臺灣嘉義地方法院民事判決 107年度國簡上字第1號上 訴 人 羅欣慧被上訴人 嘉義縣義竹鄉公所法定代理人 顏蔡淑惠訴訟代理人 林偉生
魏宏昇林聰澤上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於民國107年1月17日本院106年度朴國簡字第3號第一審判決提起上訴，本院於107年6月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用新臺幣壹仟伍佰元，由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議，賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第 1項、第11條第1 項分別定有明文。本件上訴人已依前揭規定向被上訴人請求國家賠償，業經被上訴人於106 年3 月29日以拒絕賠償理由書拒絕賠償之事實，有嘉義縣義竹鄉公所106 年賠議字第1 號拒絕賠償理由書影本附卷可稽（詳原審卷第17頁），且為兩造所不爭執，堪認上訴人於106 年4 月28日對被上訴人所提起本件國家賠償訴訟，合於國家賠償法所定之前置程序，先予敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人除主張援引原審之書狀及陳述外，並主張：
㈠、查嘉義縣道路管理自治條例第4 條第1 項、第2 項規定所列之「現有巷道」即為既成道路，被上訴人將之擴張解釋為私設道路，顯有違誤。被上訴人令引用嘉義縣建築自治條例，主張現有巷道包含私設道路，惟建築法規與道路法規立法目的及規範目的顯不相同，建築自治條例將私設道路定義為現有巷道，係為指定建築線之用，不得將兩者互為引用。又私設道路所有權屬於私人，如產生糾紛應循民事訴訟解決，被上訴人並無管理權限，且依嘉義縣道路管理自治條例第4 條第2 項所稱現有巷道為何，此顯然為嘉義縣政府建設處業務職掌範圍，而與經濟發展處建築管理科無關，經發處之回函係針對嘉義縣建築管理自治條例第4 條所為解釋，然本件就道路管理權限應適用之法規應為嘉義縣道路管理自治條例，經發處之回函顯然係文不對題而不可採。
㈡、次查，本件上訴人置放貨櫃於系爭土地並未造成交通阻塞，車輛仍可正常通行，且該處並非交通要道，往來車輛不多，被上訴人主張小年夜車流量大而造成交通不便云云，顯非可採。又私設道路並無道路交通管理處罰條例之適用，本件亦未有嘉義縣道路管理自治條例第13條所稱緊急災害，上訴人所置放之貨櫃非廢棄物，亦無廢棄物清理法之適用，原審引用道路交通管理處罰條例第82條第1 項第4 款、嘉義縣道路管理自治條例第13條、廢棄物清理法第5 條，認定被上訴人移除貨櫃於法有據，顯有違誤。再查，訴外人邱月琴固曾出具土地使用同意書，惟系爭土地之所有權人劉聖連是否應受此拘束，為其與各住戶間之民事糾紛，與被上訴人無涉，且上揭土地使用同意書內容僅載：「現作通巷願無條件提供永久使用」，並未聲明願供不特定公眾通行，並不符合嘉義縣建築管理自治條例就現有巷道之定義，被上訴人自無管理權限。
㈢、觀被上訴人做成行政處分之依據，初為建築法第73條、第91條及道路交通管理處罰條例，後於訴訟中陸續增加嘉義縣道路管理自治條例第4 條、第5 條、第13條、公路法等，與被上訴人作成行政處分之初所引用之法規不同，前後不一，且被上訴人從未更正，其所為行政處分自屬違法。綜上，上訴人依據國家賠償法第2 條、民法第213 條之規定請求被上訴人回復原狀並賠償每月新臺幣2,000 元之租金，屬有理由。
㈣、並聲明：1.原判決廢棄；2.被上訴人義竹鄉公所應將如附件一相片所示之貨櫃回復原狀即運回如附件一相片所示之位置（嘉義縣○○鄉○○○段○○○ ○○ ○○○○ ○○ ○號土地上）；3.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
二、被上訴人除主張援引原審之書狀及陳述外，另以：依據嘉義縣道路管理自治條例第2 條及第13條、嘉義縣建築管理自治條例第4 條第1項第2款及道路交通管理條例第82條第1項第4款之規定，系爭土地為現有巷道，本所就轄內道路負有維護並保持通暢之義務。上訴人於系爭土地放置貨櫃之行為，已阻礙道路通行足以影響災害搶救時效，並危及人民生命財產之安全。本所已多次函知系爭土地地主，惟仍未為改善，本所為避免危險之發生，依行政執行法第36條之規定，採取將上訴人違規狀態排除之即時強制作為，乃係依法執行公權力，並無不法侵害上訴人之自由或權利。並聲明：1.駁回上訴人之訴及其假執行之聲請；2.訴訟費用由上訴人負擔；3.如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
參、本院得心證之理由：
一、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條第2 項定有明文。又按國家依國家賠償法第2 條第2 項規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任（最高法院92年度台上字第556 號判決意旨參照）。
二、系爭土地原土地所有權人為邱月琴，嗣系爭土地經本院拍賣，上訴人代理其子於105 年11月7 日拍得系爭土地。被上訴人經民眾陳情系爭土地上置有貨櫃，阻礙巷道通行，經被上訴人派員至現場後發現，系爭土地上遭放置貨櫃，乃於105年12月20日以義鄉建字第1050015578號函，通知土地所有權人即上訴人之子劉聖連系爭土地業經供作私設道路使用，並經被上訴人核發（85）嘉義鄉建使字第第014~25號使用執照在案，請儘速將私設路障排除。上訴人接獲後仍未完成改善，嗣於106 年1 月26日被上訴人再以電話通知上訴人代理人羅欣慧，限期於同日17時許完成排除事宜，嗣再以106 年1月26日義鄉建字第1060001156號函通知上訴人，為避免該貨櫃阻礙道路通行影響災害搶救時效危及人民生命財產，倘上訴人未依時限內完成路障移除作業，將由被上訴人代為執行。於同日17時許，上訴人仍未移除，由被上訴人將系爭貨櫃移置鄰近地方協調地點暫時放置乙情，為兩造所不爭執，並有系爭土地地籍謄本（見原審卷第210-214 頁）、現場照片（見原審卷第11頁）、被上訴人105 年12月20日義鄉建字第1050015578號函、106 年1 月26日義鄉建字第1060001156號函、106 年2 月16日義鄉建字第1060001740號函（見原審卷第11頁、第61頁、第63頁）附卷可稽，堪信為真實。
三、系爭土地屬嘉義縣道路管理自治條例第2 條所規定之道路及嘉義縣建築管理自治條例第4 條第1 項第2 款所規定之「現有巷道」：
㈠、按嘉義縣道路管理自治條例第2 條規定：「本自治條例所稱之道路，指本縣轄內之縣道（委託交通部公路總局管理路段除外）、鄉道、市區道路、專用公路、村里聯絡道路、農路、現有巷道，及其必要附屬設施」。嘉義縣建築管理自治條例第4 條第1 項第2 款規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書」。又本案現有巷道包含私設通路經土地所有權人出具供公眾同意書之情形，有嘉義縣政府106 年11月21日府經建字第1060234284號函在卷可稽（見本院卷第47-52 頁；第53-63頁；原審卷第218頁 ）。
㈡、經查，系爭土地分割自嘉義縣○○鄉○○○段○○○○ ○○ ○○○○ 號土地，係前手即原土地所有權人邱月琴欲興建房屋，因基地原未連接建築線，原系爭土地所有權人邱月琴即於84年2 月10日立具土地使用權同意書，同意將上開636 之1 、
637 號土地提供太原建設企業有限公司建築三層RC磚造建築物使用，並經被上訴人核發84年第1~12號建築執照；85年14~25 號使用執照，業據被告提出土地使用權同意書、配置圖、土地地籍謄本、地籍圖、現況圖在卷可稽（見原審卷第10
0 頁、第108 頁、第206-21 6頁）。又原嘉義縣○○鄉○○○段○○○○ ○○ ○○○○ 號2 筆土地，因已建築房屋出售，乃於85年間分別分割為636 之1 至636 之12號等12筆土地；63
7 、637 之1 至637 之3 等4 筆土地，此有土地建物查詢資料3 紙、地籍圖查詢資料、83年6 月8 日地籍圖謄本各乙紙在卷足憑（見原審卷第210-216 頁）。原土地所有權人邱月琴於86年2 月17日出具保留通巷使用同意書，同意將當時其所有系爭土地作為通巷，並願無條件提供永久使用，決不擅自阻塞或變更使用等情，亦有保留通巷使用同意書乙紙附卷可稽（見原審卷第100 頁）。堪認系爭土地為經土地所有權人出具供公眾通行同意書之巷道，並為上開嘉義縣道路管理自治條例及嘉義縣建築管理自治條例所規定之「現有巷道」。
㈢、按民法上之債權契約，除法律有特別規定外，固僅於特定人間發生其法律上之效力，惟物之受讓人若知悉讓與人已就該物與第三人間另訂有債權契約，而猶惡意受讓該物之所有權者，參照民法第148 條第2 項所揭櫫之誠信原則，該受讓人亦仍應受讓與人原訂債權契約之拘束。（最高法院100 年度台上字第463 號判決意旨參照）經查，系爭土地原所有權人邱月琴，既於申請建照之初，出具土地使用權同意書，建物建造完成後，又出具保留通巷使用同意書，同意以系爭土地供通行之用，並願無條件提供永久使用，可見其自始即具有以該道路長久供通行之意。上訴人係代理劉聖連參與拍賣取得系爭土地，而本院拍賣公告上已明確記載「本件土地據債權人陳稱：現均為道路，惟無從正確查究權利確實歸屬，拍定後如無其他權利人主張權利則依現況點交，請應買人注意查明」等語。衡諸一般不動產交易常情，買受人事前當會就土地所在位置、目前使用現況、土地界址等情形進行瞭解，系爭土地乃直接毗鄰同段636-2 至636-12等土地上建物，已依法令向主管機關合法申請建造之房屋，如其基地不臨道路或既成巷道者，必須有得對外通行之私設道路，若該私設道路非屬建物之起造人所有，實務上建築主管機關亦均要求建物起造人應檢附該私設道路地主出具之土地使用權同意書，否則無法指定建築線及領得建造執照，殆為具有一般知識及經驗之第三人所能知悉等客觀情事。上訴人均可輕易得知系爭土地係供通行使用，亦可申請閱覽前開建物之相關建照、使用執照等資料而得知上情。其對於系爭土地已由原所有權人邱月琴提供作為公眾通行道路一事，自難諉為不知情，卻仍願意買受，自有承擔系爭土地之通行義務甚明。
㈣、原告主張被告違法移除系爭貨櫃，並無理由：
1.按道路交通管理處罰條例第82條第1 項第4 款規定：「利用道路放置拖車、貨櫃或動力機械，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰」，依同條例第8 條第1 項第2 款，違反上開規定之行為，固由警察機關處罰。惟法未明文如行為人不予自行消除該道路障礙應如何處理，則按同條例第2 條規定：「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」。
2.又系爭土地為現有巷道，依照嘉義縣道路管理自治條例第4條第2 項第2 款管理機關為所管轄之鄉（鎮、市）公所。同條例第13條規定「管理機關（單位）對轄區道路應經常養護，並維持各項設施之完整，遇有災害應迅速修復，以維道路通暢。為加強道路之通行及安全，如遇有緊急災害致縣○鄉道之交通中斷，得由管理機關（單位）通知鄉鎮市公所依規定就近辦理緊急搶修，並於災害發生日起三日內函報主管機關核備，並核撥搶修經費。」，足見被上訴人就轄內道路負有維護並保持通暢之責。
3.按「行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。即時強制方法如下：
一、對於人之管束。二、對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。三、對於住宅、建築物或其他處所之進入。四、其他依法定職權所為之必要處置。」，此於行政執行法第36條定有明文。觀諸前揭現場照片所示（見原審卷第11頁），上訴人在系爭土地上所堆置之貨櫃已佔用該道路路口處逾2 分之1 之寬度，此顯已妨礙人車通行之順暢。被上訴人主張10
6 年1 月26日為農曆年節前夕之小年夜，返鄉車流量較大，為避免危險，而採將違規狀態除去之即時強制的預防措施，亦非無據。
4.次按「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,
200 元以上2,400 元以下罰鍰」；「前項第一款妨礙交通之物，經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之」。又所指之「道路，指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」，道路交通管理處罰條例第82條第1 項第1 款、第2 項、第3 條第1 款分別定有明文。而道路交通管理處罰條例第82條第1項第1 款之規範目的，係在維護用路人通行順暢之權利，因而禁止任何足以妨礙道路通行之堆置物品行為，而所稱妨礙通行，並不以達完全無法通行為必要，亦不以該道路為唯一可供通行之道路為限，復與所堆積、放置之物品是否為廢棄物無涉。
5.又依照廢棄物清理法第5 條規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣( 市) 環境保護局及鄉( 鎮、市) 公所。…一般廢棄物之回收、清除、處理，在直轄市由直轄市政府環境保護局為之；在省轄市由省轄市環境保護局為之；在縣由鄉( 鎮、市) 公所負責回收、清除，由縣環境保護局負責處理，必要時，縣得委託鄉( 鎮、市) 公所執行處理工作。」。
6.又上訴人堆置貨櫃已妨礙人車通行之順暢，已如前述，是上訴人確有道路交通管理處罰條例第82條第1 項第1 款所定未經許可在道路置放物品妨礙交通之違規情事甚明。上訴人堆置貨櫃後不在現場，上訴人經被上訴人多次通知移置貨櫃，均不即時處理，則依上開規定，系爭貨櫃已視同廢棄物，而得依廢棄物法令加以清除，從而，被上訴人依上開規定將上訴人堆置之貨櫃予以強制移除，顯無任何不法可言。
㈤、上訴人不得請求被上訴人就系爭貨櫃回復原狀，並自106 年
1 月26日起至回復原狀之日止，按月賠償2,000 元：
1.按國家應依國家賠償法第2 條第2 項前段規定負國家賠償責任，須公務員執行職務行使公權力具有違法性為前提，倘公務員執行職務行使公權力合於法令規定，要屬公權力之正當行使，當事人自不得據以請求國家負賠償責任。被上訴人移除系爭貨櫃，乃屬公權力之正當行使，已如前述。上訴人縱因此而受有財產上之損害，亦無從依國家賠償法第2 條第2項前段規定請求被告負國家賠償責任。
2.況按倘為公眾一般使用之物，則基於公益上的理由，雖屬被上訴人所有，仍應受公眾使用之限制。如果土地所有人竟主張所有權，排除公共交通道路之設施，請求交還土地，其所有權之行使，是否非違反公共利益，而與民法第148 條第1項所定權利濫用之禁止規定有違，非無斟酌餘地（最高法院80年度台上字第2567號判決意旨參照）。系爭土地係供通行使用之目的而存在，被上訴人移除貨櫃既係為了保持道路通暢，防止交通事故發生，保護往來通行民眾之生命安全，則上訴人承租系爭土地之權利行使，自應受到相當之限制，縱不考量其他事由，如允許上訴人將系爭貨櫃繼續堆置於系爭土地上，有導致往來行車易生危險或將來發生災害時救護困難而損害通行民眾之生命安全之虞，且上訴人代理其子拍賣取得系爭土地時，已可知悉系爭土地為道路使用，已如前述，故上訴人堆置系爭貨櫃於系爭土地，於自己所得之利益甚小，於他人及國家社會所受之損失甚大，基於所有權社會化之精神，應認上訴人之請求構成權利濫用之情事，應予以禁止，則上訴人請求被上訴人回復原狀並按月賠償貨櫃租金2,
000 元，自無理由。
六、綜上所述，本件被上訴人所屬之公務員於執行職務行使公權力時，並無上訴人所指之行為不法情事，與國家賠償法第2條第2 項前段規定之賠償責任要件並不該當，是上訴人對於被上訴人並無損害賠償請求權存在。況上訴人請求被上訴人回復原狀及自106 年1 月26日起至回復原狀之日止，按月賠償2,000 元，亦屬權利濫用，均非法之所許，是上訴人之請求，並無理由，均應予駁回。原審為上訴人勝訴之判決，於法並無不合，上訴人上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判准如上訴聲明之請求，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一詳予論駁，併此敘明。
八、又按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第87條第1 項定有明文。本件第二審裁判費新臺幣1,
500 元，應由敗訴之上訴人負擔，爰判決如主文第二項所示。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436 條之1 第3項、第449 條第1 項、第78條、第87條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 11 日
民事第三庭審判長 法 官 洪嘉蘭
法 官 馮保郎法 官 曾文欣以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 11 日
書記官 許庚森