臺灣嘉義地方法院民事判決 100年度國字第8號原 告 劉泓志被 告 行政院衛生署中央健康保險局法定代理人 戴桂英訴訟代理人 林憶梅被 告 行政院衛生署法定代理人 邱文達被 告 行政院衛生署食品藥物管理局法定代理人 康照洲被 告 台北市政府衛生局法定代理人 林奇宏被 告 基隆市衛生局法定代理人 許明倫訴訟代理人 林育恩被 告 新北市政府衛生局法定代理人 林雪蓉訴訟代理人 廖慧琳被 告 宜蘭縣政府衛生局法定代理人 劉建廷被 告 新竹市衛生局法定代理人 姚克武訴訟代理人 丁冠玉被 告 新竹縣政府衛生局法定代理人 殷東成訴訟代理人 謝月媛訴訟代理人 葉明浩訴訟代理人 詹素芝被 告 桃園縣政府衛生局法定代理人 劉宜廉被 告 苗栗縣政府衛生局法定代理人 羅財樟訴訟代理人 簡素華被 告 台中市衛生局法定代理人 黃美娜被 告 彰化縣衛生局法定代理人 葉彥伯訴訟代理人 柯惠玲被 告 南投縣政府衛生局法定代理人 廖龍仁被 告 嘉義市政府衛生局法定代理人 孫淑蓉訴訟代理人 何宛青被 告 雲林縣衛生局法定代理人 吳昭軍訴訟代理人 朱虹靜被 告 台南市政府衛生局法定代理人 林聖哲訴訟代理人 王基山訴訟代理人 曾文利被 告 高雄市政府衛生局法定代理人 何愠功訴訟代理人 陳新訴訟代理人 朱孝芳訴訟代理人 陳怡秀被 告 屏東縣政府衛生局法定代理人 康啟杰訴訟代理人 吳永祿被 告 花蓮縣衛生局法定代理人 林南岳被 告 台東縣衛生局法定代理人 陳照隆訴訟代理人 江汶玲訴訟代理人 蔡思德上列當事人間國家賠償事件，本院於民國100 年9 月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、被告行政院衛生署、行政院衛生署食品藥物管理局、基隆市衛生局、宜蘭縣政府衛生局、新竹市衛生局、桃園縣政府衛生局、苗栗縣政府衛生局、台中市衛生局、嘉義市政府衛生局、高雄市政府衛生局、花蓮縣衛生局等11家被告機關部分：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴；損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定；「原告之訴，有下列各款情形之一，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：六、起訴不合程式或不備其他要件者」，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項、第12條前段、民事訴訟法第249 條第1 項第6 款分別定有明文。
二、本件原告以前揭11家被告機關所屬人員於執行職務行使公權力時積極為枉法行政行為，或怠於告發上級機關枉法行政行為，致原告應獲得之健保費用變差，不法侵害原告之財產權為由提起本件訴訟，但未見原告提出前開11家被告機關之拒絕賠償覆函，亦未見原告提出國賠協商書送達該等機關之證明，致上開被告機關是否有於合法接受原告國賠協商書送達後，積極拒絕賠償；或消極未於法定期限與原告開始協議；抑或雖已開始協議，但逾法定期限協議不成立等情形滋生疑義。本院乃於100 年8 月3 日裁定命原告於裁定送達後5 日內補正上開事項，惟原告於100 年8 月5 日收受裁定（參見本院卷第82至87頁），迄未補正前開欠缺。依前揭法條說明，原告此部起訴為不合法，依國家賠償法第12條、民事訴訟法第249 條第1 項第6 款規定，應以裁定駁回之。
貳、被告行政院衛生署中央健康保險局、台北市政府衛生局、新北市政府衛生局、新竹縣政府衛生局、彰化縣衛生局、南投縣政府衛生局、雲林縣衛生局、台南市政府衛生局、屏東縣政府衛生局、台東縣衛生局等10家被告機關部分：
一、原告起訴主張略以：按藥師法15、24條，藥事法102 、103條規定，中藥調劑必須藥師或取得國考資格之人員調劑，不含中醫師，中醫師調劑，仍受藥事法102 條限制，除非偏遠地區方可行。衛生署於99年3 月5 日制作署授藥第0000000000號函，架空法律便宜行事允中醫師可以調劑，仍命健保局支付中醫師調劑費及藥費，衛生局不告發也是共犯。健保局及衛生局未依公務人員第2 、3 條行政罰法第7 、11條表示意見反對違法上級行政，不告發還配合給付違法事，有連帶責任。又藥師法第11條明定藥師不可支援他處工作，因此藥師連去義診都不可以，更遑論支援它處工作及到病人家居家照護工作。衛生署各地衛生局堅持捍衛此違反藥師工作權及平等權之規定，卻於明知藥師法第11、15、23條，藥師法第15條8 款之居家照護仍舊受同法11條拘束，不可支援他處工作只可以在執照登記之藥局或診所內工作，以行政規則架空法律，枉法同意藥師可以去居家照護及義診，並仍命健保局編列新台幣（以下同）3,600 萬元鼓勵藥師到他處工作居家照護之違法事。在總額下一定預算下，健保局多支出此違法事，本方健保費用點值當然變差，各地衛生局不罰還鼓勵違法事，為共犯。原告因被告等枉法行政，造成財產權受損失，爰依國家賠償法規定，起訴請求賠償。並聲明：⑴21位被告應共同給付原告新台幣51萬元，及自本件請求書送達翌日起100 年6 月10日至清償日止，依年息百分之5 計算之利息。⑵訴訟費用由21位被告負擔。
二、被告行政院衛生署中央健康保險局（下稱中央健保局）、台北市政府衛生局、新北市政府衛生局、新竹縣政府衛生局、彰化縣衛生局、南投縣政府衛生局、雲林縣衛生局、台南市政府衛生局、屏東縣政府衛生局、台東縣衛生局等答辯略以：
1.按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2 條第2 項前段定有明文。是以，國家賠償請求權之成立要件，須以公務員之執行職務具有故意或過失之行為，及人民之自由或權利須受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，是機關所屬公務員如係依據合法有效之法令為必要之執行，乃為公權力之正當行使，欠缺違法性，即無國家賠償責任可言。又原告依該條規定請求國家賠償，對於其確有損害之發生、公務員之執行職務具有故意或過失，及兩者間有相當因果關係等，自應先負舉證之責任。惟查本件原告請求國賠其所述事實及理由，並無事實上或法律上可供參採之意見，顯無構成國賠之要件，合先敘明。
2.依據行政院衛生署99年3 月5 日署授藥字第0990001666號函釋，按藥事法第37條第1 項、第2 項，對藥品調劑作業與藥事人員調劑訂有規範，同條第4 項則規定：「中藥之調劑，除法律另有規定外，應由中醫師監督為之」。又查醫療法第12條第3 項授權訂定之醫療機構設置標準第9 條「診所設置標準表」中，關於中醫診所設置標準「人員」項目之「其他」欄，係規定「視業務需要設置修習中藥課程達適當標準之藥師或確具中藥基本知識及鑑別能力人員」；同標準第7 條所定之「中醫醫院設置標準表」「人員」項目之「中藥調劑人員」欄，係規定「中藥調劑人員包括中醫師、修習中藥課程達適當標準之藥師及確具中藥基本知識及鑑別能力人員三類」。因此，中醫醫療機構可以執行藥品調劑之業務者，係指「中醫師」、「修習中藥課程達適當標準之藥師」、「確具中藥基本知識及鑑別能力人員」三種，乃法所許可，並無違法可言。
3.又據行政院衛生署食品藥物管理局100 年6 月27日FDA 藥字第1000036325號函，針對各衛生局協助藥事人員從事居家藥事照護相關業務，是否違反藥師法第11條規定乙事釋復如下：「藥師之法定業務於藥師法第15條定有明文，因此藥師執行其藥師業務，當依該法條之規定；至於藥師法第11條係藥師執業處所之登記規定，該二條文規範之內容雖均為規範藥師，但其規範者一者為業務範圍，一者則為執業處所之登記規定。…復查現今判例、習慣法或司法院大法官作成之釋憲解釋，並未針對類似於藥師法限制執業處所於一處之規定，認有違法違憲之虞，…另藥事服務既屬藥師法第15條所定藥師業務，則藥師於完成執業處所執業登記，執行該項藥師業務，當符藥師法之規定。」
4.部分被告從未核定藥師支援，自未有支出如原告所稱多餘費用致健保費用點值變少情事，又部分被告之醫療機構健保業務轄區，與原告診所所在地轄區不同，原告所執事項亦非其等執掌範疇。再者，其為地方衛生機關，非訟爭法令有權解釋之主管機關，就中央健康保險局之計畫亦無審核權限。第查，健保醫療費用給付區分西醫、中醫、牙醫分別規範，原告為西醫反以中醫部分為論述理由，主張其權益受有侵害，二者顯不相干。
5.西醫基層點值變動原因：依全民健康保險特約醫事服務機構合約第5 條規定，乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。對於已實施總額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守中央衛生主管機關核定之各該年度本保險醫療給付費用協定及分配。又依全民健康保險法第49條規定，全民健康保險醫療費用協定委員會應於年度開始前3 個月前，在第47條行政院核定之醫療給付費用總額範圍內，協定本保險之醫療給付費用總額及其分配方式，報請主管機關核定。按前項同法第50條規定，保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供之醫療服務之點數及藥品費用。保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用，並按審核後之點數，核付其費用。總額支付制度之特點在於，醫事服務機構提供醫療服務時，尚無法就醫療服務之對價數額確定，且其本身之行為，影響醫療服務費用之數額，亦使核定點值變動，故每年每季點值為變動的，應可預期。點值的高低，與協定之預算或當年總醫療點數高低均有相關（點值= 協定預算/ 院所核定點數）。
6.西醫基層點值計算基礎：依全民健康保險法第50條規定，保險醫事服務機構依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申請其所提供醫療服務之點數及藥品費用。保險人依分配後之醫療給付費用總額，及經審查後之醫療服務總點數，核算每點費用。假設西醫基層總額100 年預算為1,000 億元，當年核定之醫療費用點數為1,050 億點，則每點支付金額採「浮動點值」支付，每點約為0.9523元（0.9523元=1,000億元/1,050億點) 。另依據全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第10條之1 規定，按季分配預算及計算每點點值。
7.查中醫師親自調劑中藥之給付，係由「中醫門診」總額預算支應，與「西醫基層」部門預算無關，西醫基層點值乃係西醫基層院所當年度申報點數結算每點點值之結果，故西醫基層點值並不受中醫師親自調劑之影響。依全民健康保險醫療費用協定委員會100 年1 月4 日費協字第1005940001號公告，100 年度全民健康保險醫療給付費用總額及其分配，目前分為「牙醫門診」、「中醫門診」、「西醫基層」、「醫院」及「其他」等部門預算總額，各部門預算採分別結算每點之點值。查「全民健康保險高診次保險對象藥事居家照護」試辦計畫之經費，另屬「其他」部門之專款專用預算，故藥師於執業處所外提供藥事照護給付，係由「其他」部門總額支應，亦與西醫基層總額無關。
8.綜上所述，本件公務員均係依法行使公權力，並無違法失職或不法侵害原告原告之自由或權利，自不生國家賠償之問題。
三、按，政院衛生署組織法第1 、2 、4 條、第6 條、第17條第
1 項分別規定，「行政院衛生署（以下簡稱本署）掌理全國衛生行政事務。」、「本署對於直轄市及縣（市）衛生機關執行本署主管事務有指示、監督之責。」、「本署設下列各處、室：一、醫事處。」、「醫事處掌理左列事項：一、關於醫事法令之研擬、解釋及督導執行事項。」、「本署得設疾病管制局、食品藥物管理局、中央健康保險局、中醫藥委員會、衛生人員訓練所及國民健康局；其組織另以法律定之。」。準此，行政院衛生署中央健康保險局組織法制定時，乃於該法第1 條開宗明義規定：「行政院衛生署為辦理全民健康保險業務，特設中央健康保險局（以下簡稱本局）。」。又，依行政院衛生署食品藥物管理局（下稱食品藥物管理局）組織法第1 條、第2 條第1 項第12款規定可知，該法係依行政院衛生署組織法第17條規定所制定；依該法規定，食品藥物管理局職掌包括：藥師業務之管理事項；亦因此食品藥物管理局乃於99年01月06日做成FDA 企字第0991200001號函釋：「自民國99年1 月1 日起，由行政院衛生署食品藥物管理局負責掌理原屬行政院衛生署、行政院衛生署藥物食品檢驗局或行政院衛生署管制藥品管理局管轄之相關法令。」。依前開法條說明可知，行政院衛生署掌理全國衛生行政事務，對於各縣市衛生機關（衛生局）執行該署主管事務有指示、監督之（權）責，並負責掌理醫事法令之研擬、解釋及督導執行；中央健保局乃行政院衛生署為辦理全民健康保險業務而設置，亦為該署之下級機關；而食品藥物管理局責負責掌理包括藥師業務之管理等事項，自99年1 月1 日該局設立後，依該局組織法規定屬該局掌理事項之相關法律及法規命令條文乃以該局為有權解釋機關。
四、行政院衛生署、食品藥物管理局分別為醫事法令、藥師業務管理相關法令之有權解釋機關，有如前述。是行政院衛生署既於99年3 月5 日以署授藥字第0990001666號函釋，就有關中醫診所執行中醫調劑業務之人員之資格，提出以下說明：「一、按藥事法第37條第1 項、第2 項，對藥品調劑作業與藥事人員調劑訂有規範，同條第4 項則規定：『中藥之調劑，除法律另有規定外，應由中醫師監督為之』，倘由中醫師親自調劑，尚無違反藥事法第37條第4 項規定。二、又查醫療法第12條第3 項授權訂定之醫療機構設置標準第9 條『診所設置標準表』中，關於中醫診所設置標準『人員』項目之『其他』欄，係規定『視業務需要設置修習中藥課程達適當標準之藥師或確具中藥基本知識及鑑別能力人員』；同標準第7 條所定之『中醫醫院設置標準表』『人員』項目之『中藥調劑人員』欄，係規定『中藥調劑人員包括中醫師、修習中藥課程達適當標準之藥師及確具中藥基本知識及鑑別能力人員三類』。因此，中醫醫療機構可以執行藥品調劑之業務者，係指『中醫師』、『修習中藥課程達適當標準之藥師』、『確具中藥基本知識及鑑別能力人員』三種。」；食品藥物管理局則於100 年6 月27日以FDA 藥字第1000036325號函，就各衛生局協助藥事人員從事居家藥事照護相關業務，是否違反藥師法第11條規定釋復如下：「藥師之法定業務於藥師法第15條定有明文，因此藥師執行其藥師業務，當依該法條之規定；至於藥師法第11條係藥師執業處所之登記規定，該二條文規範之內容雖均為規範藥師，但其規範者一者為業務範圍，一者則為執業處所之登記規定。…復查現今判例、習慣法或司法院大法官作成之釋憲解釋，並未針對類似於藥師法限制執業處所於一處之規定，認有違法違憲之虞，…另藥事服務既屬藥師法第15條所定藥師業務，則藥師於完成執業處所執業登記，執行該項藥師業務，當符藥師法之規定。」。行政院衛生署、食品藥物管理局作成前開函釋之公務員，係基於職權就所屬下級機關於法律適用發生疑義時，本於其對於法律之確信，作成解釋性函令，此乃其職權之行使。另被告中央健保局及包括台北市政府衛生局等9 家直轄市、各縣市衛生機關就其職掌事項執行職務、行使公權力時，依公務員服務法第2 條規定，對於上開函釋之行政規則本有服從之義務，縱其等參照前開函釋意旨作成行政處分，亦屬依法令之行為，難認為不法。
五、末按，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，亦為民事訴訟法第
249 條第2 項所明文規定。綜上所述，原告以被告中央健保局，依前開行政院衛生署、食品藥物管理局所為函釋，違法支付中醫師調劑費及藥費；編列3,600 萬元鼓勵藥師到執照登記之藥局或診所以外之他處工從事居家照護；被告台北市政府衛生局等地方衛生機關竟對行政院衛生署之違法指示消極不為告發，導致原告因而受有西醫基層點值變差，領得之醫療給付降低等損害為由，提起本件之訴，請求被告賠償，於法律上顯無理由，均應予以駁回。又，雖被告台北市政府衛生局、南投縣政府衛生局、雲林縣政府衛生局均經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到庭；但依上揭民事訴訟法規定，本件情形，本院既得不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴，自無庸適用同法第385 條第1 項規定，依原告聲請由其一造辯論而為判決，附此敘明。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及攻擊防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，依國家賠償法第12條、民事訴訟法第249 條第1 項第6 款、第249 條第2 項、第78條，裁判如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
民二庭法 官 陳思睿以上正本係照原本作成。
對於本件裁判，如對裁定抗告應於送達後10日內向本院提出抗告狀；如對判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀；如委任律師提起上訴、抗告者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 張富喆