臺灣嘉義地方法院民事判決 103年度選字第5號原 告 黃宏成台灣阿成世界偉人被 告 中央選舉委員會法定代理人 劉義周訴訟代理人 蔡金誥
王曉麟被 告 嘉義縣選舉委員會法定代理人 吳容輝訴訟代理人 黃保源
蕭金澤上列當事人間選舉無效事件，本院於民國104年2月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：原告主張被告嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）及中央選舉委員會（下稱中選會）辦理民國 103年第17屆嘉義縣長選舉，援用公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第47條第
3 項之規定，拒絕在選舉公報內刊登原告設計之「偉大中華台灣神聖民主共和國國旗」（下稱系爭旗案），原告認已侵害其受憲法保障之言論自由及參政權，爰請求本院依司法院大法官釋字第371 號解釋意旨，裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋云云。惟本院認選罷法第47條第3 項規定並無違憲之情形（詳如後述），且本件並無合於民事訴訟法第 180條至第185 條所定停止訴訟之原因，自毋庸裁定停止訴訟程序，聲請大法官釋憲之必要，合先敘明。
乙、實體方法：
壹、原告起訴主張：
（一）原告係103年第17屆登記為1號之嘉義縣長候選人。原告於
103 年9月1日完成登記，依法繳交新臺幣20萬元保證金之同時，即向被告嘉義縣選委會提出「選舉公報刊登偉大中華臺灣神聖民主共和國國旗請求書」，請求刊登該旗案。詎料，被告嘉義縣選委會於103年9月4 日以嘉縣選四字第0000000000號函，稱依被告中選會中選一字第0000000 號函及中選務字第0000000000號函釋規定，不得刊登系爭旗案於選舉公報。惟有疑義者，中選一字第0000000 號函釋規定：「選舉公報 ......不得以羅馬拼音.....刊印」。
此一強制禁止規定甚為明確，那為何又於選舉公報內刊印原告所主張之Wallace D.Wattles 政見？行政命令與行政處分嚴重抵觸，莫衷一是，令人民無法遵從，完全無效。又原告主張系爭旗案政見，乃憲法第11條保障之言論自由權及憲法第17條之參政權，均屬基本人權。原告認為禁止刊登圖樣的部分是違憲的，請求鈞院裁定停止訴訟，將本案送司法院大法官審理是否有違憲事由。憲法乃國家根本大法，任何法律、命令與之抵觸者無效，憲法第171 條、第172 條亦明文規定。今被告僅以區區之函釋規定，限制、剝奪、侵害原告受憲法所保障之基本人權，自屬違憲而無效。綜上，選舉公報乃選舉過程中，重大而必要之事項，是以嘉義縣縣長選舉公報之重大瑕疵，導致選舉結果之自始完全無效。
（二）對被告抗辯所為之陳述：對造不讓原告在選舉公報上刊登系爭旗案圖樣，是違反原告的言論自由。另外對造所謂的600 字限制，原告認為是字數空間的限制，不能限制原告在這空間內登載什麼內容，因此，請求停止訴訟程序，送大法官審理是否有違憲。原告認為是否能在選舉公報上登載圖樣，關係到人民的言論自由，而且文字並沒有辦法取代圖樣，原告認為圖樣較文字有公信力，是否能刊登圖樣對原告來說很重要，所以請求法院將本件送大法官解釋，以止訟息爭。系爭旗案是原告的心血結晶，對造沒有權利踐踏原告的人權，拒絕在選舉公報內刊登系爭旗案。
貳、被告則以：
一、被告中選會方面：
（一）按「選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴」，為選罷法第118條第1項所明定，所稱「各該選舉委員會」，依被告即本會79年4月18日79中選法字第29792號函准法務部79年4 月11日法79律字第4628號函釋意旨，應以「主辦之選舉委員會」為適格之被告，此見解復為司法實務所採納。依本法第7條第1項：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之」，及本法施行細則第4條第1項第4 款：「縣（市）議員、縣（市）長選舉，由縣（市）選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督」規定觀之，嘉義縣第17屆縣長選舉之主辦機關，應為辦理原告登記參選之被告嘉義縣選委會，意即該被告就本件訴訟標的方有處分之權能，原告將具指揮、監督權限之本會併列被告，欠缺當事人之適格要件，應予駁回。
（二）被告嘉義縣選委會未於選舉公報刊登原告所提系爭旗案並不違法：
1、依選罷法第118條第1項之規定，足見選舉無效之訴，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該選舉違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可。又選罷法第118 條所謂選舉委員會辦理選舉違法，係指各級選舉委員會就其所掌管事項之管理與執行有違反法定程序及有違法執行職務之情事，或選務人員故意、重大過失致發生選舉舞弊之情形而言。是選舉是否有無效事由，端視選舉委員會之選務人員是否有故意或重大過失所致之違法行為，影響選舉之結果而定，此所謂「違法」應係指實質之違法，而不包括程序上之瑕疵。
2、按選罷法第47條第1 項規定：「選舉委員會應彙集下列資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報，並得錄製有聲選舉公報：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見」，同條第3 項規定：「第一項政見內容以六百字為限，同項第一款學歷、經歷合計以一百五十字為限，同項第二款學歷、經歷合計以七十五字為限」，從而，本件嘉義縣長選舉之選舉公報係由被噹嘉義縣選委會編印，爰是否刊登選舉公報係屬該會權責；原告所提系爭旗案，係經被告嘉義縣選委會以103年9月4 日嘉縣選四字第0000000000號函不予刊登選舉公報，並非本會所為公權力行為。本會90年12月17日中選一字第0000000號及99年9月29日中選務字第0000000000號函釋，僅係為協助下級機關及所屬公務員統一解釋選罷法第47條規定意旨，依職權所為必要之釋示，自無違法之可言。又有關選舉公報政見得否刊登「圖案」，按選罷法第47條第3 項明定：「政見內容以六百字為限」，立法意旨即在於使選舉公報所定之候選人政見內容之字數，有公平明確之標準，就其文義而言，其刊登之候選人政見內容自應為中文文字。又以選舉公報係屬政府公文書，其刊印之文字，除號次、年齡得以阿拉伯數字印製外，其他內容自當以本國文字為限，被告中選會90年12月17日中選一字第0000000號及99年9月29日中選務字第0000000000號函釋，即係本於上開條文之意旨所為釋示，自屬合法妥適。
（三）被告嘉義縣選委會未於選舉公報刊登原告所提系爭旗案不足以影響選舉結果：
1、基於選舉行政須動員之人力、物力龐大，是以選務違法性，必須「足以影響選舉結果」，始得提起選舉無效之訴。所謂「足以影響選舉結果」，應指客觀上將致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選。又按選舉無效之訴，依前揭選罷法第118條第1項規定，不偉須有選舉委員會辦理選舉違法之事實，尚須其違法之情形已至足以影響選舉結果，始克相當。所謂「選舉委員會辦理選舉違法」，乃係指選務人員故意或重大過失致發生選舉舞弊之情形。第按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。民事訴訟法第277 條前段定有明文。本件原告所提選舉無效之訴，自應就被告等辦理選舉違法，及該違法足以影響選舉結果等二要件為證明，缺一不可。依民事訴訟法第 277條之規定，自應由原告就其所主張具有有利事實與足以影響選舉結果之要件，均負舉證責任。
2、原告提起本件訴訟，僅空言被告之函釋違憲及嘉義縣長選舉公報有重大瑕疵，並未證明選務違法性，已造成客觀上可具體判斷之得票數之變動，而有導致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選的「足以影響選舉結果」之情事，自難以採取；何況選舉公報並非選舉人暸解候選人之唯一管道，候選人尚得以旗幟、文宣、宣傳車、電視廣告、網路及政見發表等競選活動，供選民認知及了解其政見內容。僅以被告嘉義縣選委會未於選舉公報刊登原告所提系爭旗案一事，實不足以影響該次嘉義縣縣長選舉結果。是以，主辦之被告嘉義縣選委會，自無影響選舉結果之違法行為可言。
（四）綜上，並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
二、被告嘉義縣選委會方面：
（一）原告於103年9月1 日以請求書請求本會將其所提系爭旗案刊登本會編印「嘉義縣第17屆縣長選舉公報候選政見欄位」，惟經本會依據中選會103年9月3日中選務字第0000000000號函，於103年9月4日以嘉縣選四字第0000000000號函復原告不得將系爭旗案刊登於選舉公報。原告不服被告嘉義縣選委會不予刊登系爭旗案之行政處分後，旋向臺灣嘉義地方法院提起行政訴訟，並因管轄錯誤再經移轉高雄高等行政法院審理，而經高雄高等行政法院於103 年11月19日以103年度訴字第434號裁定駁回在案。
（二）被告嘉義縣選委會未依原告之請求書，將其所提系爭旗案刊登於所編印嘉義第17屆縣長選舉公報，惟原告於103年9月1日到本會辦理嘉義縣第17屆縣長選舉登記所送「103年嘉義縣長候選人刊選舉報之個人資料及政見稿」，業經被告嘉義縣選舉委員會一字未改，悉數刊登103 年（即第17屆）嘉義縣長選舉選舉公報，原告所主張系爭旗案理念，已於其政見稿欄位表達。
（三）查縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之；縣（市）長選舉，由縣（市）選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督，選罷法第7條第1項暨同法施行細則第4 條第1項第4款有明文。依上開規定，103 年嘉義縣長選舉主管機關為被告中選會，本會為主辦機關，從而本會辦理103 年嘉義縣長選舉，自應受被告中選會指揮、監督，縣長選舉期間各項疑義，自應依主管機關之釋示辦理。因此，被告嘉義縣選委會依據被告中選會103年9月3曰中選務字第0000000
000 號函釋，未將原告所提系爭旗案刊登縣長選舉公報，依法並無不合。
（四）又公職人員選舉候選人政見內容以600 為限，選罷法第47條第3 項規定甚詳，法規規定政見內容既以「字」為限，原告自行構思之圖案並非語音或約定俗成符號，自非本條項所涵蓋之「字」。再者，依司法院大法官第445 號解釋所揭櫫之雙軌理論，選罷法第47條第3 項係非針對言論自由內容所為之限制，係對於言論方式之形式要件限制，且有法律為明確之規定，對於表現自由之訴求不致有所侵害，基於非屬言論自由內容之限制，立法者本享有較廣泛自由形成空間，而選舉公報僅能以「文字」表現，屬立法者之基本價值決定，自不得僅徒託空言或漫事指摘有侵害渠等權利等語云云，即指為違法，甚或要求釋憲。本會依據縣長選舉主管機關即被告中選會解釋未刊登原告所主張系爭旗案並無不法，亦與原告主張牴觸憲法第11條言論自由權無關。至被告嘉義縣選委會刊登原告所主張之「（Wall
ace D.Wattles )」英文字體乙節，查「（Wallace D. Wattles)」是美國成功學的開山之祖，著作激勵人心的《失落的致富經典》乙書，作者中文名為「華勒思．華特斯」，作者之著作風靡全球，雖辭世近百年，但對世界的影響力依舊至深至遠，其英文名字屬大眾耳熟能詳，故被告嘉義縣選委會依被告中選會93年10月28日中選一字第0000000000號函釋刊登「（Wallace D. Wattles )」英文字體，以忠實反映候選人政治理念，「（Wallace D.Wattles )」英文字體自與原告主張之彩色圖案無涉。
（五）依選罷法第118條第1項之規定，足見選舉無效之訴，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該選舉違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可。查本案被告嘉義縣選委會未於103 年嘉義縣長選舉公報政見欄刊登原告所提系爭旗案，依法並無不法，以原告在103 年嘉義縣長選舉得8,639票，得票率僅2.82%，可見刊登原告所提系爭旗案與否，均不足以影響選舉之結果，原告主張被告嘉義縣選委會違法而提起選舉無效之訴，依法不合。
（六）綜上，並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
叁、本院之判斷：
一、被告中選會部分：按訴權存在之要件分為三種，一為關於訴訟標的法律關係之要件，二為關於保護必要之要件，三為關於當事人適格之要件，所謂當事人之適格則指當事人對特定訴訟標的有實施訴訟之權能，既必須當事人對於為訴訟標的之法律關係有處分之權能，始足當之，此項訴訟要件之有無，法院應依職權調查，對此要件之欠缺，法院並無命補正之義務，且如欠缺當事人適格要件，法院應認原告之訴為無理由，予以駁回（最高法院31年11月19日民刑庭會議決議、27年上字第1964號判例意旨參照）。依選罷法第6 條、第7條及同法施行細則第4條規定，本件嘉義縣長選舉，係由被告嘉義縣選委會負責辦理，而被告中選會僅有行政上指揮、監督權限，本身並非辦理機關甚明，則被告中選會既非辦理機關，即無「辦理選舉」違法之可言，故原告將非辦理機關之中選會列為共同被告，顯與選罷法第118 條所定「選舉委員會辦理選舉、罷免違法，…以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴」之要件不合，屬欠缺當事人適格之要件，應予駁回。
二、被告嘉義縣選委會部分：本件原告主張其為103 年所舉辦第17屆嘉義縣長選舉之候選人，於選舉期間曾向被告嘉義縣選委會請求將其設計之系爭旗案刊登於選舉公報，但遭被告嘉義縣選委會引用被告中選會函釋駁回，因認被告嘉義縣選委會辦理選舉違法，提起本件選舉無效訴訟等情，業據原告提出103年9月1 日請求書影印本、嘉義縣選委會書函、選舉公報、103 年嘉義縣長候選人刊登選舉公報之個人資料及政見稿等影本資料為憑（本院卷第7-11頁）及當庭提出聯合報報紙、蘋果日報報紙、黃宏成台灣阿成世界偉人財神筆記本、台瑞情誼永存圖名信片、「真愛同一天下歸心嘉義點石台灣成金」文宣、「2016年偉大大嘉義，神聖大台灣立委當選人」文宣、「財神到」文宣、剪報影本、台灣阿成頂天立地帽、台灣阿成福袋（弘揚親土文化，推動世界和平）各1 件為證，堪信為真實。至於原告主張被告嘉義縣選委會拒絕在選舉公報上刊登系爭旗案，屬於辦理選舉違法，侵害原告之言論自由及參政權，足以影響選舉結果云云，則為被告嘉義縣選委會所否認，並以前揭情詞置辯。經查：
（一）原告固主張被告嘉義縣選委會拒絕將其設計系爭旗案刊登於選舉公報，屬於辦理選舉違法云云，惟按「第一項（選舉公報）政見內容以六百字為限，同項第一款學歷、經歷合計以一百五十字為限，同項第二款學歷、經歷合計以七十五字為限」，選罷法第47條第3 項定有明文，且該條立法理由明示：「為使選舉公報所定之候選人政見及個人資料等內容之字數，有公平明確之標準，爰將本法施行細則第五十二條第一項及第二項，提列為第三項，並酌作文字修正」等語，由是可知，立法者在選舉公報之政見欄位要求字數以600 字為限，主要係考量降低選務運作爭議及各參選人之公平性，故對於選舉公報上政見表達要求以文字為之，並就字數予以限制，以避免爭議，被告嘉義縣選委會據此規定意旨，要求選舉公報上之政見欄位應以文字刊載，並拒絕原告刊登系爭旗案之請求，應認符合選罷法第47條第3項 規定意旨，難認有何違法可言。原告雖爭執稱所謂600 字為限，應係指欄位大小，非指字數，故原告可用相同大小欄位刊登系爭旗案云云，惟選罷法第47條立法理由既已明示選舉公報上政見有「字數」限制，應即指文字字數而言，並非僅限制欄位空間，故原告前開主張，即無足採。
（二）原告又爭執稱：被告嘉義縣選委會既引用被告中選會函釋「選舉公報......不得以羅馬拼音..... 刊印」，為何又於選舉公報內刊印原告所主張之Wallace D.Wattles 政見，令人無所適從云云，惟查，被告嘉義縣選委會於103年9月4日駁回原告刊登系爭旗案之理由略為：「… 依上開函釋規定，『偉大中華台灣神聖民主共和國國旗』彩色圖案，不得刊登於選舉公報」等情，有被告嘉義縣選委會書函1份附卷可參（本院卷第8頁），顯見原告系爭旗案遭拒絕刊登之理由，主要是因系爭旗案屬於彩色圖案，並非文字甚明。至於該書函中附帶引用「其他內容當以本國文字為限，不得以羅馬拼音或日本文字刊印」一節，被告嘉義縣選委會之訴訟代理人於審理中解釋稱：英文也是文字，所以如果是大家耳熟能詳的英文單字，也可以刊登等語，由是可知，被告嘉義縣選委會在選舉公報中，要求政見內容須以本國文字發表，如屬「外國人名」或大眾通用「特殊用語」等外國文字，始例外允許刊登，應係考量公職人員選舉是為國舉才之重要制度，除考量候選人之言論自由與參政權外，亦應一併考量選民之投票權保障與選賢舉能目的之達成，倘若任由候選人以外國文字表達政見，除可能造成選民無法瞭解候選人之政見外，亦可能損及為國舉才目的之達成，準此，被告嘉義縣選委會對於選罷法第47條第3 項所定文字之解釋，認定選舉公報上政見應以本國文字為主，例外於「外國人名」或大眾通用之「特殊用語」始允許外國文字，此一裁量解釋，並無明顯違法濫權之處，應屬行政部門之自由裁量空間，本院自應予尊重，不得逕指為違法或不當，故原告以被告嘉義縣選委會於選舉公報內刊印Wallace D.Wattles 等外國文字，逕指被告嘉義縣選委會行政不當、令人無所適從云云，尚難採信。
（三）原告另爭執稱：被告等將選罷法第47條3 項解釋為限於使用文字表達政見，不能刊登系爭旗案，已限制原告之言論自由與參政權，已牴觸憲法第11條與第17條，請求法院裁定停止訴訟程序，聲請大法解釋憲云云。查憲法第11條規定之言論自由，屬表現自由之範疇，本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，人民更可透過憲法第17條規定之參政權，經由民主參與形成公意，影響政策或法律制定，因此，言論自由與參政權均屬實施民主政治重要之基本人權；惟人民各項基本權利之行使，必須兼顧他人之自由權利、社會秩序及公共利益，故憲法第23條亦明定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，並非不得對於關乎人民基本權利之事項予以限制。準此，本件選罷法第47條第3項固規定選舉公告上政見內容以600字為限，要求候選人於選舉公報中政見之表達，須以文字為之，雖屬對人民言論表達及參政權行使之限制，然公職人員選舉制度之目的既在於實現主權在民、為國舉才等國家政策，除了應確保選舉活動須公平、公正及公開之外，週邊選務辦理亦應儘可能明確及公平，以避免爭議，據此，立法者為避免選舉公報製作之爭議與困難，要求候選人在選舉公報所發表政見須以文字為之，且字數限於600 字內，係為避免各候選人針對選舉公報刊登形式爭議不休，徒增選務爭議，並虛耗選務成本與時間，不利選舉之進行，故出於達成公平選舉及避免選務爭議之考量，適當限制候選人在選舉公報上發表政見之形式，核屬為增進公共利益所必要，尚與憲法第23規定無違。況且，在民主政治發展已日漸成熟之台灣，候選人對於參政理念或政見之表達，並不限於選舉公報之單一形式，亦可利用傳單、旗幟或文宣品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達政見，故選舉公報限以文字發表政見，尚不致使參選人之言論自由或參政權受到過度限制或萎縮，難認已違反憲法第23條之比例原則要求。更何況，除選舉公報外，選罷法第46條同時要求辦理各項公職人員選舉時，選務單位應另舉辦公辦政見發表會，讓各候選人有機會宣揚參政理念爭取選民認同，故被告嘉義縣選委會亦於103年嘉義縣長選舉前，依法舉辦2次公辦政見發表會，委請世新有線電視台轉播，且原告亦自承有參加該2 場政見發表會，並將系爭旗案貼在嘴巴，以抗議其言論自由遭到侵害等語（詳本院104年2月25日言詞辯論筆錄），據此，在在足認原告對於系爭旗案之外觀及設計理念，已透過公辦政見發表會傳達給選民，足證選舉公報並非原告傳達系爭旗案設計理念之唯一途徑，故原告認被告嘉義縣選委會拒絕刊登系爭旗案，有違反憲法第11條及第17條之情事，並請求本院停止訴訟程序聲請大法官解釋云云，尚乏實據，難予採信。
（四）末按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起十五日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。由是可知，選舉無效之訴，必須是選舉委員會辦理選舉違法，且該選舉違法足以影響選舉之結果，法院始得為選舉無效之宣告，缺一不可，故即使選舉委員會辦理選舉有違法之處，但不足以影響選舉之結果者，法院仍不得判決選舉無效。查本件原告僅泛稱被告嘉義縣選委會辦理選務有違法之情事，但對於本件選舉公報上未刊登系爭旗案，究竟有何影響嘉義縣長選舉結果之可能？原告始終未舉證以實其說，揆諸前揭說明，原告請求判決103 年嘉義縣長選舉無效，即無理由，應予駁回。
肆、綜上所述，原告依選罷法第118條第1項規定提起103年嘉義縣長選舉無效之訴，屬無理由，應予駁回。
伍、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造所為其他主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件之結論無礙，不再一一論述，併予敘明。
陸、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 104 年 3 月 11 日
選舉法庭 審判長法官 林望民
法 官 呂仲玉法 官 周俞宏以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
書 記 官 周瑞楠