解除前開買賣契約，致原告無端喪失五百五十三萬元之應得利益，此為原告之所失利益。
⑸綜上所述，原告合計受有一千三百七十三萬三千七百九十元之損失，原告願承擔部分損失，僅請求被告賠償一千萬元。
（五）對被告抗辯之陳述：⑴本案重要關鍵點不在於該證明書之有效期間為多長，而在於該證明書之效力
暨其所生之結果。經查原土地所有權人吳登山於該證明書有效期間內，持之前往地政事務所辦理合併暨變更地目為「建」地，地政機關依該證明書准予合併暨變更地目，此即該證明書之效力；而系爭土地經合併變更為建地後，登載於土地登記簿上，已不得任意變更，此即所生之效果。隨後吳登山向中興銀行借貸，鈞院強制執行拍賣，以及原告拍定承買迄今，系爭土地之地目均載明為「建地」，並無改變。惟嗣後被告卻以原先土地合併係屬錯誤，系爭四筆土地仍為農業區之「田地」為由，無法申請建照以供建築，致使原告遭人解約，建商陳輝雄願意向原告購買該地均因其為建地之故。至於吳登山持之前往地政機關變更之行為是否構成犯罪，尚待刑事偵查，與本案並無直接關連。原告因信賴法院的公告拍賣取得系爭土地，何來誤信可言？倘若連法院及地政事務所等公權力機關之資料均不可信賴，人民將何所適從？故因被告所屬公務員於八十六年間所發之土地使用分區證明書誤載，使原告信賴法院之公告，以建地之價格買到農地，不單使用已受有限制，土地價值也顯有落差，甚至轉賣後亦遭解約，不但原本可得利益喪失且需賠償定金，原告之損害與被告所屬公務員該誤載之證明書有相當因果關係。
⑵按都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定：「農業區為保持農業生產而
劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍，並依下列規定辦理。但經縣（市）政府審查核准之農業產銷必要設施‧‧‧運動場館設施及『第三十條所規定者，不在此限』：一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，‧‧‧」，又第三十條規定：「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理：一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。三、原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，得就地修建。但改建、增建或拆除後新建，不得違反第一款之規定。」原告當初承買即因系爭土地為農業區建地且又鄰接馬路，後建商陳輝雄願意向原告購買該地均因其為建地之故，依上揭都市計畫法台灣省施行細則第二十九條第一項但書之規定，農業區建地即應適用同法第三十條之規定，本案既有第三十條之情形，即屬第三十二條之「另有規定」，當不適用第三十二條建蔽率限制之規定。故本案系爭土地若為建地即應依上揭施行細則第三十條規定，可供建築之系爭土地面積，建蔽率得百分之六十，建築物得蓋以四層，且容積率不得大於百分之一百八十即可；又土地及建築物除作居住使用外，建築物之第一層得作小型商店及飲食店，與地目為農地僅能興建農舍，建蔽率百分之十，不得為其他用途，相差甚多且價值差距甚遠，被告置上揭施行細則第二十九條第一項但書之規定不顧，而故意以同條暨第三十二條之其他規定為理由指摘原告誤解法令，不無指鹿為馬，故為混淆鈞院判斷之嫌。
⑶都市計畫之發布施行並非一成不變，常隨時代社會變遷而做修正，故判斷都
市計畫發布施行之日期，應以最後最近一次之都市計畫為標準。依「變更嘉義市劉厝地區主要計畫」記載計畫發布實施情形：１、原計畫發布實施日期：民國７１年６月５日。２、第一次通盤檢討發布日期：７１．６．５府建都字第４１９７４號。３、第二次通盤檢討發布日期：７８．９．２７府工都字第５４３０２號。４、最近計畫發布實施日期：民國８８年１月１５日。而原告係於九十二年五月底承買系爭土地，目前土地登記簿及土地登記謄本上均仍載為「建地」地目，系爭土地應適用之都市計畫應為８８年１月１５日，而非被告所提之７１年６月５日。換言之，若非原告轉賣建商並向被告欲申請建照查詢時發現錯誤，原告再逐一往上追查方發現被告所屬公務員於八十六年間誤載情事，系爭土地在往後之都市計畫中仍繼續會被列為建地。關於系爭土地八十六年間變更地目為建地，為兩造所不爭之事實，誠然符合８８年１月１５日所發布之都市計畫，所謂農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地之情形，被告以７１年６月５日發布之都市計畫為據，顯有疑誤。
⑷關於農業區建地目所受法令之限制，於系爭土地不動產估價報告書第二頁，
評估內容中一、９其他（６）農業區建地目之規定，已明白引用都市計畫法台灣省施行細則第三十條之規定：「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目‧‧‧」。被告或係疏失未曾細閱，或係故為視而未見，指摘鑑定報告無注意法令限制，純為誣指。且原告係經由法院的公告拍賣取得系爭土地，法院拍賣之不動產價格本比一般市面行情為低，而原告於取得系爭土地後，轉賣之價格縱低於市場行情，但仍有利潤，而鑑定報告係依其專業以市場正常行情評估，因此其價格高於二者乃屬正常，若僅以此質疑其證據價值，顯然欠缺正當理由。
⑸私文書經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，
推定為真正，民事訴訟法第三百五十八條第一項訂有明文。原告與陳輝雄之買賣契約上有雙方之簽名蓋章，並非偽造，可推定為真正；又按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益，民法第二百一十六條所明訂。原告承買系爭土地後，為圓滿取得所有權及使用權，故再額外支付四十萬元予郭坤福，補貼其搬遷費用，若非因被告所屬公務員之疏失誤載致系爭土地得以變更地目為建地，原告亦不會承買，當不會有此款項之支出，故就此而言，應可認為係所受損害。另陳輝雄所要求賠償二百一十萬元之違約金，原告目前雖尚未賠償，但陳輝雄既然有此請求權，隨時即可依法聲請發支付命令或起訴請求，原告屆時當必須給付，顯然也應屬原告所受積極損害之一。
⑹原告係於九十二年五月底承買系爭土地，同年六月二十七日為土地所有權移
轉登記，八月底與陳輝雄締結買賣契約，嗣後陳輝雄於九月初欲申請建照時發現系爭土地有問題，即向原告表示解約之意思（並於92.11.28以民雄頭橋郵局存證信函第一四五號再次確認解約暨要求賠償）；原告吃驚不解何以經由法院拍賣公告取得之建地會有問題，於是逐一循線向地政機關暨被告查詢相關資料，方始發現本案中被告公務員之誤載。故原告知有損害之時點，應在九十二年九月初，而損害原因發生時點則應在原告承買系爭土地之同年五月底，原告於九十二年十月八日即向被告提出國家賠償請求書，並未罹於消滅時效。
三、證據：提出土地登記謄本、土地合併協議書、嘉義市地政事務所地目變更核定結果通知、買賣契約書、行政訴訟國家損害賠償請求狀、不動產估價報告書、存證信函、內政部營建署函、嘉義市政府函、都市計畫法臺灣省施行細則、新竹國際商業銀行儲金簿代收票據記錄表、支票、地籍測量實施規則修正條文總說明及條文對照表、台灣高等法院八十五年度上國更（一）字第六號判決、台南地院九十年度國字第十四號判決、台灣高等法院台南分院九十一年度上國易字第二號判決影本各一份、地籍圖影本二份；聲請傳訊證人丙○○。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：
（一）按國家賠償法第二條第二項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，應具備１、行為人須為公務員，２、須為執行職務行使公權力之行為，３、須係不法之行為，４、須行為人有故意過失，５、須侵害人民之自由或權利，６、須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言，此有最高法院七十五年度台上字第五二五號及九十二年台上字第二三六九號判決可茲為據。被告不否認曾於八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號之簡便行文表，發出都市計畫土地使用分區證明書，且將嘉義市○○段六七五至六七九號土地誤印為住宅區，然依證明書之說明一後段所載，證明書僅供參考之用，且說明三亦載明，本證明書有效期間八個月，故該證明書效力並非毫無限制。再者，前開土地誤印為住宅區應早為原土地所有權人吳登山所發現，此有其於八十六年六月十六日再申請並取得八六府工都字第四三四三九號之簡便行文表發出都市計畫土地使用分區證明書，其上載明上開土地使用分區為農業區可茲證明。故此其後原土地所有權人利用前開錯誤之使用分區證明，憑以將嘉義市○○段六七六至六七九號土地變更地目為建地，該錯誤使用分區既係由原所有權人利用以使公務員登載不實而准予地目變更之犯罪行為，自不應生任何損害，此與原告其後因此誤信而拍定取得前開土地之行為，並持該拍定土地與訴外人陳輝雄訂立買賣契約因此受有損害等主張，並不生相當因果關係，原告之主張應無理由。
（二）再原告於九十二年六月二十七日拍定取得之土地中，嘉義市○○段六七六至六七九號土地，其地目縱然誤載為建地，然該五筆地號土地使用分區為農業區，早為原告於九十二年五月二十六日取得該使用分區證明為農業區後即知悉。經查都市計畫法為土地法之特別法，依都市計畫法第三十三條，都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。而九十一年十一月二十七日修正前原都市計畫法臺灣省施行細則第二十九條，農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍，並依下列規定辦理。一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農地或農場。二、農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請人所有耕地或農場及已有建築用地合計總面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市○○道路境界之距離不得小於十五公尺。同細則第三十二條規定，各使用分區之建蔽率不得超過下列規定。但當地都市計畫書或土地使用分區管制規則另有較嚴格之規定者，從其規定：八農業區：百分之十。故不管原告拍定所取得土地之地目為建地目或田地目，因該等土地在農業區範圍內，依法令均不得作為農業生產以外之使用，原告以農業區內之土地與「建商陳輝雄」訂立買賣合約，姑不論出賣土地以興建房屋為雙方買方之動機，並非契約之要素，縱然認為買受人買賣土地以能供建築之用為契約要素，因原告拍定土地之使用分區為農業區依法令根本不能興建住屋出售，即使受有損害，亦係原告個人誤解法令，與被告之錯誤間無相當因果關係。
（三）系爭土地在嘉義市劉厝地區都市計畫範圍內，該地區之都市計畫發布實施之日期為七十一年六月五日，而嘉義市○○段六七六至六七九號土地變更地目為建地，既係發生於都市計畫發布施行以後，參考內政部七四年台內營字第二九三一○四號函，都市計畫農業區建地目土地得申請建築案，應以在都市計畫發布實施前已建築供居住使用之合法建築物，且申請建築時，其土地已編定為建地目者為限，故嘉義市○○段六七六至六七九號土地變更地目為建地，既在都市計畫施行以後，且並非都市計畫發布實施前已建築供居住使用之合法建築物，應不得申請建築執照，因此嘉義市○○段六七六至六七九號土地不能申請建築之特性並未發生變動，原告縱主張其誤信拍定系爭土地為真正，然而該誤會係因原告未研究法令所生，且其拍定農業區之建地目用以出售建商圖利應為其個人之理財行為及拍賣之動機，自不能以此認為其損失與被告之行為間有因果關係。
（四）前開函令所指之都市計畫發布實施前，在本案應係指都市計畫發佈實施之日期即七十一年六月五日以前，並非以最後最近一次之都市計畫通盤檢討後發布之時間，蓋依都市計畫法第二十六條，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。因都市計畫至少每五年即須通盤檢討一次，如將「都市計畫發布實施前」解釋為「最後最近一次之都市計畫通盤檢討」，則都市計畫法第三十三條，保留農業地區並限制其建築使用之目的將無法達成。若如原告將內政部七四年台內營字第二九三一○四號函所指「都市計畫發布實施前」，解釋為「最後最近一次之都市計畫通盤檢討」為可採，然經查縱系爭土地於都市計畫發布實施前已編定為建地目，惟因系爭土地並非在都市計畫發布實施前已建築供居住使用之合法建築物，故仍應受都市計畫法第三十三條規定之限制，換言之，即使系爭土地為建地目，因其在農業區內，原告就系爭土地仍應依九十一年十一月二十七日修正前原都市計畫法臺灣省施行細則第二十九條、第三十二條之規定，僅得申請建築農舍，且建蔽率不得超過百分之十，故原告之解釋未符內政部七四年台內營字第二九三一○四號函所指之例外情形。
（五）原告固然提出不動產估價報告書以為其求償依據，然經審視該鑑定報告書後發現其根本沒注意到農業區之建地目所受法令之限制，故此才會以住宅區之土地作為鑑定價格之參考。又系爭土地於第一次拍賣時其鑑定價格為九百四十九萬四千元，與報告書所述已有不同，且其鑑定認為合併後價格為一千七百三十三萬二千八百六十元，然原告將系爭土地以一千六百一十萬元出賣給建商陳輝雄，亦有一百二十三萬二千八百六十元之價差，足見該報告書無證據價值，且不可採。再者，系爭土地係原告經嘉義地方法院經以原鑑定價格減價第三次拍賣取得，其取得之總價為一千零五十七萬元，然前開價金除嘉義市○○段○○○號土地出價為七百七十七萬六千元以外，尚有嘉義市○○段六七六之一號等六筆土地，及嘉義市○○路○○○號（建號五九）出價七十萬元，同址建號五九八棟次出價二百萬元，此有原告之投標書為據，故原告取得之成本既低於鑑定報告書所指合併前之價值一千一百六十二萬九千零七十元，相差三百八十五萬三千零七十元，其拍定之行為自不能算是受有損失，更不能以鑑價報告對於合併前後之價差作為原告受有損失之金額。
（六）原告主張其於拍定後為點交不動產而額外支付四十萬元與訴外人郭坤福部分，原告並未舉證其確有交付四十萬元，且即或其有交付四十萬元，因原告於拍賣公告中已知拍定後不點交，故此損害應於拍定之初即已算入風險之中，與被告之行為間無因果關係。
（七）按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限，民法第二百十六條第一項定有明文；依國家賠償法第五條之規定，此於國家損害賠償，亦有適用。又侵權行為賠償之標準，應調查被害人實際損害如何，以定其數額之多寡，若未受有實際損害，即無賠償之可言，此有最高法院十八年上字第二一七○號判例、臺灣高等法院臺南分院九十二年度上國更字第一號、臺灣高等法院八十八年度上國字第一一號、臺灣高等法院八十六年度重上國字第三號等判決可資參照，另學者廖義男及曹競輝氏亦認為須為現實之損害。原告主張其將系爭土地以一千六百一十萬元出賣給建商陳輝雄，先收訂金二百一十萬元，因其違約故而應賠償同額違約金云云，然該契約是否為真正已有可疑，且縱然為真正，原告是否果真收到二百一十萬元亦未舉證以實其說，更何況所謂積極損害須以原告已賠償者為限，然原告又於鈞院庭訊之時自承尚未賠償，故此無損失無賠償，原告之請求亦無理由。又原告縱然與訴外人陳輝雄約定有定金，然該定金於原告履約不能時即屬於違約金之性質，原告亦非不得訴請法院酌減違約金，故其請求此二百一十萬元之損失亦顯然失據，故原告主張就其所負擔應加倍返還定金二百一十萬元之債務部分，於其未清償致受有實際損害以前，被告應負填補損害之責任，與前開實務及學者之見解尚有不符。
（八）退步言之，如認原告誤發使用分區證明為不法之侵害行為，則原土地所有權人據以為地目變更亦看不出來受有損害，且縱認該地目變更行為致人民受有損害，其發生之時間點為八十六年九月十八日，距今已超過五年，依國家賠償法第八條規定，其時效應已消滅。
三、證據：提出台灣省嘉義市政府簡便行文表、都市計畫土地使用分區證明申請書嘉義市劉厝地區都市計畫資料、內政部七四年台內營字第二九三一○四號函、投標書、地籍圖謄本、土地登記謄本、最高法院十八年度上字第二一七○號判例、臺灣高等法院臺南分院九十二年度上國更字第一號判決、臺灣高等法院八十八年度上國字第一一號判決、八十六年度重上國字第三號判決、廖義男著國家賠償法第一○九頁及曹競輝著國家賠償立法與案例研究第一三二頁影本各一份、土地登記謄本影本五份。
丙、本院依職權函嘉義市地政事務所查明嘉義市○○段系爭土地地目變更及土地合併相關資料；並向聯邦商業銀行嘉義分行函查支票提領之相關資料；調閱本院九十一年度執字第三七八五號卷及傳訊證人丙○○。
理 由
一、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協調，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十一條第一項前段定有明文。本件原告因認被告機關核發系爭土地之使用分區證明書，因誤將農業區載為住宅區，致地政機關准予原所有權人吳文玉、吳登山變更系爭土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，及准予合併第六七五地號及系爭四筆土地為第六七五地號土地，此顯為被告所屬機關公務員之疏失，原告亦已於九十二年十月八日向被告請求損害賠償，惟被告自請求賠償之日迄今已逾六十日，仍未與原告為賠償之協議，此有原告提出國家損害賠償請求狀影本一份在卷可憑。揆諸首開說明，原告提起本訴，程序上並無不合，合先敘明。
二、本件原告起訴主張：嘉義市○○段○○○○號土地（下稱六七五號土地）係合併自原嘉義市○○段六七六、六七七、六七八、六七九地號土地（下稱系爭四筆土地），查系爭四筆土地之地目原係「田」地，惟被告所屬工務局都市計劃課於八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號函發文予代書李永森，表示系爭四筆土地之使用分區為「住宅區」，原所有權人吳文玉、吳登山遂申請變更系爭四筆土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地為六七五號土地，嘉義市地政事務所遂依被告前開函文內容，於八十六年九月十八日將系爭四筆土地核定變更為「建」地，並將上開五筆土地合併為六七五號土地。嗣原所有權人吳文玉及吳登山無法償還銀行之貸款，遭債權人中興商業銀行股份有限公司聲請法院拍賣六七五號土地，執行法院於拍賣公告上亦載明六七五號土地之地目為「建」地，原告承買並於九十二年六月二十七日登記為所有權人。原告嗣於九十二年八月三十日將六七五號土地以一千六百一十萬元出賣予建商陳輝雄，俟建商陳輝雄欲向建築師請予給製平面圖，始發現被告之前開八六府工都字第四一七八號函有誤（誤農業區為住宅區），致原告誤為建地予以承買，因六七五號土地拍定時有第三人郭坤福於其上居住使用，原告另支付四十萬元予郭坤福，始得點交。被告所屬工務局都市計劃課另以九十二年五月二十六日府工都字第０９２００５５２９４號函表示六七五號土地之使用分區為「農業區」，經原告向被告工務局都市計畫課查詢，被告所屬公務員遂向原告表示，系爭四筆土地仍為農業區之「田地」，土地合併係屬錯誤，無法申請建築執照，無法建築，陳輝雄因此欲與原告解除契約，原告顯受有損失，爰依國家賠償法第十一條第一項提起本件訴訟，請求被告賠償原告一千萬元，及自九十二年十月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息等情。
三、被告則以：被告不否認曾於八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號之簡便行文表，發出都市計畫土地使用分區證明書，且將嘉義市○○段六七五至六七九號土地誤印為住宅區，然依證明書之說明一後段所載，證明書僅供參考之用，且說明三亦載明，本證明書有效期間八個月，故該證明書效力並非毫無限制。
再者，前開土地誤印為住宅區應早為原土地所有權人吳登山所發現，此有其於八十六年六月十六日再申請並取得八六府工都字第四三四三九號之簡便行文表發出都市計畫土地使用分區證明書，其上載明上開土地使用分區為農業區可茲證明。
該錯誤使用分區既係由原所有權人利用以使公務員登載不實而准予地目變更之犯罪行為，自不應生任何損害，此與原告其後因此誤信而拍定取得前開土地之行為，並持該拍定土地與訴外人陳輝雄訂立買賣契約因此受有損害等主張，並不生相當因果關係。原告縱主張其誤信拍定系爭土地為真正，然而該誤會係因原告未研究法令所生，且其拍定農業區之建地目用以出售建商圖利應為其個人之理財行為及拍賣之動機，自不能以此認為其損失與被告之行為間有因果關係。又系爭土地於第一次拍賣時其鑑定價格為九百四十九萬四千元，與原告提出之不動產估價報告書已有不同，足見該報告書無證據價值，且不可採。再者，系爭土地係原告經嘉義地方法院經以原鑑定價格減價第三次拍賣取得，其取得之總價為一千零五十七萬元，然前開價金除嘉義市○○段○○○號土地出價為七百七十七萬六千元以外，尚有嘉義市○○段六七六之一號等六筆土地，及嘉義市○○路○○○號（建號五九）出價七十萬元，同址建號五九八棟次出價二百萬元，此有原告之投標書為據，故原告取得之成本既低於鑑定報告書所指合併前之價值一千一百六十二萬九千零七十元，相差三百八十五萬三千零七十元，其拍定之行為自不能算是受有損失，更不能以鑑價報告對於合併前後之價差作為原告受有損失之金額。退步言之，如認原告誤發使用分區證明為不法之侵害行為，則原土地所有權人據以為地目變更亦看不出來受有損害，且縱認該地目變更行為致人民受有損害，其發生之時間點為八十六年九月十八日，距今已超過五年，依國家賠償法第八條規定，其時效應已消滅等語，以資抗辯。
四、查嘉義市○○段六七六、六七七、六七八、六七九地號四筆土地之地目原係「田」地，惟被告所屬工務局都市計劃課於八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號函發文予代書李永森，表示系爭四筆土地之使用分區為「住宅區」，原所有權人吳文玉、吳登山遂申請變更系爭四筆土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地為六七五號土地，嘉義市地政事務所遂依被告前開函文內容，於八十六年九月十八日將系爭四筆土地核定變更為「建」地，並將上開五筆土地合併為六七五號土地。嗣因原所有權人吳文玉及吳登山積欠債權人中興商業銀行股份有限公司貸款，六七五號土地經本院執行處拍賣，本院於拍賣公告上亦載明六七五號土地之地目為「建」地，嗣原告於九十二年五月二十一日標得六七五地號土地。原告並於九十二年八月三十日將六七五號土地以一千六百一十萬元出賣予建商陳輝雄，始發現被告之前開八六府工都字第四一七八號函有誤，陳輝雄因此欲與原告解除契約等情，經本院依職權向嘉義市地政事務所函調嘉義市○○段系爭土地地目變更及土地合併相關資料及本院九十一年度執字第三七八五號卷核閱屬實，並有土地登記謄本、土地合併協議書、嘉義市地政事務所地目變更核定結果通知、買賣契約書、行政訴訟國家損害賠償請求狀、存證信函各一份在卷可稽，並為被告所不爭執，自堪信為真實。
五、按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第八條第一項定有明文。本件原告於九十二年五月二十一日參與本院九十一年度執字第三七八五號強制執行案件投標，標得六七五號土地，同年六月二十七日為土地所有權移轉登記，隨即於同年八月三十日轉賣予訴外人陳輝雄，嗣後訴外人陳輝雄於同年九月初欲申請建照時發現系爭土地有問題，即向原告表示解約之意思，並於92.11.28以民雄頭橋郵局存證信函第一四五號再次確認解約暨要求賠償；故原告知有損害之時點，應在九十二年九月初，原告於九十二年十月八日即向被告提出國家賠償請求書，並未罹於消滅時效。被告主張縱認該地目變更行為致人民受有損害，其發生之時間點為八十六年九月十八日，距今已超過五年，依國家賠償法第八條規定，其時效應已消滅云云，顯不足採。
六、茲原告主張因被告所屬公務員誤發不正確之土地使用分區証明，致訴外人吳文玉、吳登山申請變更系爭四筆土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地為六七五號土地，致其誤信法院拍賣公告而錯估六七五號土地之價值，拍得上開土地，轉賣予建商陳輝雄又遭解除買賣契約，受有損害，自得請求被告賠償損失，被告則以前開情詞置辯，是本件應審究者，乃原告若受有損害，是否係國家賠償法第二條所規定之範圍？此項損害與被告錯發土地分區使用証明間有無因果關係？查：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項前段著有明文。是依本條項規定請求國家賠償者，必須具備：一行為人係公務員、二須為執行職務行使公權力、三須係不法行為、四須行為人有故意過失、五須人民之自由或權利受侵害、六須不法行為與損害間有相當因果關係，始足當之。
（二）次按本條項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言。此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為。最高法院著有八十四年台上字第二五五一號、八十九年台上字第二五二八號判決可資參照。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。查本件系爭土地之分區使用証明書，係訴外人李永森於八十六年六月十日，向被告機關申請，經被告所屬公務員依法核發，此為兩造所不爭，並有李永森之申請書影本及被告八十六年六月十一日所核發八六府工都字第四一七八號都市計劃土地使用分區證明書各一件附卷可稽。是被告核發土地使用分區證明書之行為，係於提供資訊之公法上事實行為，具備行使公權力行為之性質，堪以認定。又被告所屬公務員將系爭四筆土地之使用分區証明錯誤記載，明顯過失，此為被告所不否認，此部分被告所屬公務員執行職務行使公權力有不法行為，堪以認定。
（三）然本件土地使用分區證明書係發給訴外人李永森，並非原告，是以縱認被告機關所為提供土地使用分區證明書之行為，亦屬給付行政，而為公權力之行使，其公權力行使之對象係訴外人李永森；且被告並不知訴外人吳文玉、吳登山提出該證明書申請變更系爭四筆土地之地目，即由「田」地變更為「建」地，並申請合併六七五號土地及系爭四筆土地為六七五號土地，致原告相信本院九十一年執字第三七八五號債務執行之拍賣公告而錯估六七五地號土地之價值，是縱認原告採為審核購買六七五地號土地之依據並陷於錯誤，其要非公權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言，自非國家賠償法第二條所稱之被害人，其依該條規定，向被告請求國家賠償，於法已有未合。
（四）又被告機關所核發之都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書說明第一項即載：所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依現地指示建築線為準。第三項亦載：本證明書有效期間八個月，證明書核發後有關土地位置，地號或都市計畫內容如經依法公告變更，應以公告變更者為準，不再另行通知。足見土地使用分區證明書係核發機關所提供資訊服務之公法上事實行為，並非單純之公權力處分行為，自無拘束或強制處分之效力，且其目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供資訊，並不具有任何證明之效力。而證人即嘉義市地政事務所主任丙○○亦到庭證稱：使用分區證明的日期到申請人合併變更的日期在八個月以內我們就依據該使用分區證明書，如果超過八個月我們會請申請人提出新的使用分區證明書。（見本院九十三年二月二十六日言詞辯論筆錄）綜上，足證土地使用分區證明書僅供縣市民瞭解都市計畫實施情形而作為參考之用，並未能作為拍定人投標時決定出價之證明文件甚明。是原告主張因執行法院於拍賣公告上亦載明六七五號土地之地目為「建」地，原告因其為農業區之建地得建築房屋，價值較高，遂承買該地云云，自難憑採。
（五）又所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形上，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院八十七年度台上字第一五四號判決參照）。原告依本院九十一年度執字第三七八五號拍賣公告，以一千零五十七萬元標得之不動產，除嘉義市○○段第六七五地號土地外，尚有同段六七六之一、六七七之一、六七八之一、六七九之一、六七五之一及七四四號等六筆土地，及嘉義市○○路○○○號建號五九及同址建號第五九八棟次，而該六七五地號土地拍定之價格僅為七百七十七萬六千元，此有本院強制執行投標書影本一份在卷可憑。足證，原告就該六七五地號土地之購買成本為七百七十七萬六千元，遠低於原告提出鑑定報告書所指合併前之價值一千一百六十二萬九千零七十元及合併後之價值一千七百三十三萬二千八百六十元，是原告所提出之地價鑑定報告書之真實性，已有可疑？退萬步，縱認原告受有如其鑑定報告書之損害，然原告就本院九十一年度執字第三七八五號強制執行案件所公告拍賣之上開不動產，於參與投標前，必實地勘查，審酌土地及建物之位置是否良好、交通是否便捷、附近土地交易價格高低、公告地價（公告現值）多少及個人喜好等因素決定投標金額，則六七五號土地之地目，應非原告決定參與該次投標之唯一參考依據。則本件原告以一千零五十七萬元參與投標，並拍定上開不動產，應係原告綜合上開不動產之各情而投標甚明，其是否高估而受有損害，與被告所誤發之土地使用分區證明書，尚難認有何因果關係存在。
七、綜上所述，被告機關對原告並未為任何公權力之行使或給付行為，原告並非被告機關公權力處分之對象，非國家賠償法所謂之被害人，且原告亦無法證明其所受損害與被告所核發予訴外人李永森土地使用分區證明書之行為有因果關係，復無法證明其因土地買賣受有何損害與被告所誤發之土地使用分區證明書，有何因果關係存在，則其依國家賠償法第二條第二項規定，請求被告賠償原告一千萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，於法顯屬無據，應予駁回。
八、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
九、本件原告既因訴無理由而受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 六 月 十 日~B臺灣嘉義地方法院民事第一庭~B 法 官 柯月美右為正本係照原本作成如對本判決上訴須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十三 年 六 月 十 日~B 書記官 洪麗惠