臺灣嘉義地方法院民事判決110年度訴字第17號原 告 姚佳雙訴訟代理人 王坤英被 告 財政部國有財產署法定代理人 曾國基訴訟代理人 李瑞瑋
李玉敏複 代理人 吳碧娟律師
參 加 人 陳道任訴訟代理人 陳郁文上列當事人間請求確認通行權存在事件，本院於民國110年7月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文確認原告就中華民國所有，被告所管理坐落嘉義市○路○段○○○○○○號、四七五之二一二號土地，如附圖編號A、B所示面積分別為十六平方公尺、四十二平方公尺範圍內之土地，有通行權存在，被告應拆除或遷移影響通行範圍之圍籬及樹木，並應容忍原告在前開供通行之土地上鋪設柏油道路或水泥路面以供通行，不得為任何禁止或妨害原告通行之行為。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之六十，餘由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
㈠、原告於民國109年11月24日經法院拍賣程序取得坐落嘉義市○區○路○段000000地號土地（下稱系爭836-72地號土地）及其上門牌號碼為嘉義市○○街0號之建物（下稱系爭建物）之所有權，系爭836-72地號土地與被告管理之嘉義市○區○路○段00000地號、475-212地號土地（下合稱系爭土地）相鄰。系爭836-72地號土地在原告拍定前，系爭土地之承租人即第三人陳道任均是經由系爭土地通往對外聯絡道路，其他位置則均為建物或圍牆，故系爭836-72地號土地確屬袋地。然鈞院執行處事務官及書記官於110年1月4日至現場點交系爭836-72地號土地及系爭建物時，一再與陳道任溝通暫先給予原告通行系爭土地均無效果，被告亦表示承租人未同意原告通行前，無法進行通行准否之審查，致原告雖取得系爭836-72地號土地及系爭建物之所有權，卻無法使用、通行，原告自得依民法第787條規定，請求系爭土地如附圖編號A、B所示部分之土地供原告通行，該通行方案係影響被告最小之方案，被告並應拆除現在圍籬、樹木等障礙物。
㈡、通行償金部分：依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第9條規定，國有非公用土地供通行者，應按當期申報地價年息5%計算，一次計收50年之償金，並准分期繳納，而原告通行系爭土地如附圖A、B所示部分之土地，面積分別為16平方公尺、42平方公尺，公告地價分別為新臺幣（下同）18,676元、21,400元，按該公告地價年息5%計算通行償金分別為14,940.8元（計算式：18,676元×5%×16平方公尺=14,940.8元）、44,940元（計算式：21,400元×5%×42平方公尺=44,940元），一次計收50年則分別為747,040元、2,247,000元，則原告通行系爭土地如附圖編號A、B所示之土地50年之通行償金為2,994,040元（計算式：747,040元+2,247,000元=2,994,040元）。又考量原告僅一單薪之上班族，應許原告分50年分期給付被告上開通行償金。另被告雖辯稱通行償金之審酌應係行政裁量範圍，非司法權得以審究，然依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第12點規定國有土地經法院判決應提供通行者，即應依判決主文辦理，倘判決主文未載明，始係依上開要點規定辦理。依此通行償金應得經由法院審酌，為免日後因被告裁量權或申請障礙，致原告需再耗時另提訴訟解決通行償金之糾紛，應由鈞院就通行償金為判決。
㈢、被告不得將應給予承租人之補償金轉嫁由原告負擔：因系爭土地上尚出租給第三人使用中，依耕地三七五減租條例第17條第2項規定「經依法編定或變更為非耕地使用逕而終止租約時，出租人應給予承租人補償」而系爭土地如附圖編號A、B部分之土地倘由原告通行，則被告為與承租人解除該部分之租約，只能依耕地三七五減租條例第17條規定給予承租人補償後解約，然耕地三七五減租條例主要是保護佃農，對地主相當不利益，故依三七五減租條例出租之土地早就造成國有土地價值的損害，該損害並非因原告請求通行權造成，故被告應補償承租人之費用，不應由原告負擔，爰請求被告不得要求原告負責補償承租人。
㈣、損害賠償部分：原告買受系爭836-72地號土地後，鈞院民事執行處即以110年4月23日執行命令通知被告應在10日內履行並交由原告通行，惟遲至110年5月7日原告至現場查看時，被告並未依該執行命令內容履行，致原告因此受有無法使用系爭房屋之損害，而系爭房屋門牌號碼為嘉義市○○街0號，土地面積約66坪，登記建物約43坪，未登記建物約67坪，合計使用建物約為111坪，復斟酌該房屋租房市場租金行情，請求被告賠償原告每月3萬元相當於租金之損害，應屬公允，故請求被告應依民法第184條規定自110年5月7日起至原告交付系爭土地供原告通行使用之日止，每月給付原告3萬元，不足月則依日數比率計算。
㈤、被告雖辯稱系爭836-72地號土地是因分割而形成袋地，依民法第789條規定，應通行同地段836-74地號、836-75地號土地，然該條規定是因土地所有人任意行為致形成袋地之情形才有適用，而本件系爭836-72地號土地原所有權人即陳道任先分割出同地段836-74、836-75地號土地，僅其中系爭836-72地號土地為袋地，嗣上開836-74、836-75地號土地於95年6月27日經訴外人高英美拍定取得，取得後又於101年間移轉所有權予訴外人何淑青，而原告於109年11月24日亦係經由法拍取得系爭836-72地號土地，依此可知原告與何淑青均非因讓與或分割關係等之任意行為而取得系爭836-72地號、836-74、836-75地號土地，應無民法第789條規定適用之餘地。
㈥、並聲明：
1.確認原告就中華民國所有，被告所管理之系爭土地如附圖編號A、B所示之土地，面積分別為16平方公尺、42平方公尺之範圍內有通行權存在，並請求被告應拆除或遷移影響通行範圍之圍籬及樹木。
2.被告應容忍原告在前項供通行之土地上鋪設柏油道路或水泥路面及設置電線、水管、瓦斯管、電信等管線，並不得為禁止或妨害原告通行及設置上開管線之行為。
3.被告不應以系爭土地有與第三人訂有國有耕地租賃契約，而依耕地三七五減租條例第17條第2項規定「經依法編定或變更為非耕地使用逕而終止租約時，出租人應給予承租人補償」而以因地上實際通行使用人為原告，要求原告應負責補償承租人。
4.原告應依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第9點規定依申請當年之申報地價年息5%繳納通行償金予被告，被告並應同意原告分期50年給付。
5.被告應自110年5月7日至依嘉院傑110執全新字第41號執行命令內容履行交由原告通行為止之日止，賠償原告每月3萬元相當於租金之損害，不足月則依日數比率計算。
6.訴訟費用由被告負擔。
二、被告則以：
㈠、系爭土地為國有土地，該土地之管理者為財政部國有財產署，而被告僅是內部單位，無獨立之預算及人事，應無行為能力，原告對被告提起本件訴訟，當事人顯不適格。
㈡、系爭土地已出租予第三人陳道任、陳道暉等2人，並訂有國有耕地租賃契約。又原告所有之系爭836-72地號土地有分割出同地段836-74、836-75地號土地，在分割前系爭836-72地號土地有臨路而非袋地，故依民法第789規定，系爭836-72地號土地應走分割土地部分去對外聯絡道路，況依嘉義市政府提供「73-540號使用執照配置圖」觀之，可知系爭836-72、同地段836-74地號土地之建築線指定於同地段836-75地號土地上，則原告應以該指定建築線所在位置為其出入方向，而非向被告請求通行系爭土地等語。
㈢、原告雖主張依申報地價年息5%計算通行償金，並准其分期繳納云云。然縱系爭土地經鈞院確認有通行權存在，就通行償金多寡及是否分期部分，仍應由行政機關予以行政裁量，尚非司法權得以審酌，故原告此部分請求無理由等語置辯。
㈣、並聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、參加人陳道任則以：參加人對系爭土地之承租權係繼承其父親而來，其父親自參加人幼時就承租系爭土地，在系爭836-72地號土地及其上建物遭拍賣前，係參加人居住在內，斯時參加人就是經同地段836-74地號及836-75地號土地通行至公路，原告應另對該地之屋主提告等語。
四、本院之判斷：
㈠、原告主張其於109年11月24日經法院拍賣程序取得系爭836-72地號土地及其上系爭建物所有權，而系爭836-72地號土地與被告管理之系爭土地相鄰，被告並與陳道任、陳道暉等2人就系爭土地訂有（90）國有耕租字第Z00000000000號國有耕地租賃契約。又系爭836-72地號土地於74年1月29日分割出同地段836-74地號、於同年2月12日又分割出同地段836-75地號土地等情，業經原告提出系爭836-72地號土地所有權狀、建物所有權狀影本（見本院卷第15頁）、系爭土地位置空拍圖及標示（見本院卷第19頁）、嘉義市地政事務所110年2月20日函及檢附之相關分割登記資料（見本院卷第145-151頁）等件為憑，被告對此亦不否認，則上開事實堪信為真實。
㈡、原告主張其所有系爭836-72地號土地為袋地，被告所管理之系爭土地如附圖編號A、B所示之土地範圍應供原告通行，並應將該範圍之障礙物拆除，且不得妨害原告在其上設置管線，不得要求原告補償承租人，並准原告依申請當年之申報地價年息5%分50年分期繳納通行償金予被告，被告並應自110年5月7日起至將系爭土地如附圖A、B部分之土地交由原告通行之日止，賠償原告每月3萬元相當於租金之損害等語。被告則以其無行為能力，原告對其提起訴訟當事人顯不適格，況原告所有之系爭836-72地號土地係因分割致形成袋地，依民法第789條規定，再參考嘉義市政府提供「73-540號使用執照配置圖」，原告應依上開配置圖所指定之建築線即同地段836-75地號土地通行，非向被告請求通行系爭土地。又縱認原告得通行系爭土地，惟通行償金多寡及是否應分期繳納亦應由行政機關予以行政裁量，尚非司法權得以審酌，故原告請求均無理由等語置辯。則本件所應審酌者厥為：⑴被告是否為本件適格之被告？⑵原告所有之系爭836-72地號土地對系爭土地如附圖編號A、B所示之土地範圍是否有通行權存在？被告是否應拆除其上障礙物供原告通行？⑶被告是否應容忍並不得妨害原告在上開土地範圍內鋪設柏油道路、水泥，並設置電線、水管、瓦斯管、電信等管線？⑷原告請求被告不得將對承租人之補償金轉嫁由原告負擔是否有理由？⑸原告請求依申請當年之申報地價年息5%計算通行償金，並分50年分期給付被告有無理由？⑹原告請求被告自110年5月7日起至將系爭土地如附圖編號A、B所示之範圍交原告通行之日止每月3萬元之損害賠償有無理由？
1.按財政部設國有財產局（現改制為國有財產署），承辦國有財產之取得、保管、使用、收益及處分事務，此觀國有財產法第1條及第9條第2項之規定自明。準此，凡因有關國有財產之處分涉訟者，除別有規定外，應以國有財產署為原告或被告，其當事人之適格始能謂無欠缺。經查，本件系爭土地為中華民國所有，其管理者為被告財政部國有財產署，有系爭土地建物查詢資料影本（見本院卷第69-71頁）附卷可稽，故原告起訴請求確認對財政部國有財產署所管理之國有土地有通行權存在，其當事人之適格並無欠缺，合先敘明。
2.按土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路。前項情形，有通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之。民法第787條第1、2項分別定有明文。經查，系爭建物坐落於系爭836-72地號土地上，該土地四週為他人土地所包圍，無法與公路有所聯絡，此有被告提出系爭土地地籍圖乙紙附卷可稽（見本院卷第77頁）。又系爭建物經本院109年度司執字第25283號強制執行拍賣由原告拍定取得，拍定前原所有權人即參加人陳道任係經由向被告承租之475-2地號及475-212地號（即系爭土地）土地通行至吳鳳南路，系爭土地與吳鳳南路臨接處，由參加人設置鐵皮圍籬及電動鐵門與外界阻隔。本院執行處人員於110年1月4日會同拍定人、債務人即參加人陳道任及警方人員前往實施點交，系爭建物與西南側毗鄰之大業街6號房屋之間有圍牆阻隔，無法通行至大業街，僅可經由系爭475-2地號及475-212地號土地通行至吳鳳南路。點交當天債務人即參加人陳道任，拒絕提供其向被告承租之系爭475-2地號及475-212地號供執行人員通行進入系爭建物進行點交程序，該點交程序因無從進行而作罷等情，業經本院依職權調取本院109年度司執字第25283號債務執行事件卷宗查閱屬實。可見原告所有系爭土地無法與公路為適當之聯絡是為袋地，而此情形亦非原告任意行為所造成（詳如後述）故其起訴請求通行周圍土地以至公路，合於上開法條之規定，自應准許。
3.按民法第787條第1項所謂土地與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用之情形，並不以土地絕對不通公路為限，即雖有道路可通至公路，但其聯絡並不適宜，致不能為通常使用之情形者，亦包括在內。祇須土地與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用，而被通行之土地，又為損害最少之處所，即應認土地所有人有通行之權利，至其前此有無通行他人所有土地，在所不問（最高法院86年度台上字第1143號號判決意旨參照）。又是否為通常使用所必要，除須斟酌土地之位置、地勢及面積外，尚應考量其用途。至所謂通行必要範圍內，周圍地損害最少之處所及方法，應依社會通常之觀念，就其土地與附近周圍地之地理狀況、相關公路之位置、與通行必要土地之距離、相鄰土地利用人之利害得失及其他各種情事斟酌判斷之。
4.經查：
⑴.系爭建物之西南側與坐落於836-74地號土地之大業街6號建
物毗鄰，兩棟建物間建有水泥圍牆阻隔互不相通，圍牆之西側緊接搭建有鐵皮造宮廟乙座，有自空中拍攝之大業街4號、6號間圍牆與宮廟所在相關位置之照片附卷可稽。（見本院卷第185-187頁）足認系爭建物已無法經由大業街6號坐落之836-74地號土地而通行至大業街。次查，被告所管理之系爭475-2地號及475-212地號土地，面臨吳鳳南路，目前出租予參加人陳道任除種植樹木及果樹外，其餘為空地，地上無任何合法建物，參加人陳道任原為系爭建物之所有人，其自承平日即經由系爭475-2地號及475-212地號土地通行至吳鳳南路等情，有109年7月24日查封筆錄、110年1月4日執行筆錄附於本院109年度司執字第25283號債務執行事件卷宗可查。原告主張依附圖所示由其所有之836-72號土地東北角落，沿系爭475-2地號及475-212地號土地西北角落邊緣之地籍線平行畫出之寬約3.5米之通路，往北延伸至吳鳳南路。本院衡酌系爭建物之坐落與毗鄰土地之相關位置無其他通路可供原告通行確有通行他人土地之必要、目前參加人即原建物所有權人陳道任原本即經由系爭475-2地號及475-212地號土地通行至吳鳳南路之通行情況與習慣及系爭475-2地號及475-212地號土地目前僅供種植樹木沒有合法建物之使用狀況等因素，認原告主張之通行方案，沒有改變原有之通行方式，供通行部分之土地緊靠系爭475-2地號及475-212地號土地西北角落邊緣之地籍線，對於通行土地之影響最小，且通行寬度尚稱合宜，適合一般道路通行寬度之需求，對於被告之損害最少，因認原告上開主張為可採。
⑵.被告雖抗辯稱系爭建物坐落之836-72地號土地，係因分割而
成袋地，依民法第789條之規定，原告僅得通行所分割出來之836-74、836-75地號土地，不應主張通行被告所有之系爭土地云云。按民法第789條第1項規定，因土地一部之讓與或分割，而與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，土地所有人因至公路，僅得通行受讓人或讓與人或他分割人之所有地。數宗土地同屬於一人所有，讓與其一部或同時分別讓與數人，而與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，亦同。同條第2項並規定，前項情形，有通行權人，無須支付償金。揆其立法理由謂因土地之一部讓與或分割，致生不通公路之土地者，其結果由當事人之任意行為而然。故其土地之所有人，祇能不給報償而通行於受讓人取得之公路接續地，或讓與人現存之公路接續地，或已屬於他分割人之公路接續地，其他之鄰地所有人，不負許其通行之義務。由此可知，如袋地之形成，並非因當事人之任意行為所造成，即無該條規定之適用。經查，原告於109年11月24日經法院拍賣程序取得系爭836-72地號土地及其上系爭建物所有權。又系爭836-72地號土地於74年1月29日分割出同地段836-74地號、於同年2月12日又自同地段836-74地號土地分割出同地段836-75地號土地等情，有原告提出之系爭836-72地號土地所有權狀、建物所有權狀影本（見本院卷第15頁）、嘉義市地政事務所110年2月20日函及檢附之土地登記簿節本三份（見本院卷第145-151頁）在卷足憑，並經本院依職權調取109年度司執字第25283號債務執行事件卷宗核閱無訛。再查，本件系爭836-72地號土地先後於74年1月29日、同年2月12日分割出同地段836-74、836-75地號土地，僅其中系爭836-72地號土地成為袋地，836-74、836-75地號土地則可連結大業街通行，嗣上開836-74、836-75地號土地於95年6月27日經訴外人高英美拍定取得，嗣後又於101年間移轉所有權予訴外人何淑青至今，而原告於109年11月24日係經由法拍取得系爭836-72地號土地，依此可知系爭836-72地號土地其袋地之形成，並非原告與訴外人何淑青之讓與或分割關係等之任意行為所造成，自無民法第789條規定之適用。被告抗辯原告僅得通行自系爭836-72地號土地所分割出來之836-74、836-75地號土地，而不應主張通行被告所有之系爭土地云云，並不足採。
⑶.被告又抗辯系爭建物申請建築執照時，係指定現為836-74、
836-75號土地西南端與大業街相鄰之經界線為建築線，原告自應由該指定建築線之位置通行至大業街，不得主張通行被告所有系爭土地云云。惟按，建築法第48條第1項前段規定，直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。同法第51條規定，建築物不得突出於建築線之外，但紀念性建築物，以及在公益上或短期內有需要且無礙交通之建築物，經直轄市、縣 (市)
(局) 主管建築機關許可其突出者，不在此限。可見建築線通常為公告道路之經界線，而指定建築線之目的在於使建築物之起造人，不得將建築物突出於建築線之外，並非在規範建築物日後通行道路之位置。經查，本件系爭建物與相鄰之大業街6號建物坐落在分割前之下路頭段836-72號，73年5月間一同向嘉義市政府申請建造執照，申請當時確實係指定836-72號土地（嗣後分割出836-74、836-75號兩筆土地）與大業街道路經界線相連接之位置作為建築線，此經本院依職權調取嘉義市政府73-540號建造執照及使用執照相關資料查閱屬實。然而，宗始有上述建築線指定之事實，依上開說明，僅係作為禁止建築物突出建築線之限制，尚與建築物通行之方向與位置無關。故被告抗辯原告應以系爭建物指定之建築線方向作為通行之道路云云，即不可採。
5.原告另主張依耕地三七五減租條例第17條第2項規定，經依法編定或變更為非耕地使用逕而終止租約時，出租人應給予承租人補償。本件如確認原告得通行附圖A、B部分土地，被告應與承租人即參加人終止租約，但此非因原告所造成，被告應補償予承租人之費用，不得請求原告給付。本件如判決原告得通行被告管理之系爭土地，被告得向原告請求給付通行償金，鈞院應判命按當期申報地價年息5%計算，一次計收50年之償金，並准分期繳納云云。經查，本件雖確認原告得經由被告所有系爭土地如附圖A、B部分土地通行，但被告是否應與參加人終止租約？終止後如何補償參加人？參加人是否有權請求被告補償？等問題，尚待本件判決確定後，由被告與參加人日後解決，均非本件所得審究，縱認參加人有權請求補償，本院亦無權在本件命被告不得再向原告請求給付，故原告上開請求，並無足採。再者，民法第787條第2項固規定，通行權人對於通行地因此所受之損害，應支付償金。但依此項規定，償金請求權屬提供土地供通行之人，本件被告為土地管理機關，既未請求原告支付償金，法院不告不理，自無命被告應如何收取償金之理。原告上開主張亦不足採。
6.原告又主張被告未依鈞院民事執行處110年4月23日執行命令於10日內將附圖所示A、B部分土地交由原告通行，致原告至今仍無法受領系爭建物之點交而受有每月相當於租金之損害約3萬元，應由被告賠償予原告云云。經查，原告於提起本件訴訟之同時，就本件請求之相同內容聲請假處分，經本院以110年度全字第1號假處分事件受理在案，並命原告得於提供擔保後而為假處分。原告雖經提供擔保後聲請假處分之執行，而由本院民事執行處核發執行命令，命被告應依假處分內容自動履行。
惟被告嗣後乃聲明願供擔保請求本院裁定撤銷上開假處分之裁定，亦經本院諭知被告供擔保金額後撤銷原假處分之裁定，此有本院110年度全字第1號、110年度全聲字第5號裁定各乙份附卷可稽。可見被告就假處分裁定依法仍得聲請提供擔保後請求撤銷假處分裁定，故被告未依假處分裁定內容自動履行，乃係依法行使其權利，縱使原告至今仍未能受領系爭建物之點交，被告並無任何故意或過失可言。原告據此請求被告應賠償其每月租金3萬元之損害，顯無足採。
㈢、從而，原告起訴請求確認原告就中華民國所有，被告所管理之系爭土地如附圖編號A、B所示面積分別為16平方公尺、42平方公尺之範圍內之土地，有通行權存在，並請求被告應拆除或遷移影響通行範圍之圍籬及樹木，並應容忍原告在前開供通行之土地上鋪設柏油道路或水泥路面，不得為禁止或妨害原告通行之行為，為有理由，應予准許。至於另請求被告應容忍原告在上開通行範圍之土地設置電線、水管、瓦斯管、電信等管線，並不得禁止或妨害原告為設置上開管線之行為云云。經查，系爭建物原由參加人陳道任居住，已可為通常之使用，並無另行鋪設電線、水管、瓦斯管、電信等管線之必要，故原告此部分之請求，與袋地通行權無關，不應准許，應予駁回。
㈣、原告另請求⑴.被告不應以系爭土地有與第三人訂有國有耕地租賃契約，而依耕地三七五減租條例第17條第2項規定「經依法編定或變更為非耕地使用逕而終止租約時，出租人應給予承租人補償」而以因地上實際通行使用人為原告，要求原告應負責補償承租人；⑵.原告應依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第9點規定依申請當年之申報地價年息5%繳納通行償金予被告，被告並應同意原告分期50年給付；⑶.被告應自110年5月7日至依嘉院傑110執全新字第41號執行命令內容履行交由原告通行為止之日止，賠償原告每月3萬元相當於租金之損害，不足月則依日數比率計算。於法均屬無據，應予駁回。
㈤、本件事證已臻明確，兩造所為之其他主張，陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件之結論無礙，不再一一論述，併予敘明。
據上論斷，原告之訴為一部有理由，一部無理由，並依民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 9 日
民事第一庭法 官 曾文欣以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須按對造人數提出繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 110 年 7 月 9 日
書記官 陳慶昀