臺灣嘉義地方法院民事判決111年度選字第6號原 告 黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統被 告 嘉義市選舉委員會法定代理人 陳永豐訴訟代理人 林德昇律師
呂紫君律師被 告 中央選舉委員會法定代理人 李進勇訴訟代理人 唐效鈞
張凱棣上列當事人間選舉無效事件，本院於民國112年2月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告起訴主張：
一、原告係嘉義市第11屆市長選舉登記為第4號之候選人，原告於民國111年11月8日以書面請求被告於選舉公報及選票中為彩色印刷，然遭被告拒絕。原告於完成候選人號次抽籤後，復於同年12月1日再度行文被告請求於選票中印製盲人點字辨識符號，再遭被告拒絕。
二、然選舉公報乃法定公務員製作之公文書，屬選舉之重大必要事項，應具備嚴謹性、精確性之相關法律要件性質。而原告所繳交之照片及政見內容，均為多采多姿之彩色內容，亦符合世界本即為多采多姿之彩色真相。詎被告尤其是被告中央選舉委員會（下稱中選會）多年來腐敗不堪、自以為是，無視於原告自103年以來曾參選嘉義縣長、嘉市市立委、嘉義市長之選舉公報關於選票彩色印刷之主張與請求，不思為民服務之熱忱、從善如流、積極修法，卻一意孤行，限制、侵犯、剝奪憲法所保障之基本人權與言論自由。而選舉公報與選票彩色印刷之主張均屬言論自由表現之範疇，當屬受憲法保障之基本人權，原告多年來均以訴訟主張，並曾聲請釋憲以求救濟；至盲人點字印刷於選票之請求，亦涉及憲法保障平等言論自由之基本人權，以示對選民中之身心障礙者之尊重與平等保障，然被告均未採納原告之前開主張，因認系爭選舉無效。
三、對被告抗辯之陳述與所提文書之意見：
（一）對被告嘉義市選舉委員會（下稱嘉市選委會）所提公職人員選舉選舉公報編制辦法、臺灣省嘉義市第11屆市長重行選舉選舉公報與投開票所設置一覽表（本院卷一第57至62頁）等文書之製作名義人及內容之真正不爭執。對被告嘉市選委會所提公職人員選舉罷免各種書件表冊格式與新聞內容（本院卷一第63至68頁）之製作名義人及內容真正不爭執；但原告係請求將原告選舉公報及選票印製為彩色，被告嘉市選委會之答辯顯有不符。
（二）對被告嘉市選委會所提原告之粉絲專頁（本院卷一第69頁）之製作名義人及內容真正不爭執，但與本件選舉公報與選票無關，僅係原告個人生活之記載。
（三）關於嘉義市第11屆市長重新選舉公報及選票（本院卷一第223頁及證件存置袋內之選舉公報），被告嘉市選委會之主張有誤解，原告提出之政見為彩色，但卻遭印製為黑白，實際上原告之個人照片及政見均遭印製成黑白，這並非
1、2次之事，係這10年來均是如此；被告按行政命令印製選舉公報，牴觸憲法保障之人權。
（四）本件最大爭議應為候選人繳交給選務機關不管是照片或政見均為彩色，但選委會卻印製為單色，並非被告所稱之雙色印刷，此涉及否牴觸憲法之基本人權，是否違憲、是否為徹底無效，重行選舉是否亦為無效，此足以影響選舉結果。且現在為科技時代，很難找到黑白照片，但為民服務之縣長、市長、立委之候選人照片卻遭印製成黑白，被告本即可修法，但幾年來均未修法。原告僅盼受法律平等對待，原告之照片遭列印成彩色或黑白看起來有很大差異，將黑白及彩色照片放在一起對比就可看出。然選委會印製政黨照片卻是彩色的，個人之照片或政見卻僅為黑白，照片被印刷成黑白對原告影響很大，原告認為色彩為意志表達之重要依據。
四、並聲明：（一）111年即西元2022年第11屆嘉義市長選舉無效。（二）訴訟費用由被告負擔。
貳、被告方面
（壹）被告中選會以：
一、程序方面：被告中選會並非適格之當事人。
（一）自法條文義而言：公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第118條規定：「選舉委員會『辦理』選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，…得…以各該選舉委員會為被告，向該管轄法院提起選舉無效之訴。選舉委員會辦理全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉違法，足以影響選舉結果，申請登記之政黨，得依前項規定提起選舉無效之訴」。同法第7條規定：「…縣(市)長選舉，由中央選舉委員會『主管』，並指揮、監督…縣(市)選舉委員會『辦理』之。原住民區民代表及區長選舉，由直轄市選舉委員會『辦理』之。村(里)長選舉，由各該直轄市…選舉委員會 『辦理』之。直轄市…選舉委員會辦理前二項之選舉，並 受中央選舉委員會之監督。」。同法施行細則第4條復就所謂「『辦理』選舉委員會」之指涉，作進一步之區分規 定如下：「各級選舉委員會依本法第七條辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：一、全國不分區及僑居國外
國民立法委員會選舉，由中央選舉委員會主辦。…四、…縣（市）長選舉，由縣（市）選舉委員會主辦，受中央選
舉委員會指揮、監督」。依法規用語同一性原則，對所有 相同事物或相同事件的律法均應彼此互相參照，作相同之 解讀。故單就系爭規定及上開相關規定「辦理」之文義，顯已足徵除全國不分區及僑居國外國民立法委員會選舉，以本會「主辦」，應以被告中選會為被告提起爭訟外，其餘種類或特定地區之選舉，被告中選會均非「辦理」選舉 委員會，自非適格之當事人。而本件系爭選舉僅限於特定 地區之特定選舉(嘉義市市長選舉），自應以「辦理」之被告嘉市選委會為被告，方為適格之當事人。
（二）自事權管轄而言：
1、系爭選舉結果雖由被告中選會公告，惟選舉結果是否能形
成正確之多數民意，實有賴於自選舉公告發布日起至開票 結果止，此段期間選舉機關所作多項繁雜之審查是否正確為斷。例如自選舉人名冊之編造（選舉人資格之審查）、候選人資格之審查、投開票所之設置、選票印製、各項公告之發布、競選活動之規制、選舉秩序之維護，乃至於選票之判定等，不一而足，且後一項之踐行，悉以前一項正確為其基礎，且每一項審查所作決定，均為獨立之行政處分，同時亦為構成選舉總結果（當選公告）所不可或缺之一部分。鑒於選舉行政須於短期間動員大量人力、物力，是乃有「大量性」、「時限性」之特質，故就被告中選會與所屬選舉委員會間之業務處理，亦須作不同層級及内部管理之適當分工。亦即，公職選罷法分由「主管」、「辦理」選舉委員會及選務作業中心（即鄉鎮市區公所）作不同之業務管轄。
2、按選罷法第47條第1項規定：「選舉委員會應彙集下列資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報，並得錄製有聲選舉公報：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見…」。同條第4項規定：「第1項政見内容，得以文字、圖案為之，並應使所有候選人公平使用選舉公報版面；其辦法，由中央選舉委員會定之」。復依選罷法施行細則第28條第2項規定：「選舉公報由直轄市、縣（市）選舉委員會編印。有聲選舉公報，全國不分區及僑居國外國民、原住民立法委員選舉，由中央選舉委員會錄製，直轄市、縣（市）選舉委員會複製分發；區域立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長選舉，由直轄市、縣（市）選舉委員會錄製及複製分發。」從而，系爭選舉公報係由被告嘉市選委會編印及刊登，並非被告中選會所為之公權力行為，倘以前開選舉公報編製違法為由，認被告中選會辦理選舉違法而有選舉無效之事由，似有違反選罷法區分不同選舉委員會事權管轄所由之制度設計。
（三）自司法實務見解而言：系爭規定所稱各該選舉委員會應以「主辦選舉委員會」為適格當事人（臺灣高等法院臺南分院108年選上字第2號、105年度選上字第4號與本院107年度選字第1號判決均持相同之見解），即於縣市長選舉，依選罷法第118條提起選舉無效訴訟，其當事人應為辦理之地方選舉委員會，方為適格，而非僅具指揮、監督地位之被告中選會。
二、實體方面：
（一）系爭規定所稱「違法」，乃指違反選罷法及其施行細則暨相關之規章、命令，並不包含「違反憲法」。
1、自文義而言，系爭規定所稱「違法」不包括「憲法」，按憲法第46條規定：「總統副統之選舉，以『法律』定之。
」第129條規定：「本憲法所規定之各種選舉，除『本憲法』別有規定外，以普通，平等，直接及無記名投票之方法行之。」第130條規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有『依法』選舉之權。除『本憲法』及『法律』別有規 定者外，年滿二十三歲者，有『依法』被選舉之權。」第 133條規定：「被選舉人得由原選舉區『依法』罷免之。
」第134條規定：「各種選舉，應規定婦女當選名額，其辦法以『法律』定之。」憲法增修條文第2條第1項末段規定：「…在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權 ，以『法律』定之。」依上開規定，制憲者顯已將「憲法 」有關選舉之規定，與授權「法律」規定之選舉事項，迥然予以區分；即「憲法」規定乃屬「別有規定」，與憲法委託制定之選罷「法律」二者有所區別。
2、此外，「法律與憲法牴觸者無效。」「命令與憲法或法律
牴觸者無效。」為憲法第171條第1項、第172條所明定，而「基於立憲主義及法治國原則之意旨，國家法規範之位階關係依次為憲法→法律→行政命令或自治規章，其間具有上下位階之關係，下位規範牴觸上位規範者，舉凡法律牴觸憲法、行政命令或自治規章牴觸憲法，以及行政命令或自治規章牴觸法律等，均歸於無效，是「法律」與「憲法」乃上下位階法規範，在法規範的秩序下，二者何者為「優位」的概念；而非謂下位階的「法律」「包括」上位階的「憲法」，以致下位階的「法律」可以進而評斷有無違反「憲法」。
3、故系爭規定所謂之違法，應指違反選罷法及其施行細則暨相關之規章、命令，違反與選舉結果直接相關之核心規範，亦即違反「選舉管理及執行程序」相關之選舉法令始足該當，原告未就違反「選舉管理及執行程序」之選舉法令立論，僅泛言以違反憲法基本人權相關規定為本案訴訟之理由，顯有誤解。
（二）被告中選會就指揮、監督被告嘉市選委會辦理第10屆嘉義市立法委員選舉，於嘉義市市長重行選舉公報及選票印製並無違法。
1、選罷免法第47條第1項第1款及第4項規定，業如前述。復依被告中選會所定公職人員選舉選舉公報編製辦法第3條第2項規定：「選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷。但標題、投票日期及時間、選舉票顏色及其他應特別提醒選舉人注意事項，得套印紅色。」同辦法第9條規定：「候選人及政黨不得指定選舉公報之字體大小、字型、段落行高、排版格式及印刷顏色。」有關嘉義市市長重行選舉之選舉公報編印，被告嘉市選委會係依上開規定辦理，未依原告申請為彩色之編印，依法並無違誤。
2、又依選罷法第18條第3項、第62條第1項規定「…但因身心障礙不能自行圈投而能表示其意思者，得依其請求，由家屬或陪同之人一人在場，依據本人意思，眼同協助或代為圈投；其無家屬或陪同之人在場者，亦得依其請求，由投票所管理員及監察員各一人，依據本人意思，眼同協助或代為圈投。」、「選舉票由選舉委員會按選舉區，依下列各款規定印製、分發及應用：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，選舉票應刊印各候選人之號次、姓名及相片」故選舉票應刊印各候選人之號次、姓名及相片，又候選人個人之照片以黑白方式印刷即可讓選民清楚加以區辨，如係身心障礙之選舉人，視障選舉人得使用投票所應備置視障者投票輔助器自行圈投，視障選舉人如不擬使用投票輔助器投票，仍可由視障選舉人之陪同家屬或陪同之人，依據視障選舉人意思，眼同協助或代為圈投，依前開規定，足資使選舉人分辨選舉票所列候選人並完成投票，縱未以彩色及視障者點字印製，亦難認有何違法之處。
3、原告另主張系爭選舉公報及選票未以彩色方式印製及選舉票候選人號次未採視障者點字印刷，係侵犯人民言論自由及平等權之基本權利云云。惟被告嘉市選委會依前開規定，否准原告之申請，僅係對於公告編印之排版上色有所限制，並未涉及登載内容，對人民言論表達自由及參政權行使並無干預，是類細節性、技術性之限制實不影響人民之自由權利；退言之，人民各項基本權利之行使，須兼顧他人之自由權利、社會秩序及公共利益，憲法第23條亦明定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，亦非不得對於關乎人民基本權利事項予以限制，原告執此認被告嘉市選委會辦理選舉違法，顯屬無據。
（三）被告嘉市選委會之選舉公報及選票未以彩色方式印製、選舉票候選人號次未採視障者點字印刷，不足影響系爭選舉結果：
1、按選罷法第118條第1項規定，選舉委員會辦理選舉違法，足以影響選舉結果，檢察官、候選人得自當選人名單公告之日起15日内，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉無效之訴。所謂「足以影響選舉結果」，應指客觀上將致原定結果動搖，使當選變落選，落選變當選。又按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文。是原告自應就被告等辦理系爭選舉違法，及該違法足以影響系爭選舉結果等要件事實，負舉證之責任。
2、查被告嘉市選委會之選舉公報及選票未以彩色方式印製、選舉票候選人號次未採視障者點字印刷均無違法，已如前述。原告復未提出可證明因選舉公報及選票未以彩色方式印製，足以影響選舉結果之相關事證，自無由成立選罷法第118條所規定之選舉無效。故原告之訴為無理由。
三、對原告所提請求書、嘉義市選舉委員會函、特別請求書、嘉義市選舉委員會函、中央選舉委員會書函等（本院卷一第11至21頁）文書之製作名義人與內容真正均不爭執；其餘意見同前所述。對原告於選舉時交付被告之文書（本院卷一第43至45頁），被告嘉市選委會係依公職人員選舉選舉公報編制辦法第3條將原告交付資料印製成黑白內容，並無違法；其餘意見同前所述。對原告所提第９屆不分區立委政黨號次表（本院卷一第49頁）之意見為，立委政黨號次表與嘉義市長候選人之選舉公報係屬兩件事，不能以政黨號次表為彩色影印比附援引。對原告所提臺中市北屯區文心國民小學第22屆兒童自治市市長選舉公報（本院卷一第73頁）之製作名義人及內容真正不爭執，但兒童自治市市長選舉與嘉義市第11屆市長重行選舉係屬兩件事，嘉義市第11屆市長重行選舉之選舉公報及選票皆無法律規定需印製為彩色，亦無必要。對原告所提嘉義市選舉委員會函（本院卷一第157 頁）之製作名義人及內容真正不爭執。
四、對嘉義市第11屆市長重新選舉公報及選票（本院卷一第223頁及證件存置袋內之選舉公報），原告所提相片部分，表冊格式中有提到均係印製候選人之半身黑白相片；選舉公報部分，在選罷法第47條及公報編制辦法第9條均有提及選舉公報均為黑白印刷，除非有文字要特別強調，如標題或投票日期才會使用紅色印刷，其餘均是黑白，此為現行法規規定等語，資為抗辯。
五、並聲明：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。
（貳）被告嘉市選委會則以：
一、被告嘉市選委會將嘉義市長候選人選舉公報及選舉票以黑白雙色印刷，應非辦理選舉違法之情事，且不足影響選舉之結果。
（一）按公職人員選舉罷免法第118條第1項所謂選舉委員會辦理選舉違法，足以影響選舉結果，乃指選務人員故意或重大過失致發生選舉舞弊之情形，且該選舉違法足以影響各候選人之得票數，並致選舉之結果發生異動，即使當選變落選，落選變當選而言。
（二）查公職人員選舉選舉公報編製辦法第3條規定：選舉公報原則以60磅模造紙或新聞紙印製，以菊八開或對開尺寸編印。前項選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷。但標題、投票日期及時間、選舉票顏色及其他應特別提醒選舉人注意事項，得套印紅色。顯見被告嘉市選委會將臺灣省嘉義市第11屆市長重行選舉選舉公報以黑白雙色印刷候選人之相片及政見内容，係依法行政，應無違法。
（三）次查依111年7月修正之公職人員選舉罷免各種書件表冊格式第7項地方公職人員選舉選舉票式樣規定「說明：二、選舉票圖二圈選欄備供選舉人圈選之用，號次欄印每一候選人抽籤決定之號次，相片欄印候選人相片，候選人欄印候選人姓名。三、選舉票之顏色區分如下：（一）直轄市、縣（市）長選舉票為淺黃色……」，可知臺灣省嘉義市第11屆市長重行選舉選舉票為淺黃色，候選人個人之照片，係未經圖案或色彩設計，以黑白方式印刷已可使選民清楚區辨，並無彩色印刷候選人個人相片之必要。況選舉票除登載候選人之相片外，亦登載候選人號次、姓名等資料，選舉票之候選人相片，僅係輔助選民辨識候選人之用，候選人相片並無硬性規定應以彩色印刷，故被告嘉市選委會以黑白雙色印刷候選人相片，依法並無不合。
（四）再者，表現自由即係將内心所想，以各種形式表達於外讓他人知曉之一種狀態，是憲法第11條規定之言論自由，固屬表現自由之範疇。然民主政治發展已日漸成熟之臺灣，候選人對參選理念或政見之表達，並不限於選舉公報之單一形式，亦可利用傳單、旗幟或文宣品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達政見、增加候選人之可見度，故選舉公報與選舉票未以彩色印刷候選人之政見、相片，尚不致於使候選人之表現自由受過度限制，難認違反憲法第23條之比例原則要求。查被告嘉市選委會在111年12月18日選舉日前，依法舉辦嘉義市第11屆市長重行選舉候選人電視公辦政見發表會，透過電視轉播足以讓原告宣揚其政見内容爭取選民認同。而原告確實在111年12月10日之候選人電視公辦政見發表會，以瑜珈、財神裝令選民印象深刻，並拿出選舉公報強調其「愛人如己，天必佑之！」之政見，此有聯合新聞網「嘉市長政見會/台灣阿成又拿出雞肉飯政見就這8字」之新聞可證，且原告於其所經營之粉絲專頁上傳同一選舉票之候選人相片作為頭像，且在簡介記載其政見「愛人如己，天必佑之」，此亦有「黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統」粉絲專頁可證。在在可見選舉公報、選舉票並非選民唯一瞭解原告之唯一管道，原告已透過公辦政見發表會、粉絲專頁傳達其政見「愛人如己，天必佑之！」給選民，亦讓選民清楚可辨識其長相，故原告主張被告嘉市選委會未於選舉公報及選舉票彩色印刷其相片及政見内容，係限制其言論自由保障之表現自由云云，顯不可採。
（五）原告提起本件訴訟，僅空言被告嘉市選委會未於選舉公報刊登原告之彩色相片及政見，與未在選舉票上刊登原告之彩色相片，限制、剝奪、侵害憲法保障之言論自由權，惟並未舉證證明被告嘉市選委會辦理選務有何違法，及違法情形客觀上已造成得票數之變動，而有致選舉結果動搖，使當選變落選，落選變當選之「足以影響選舉結果」之情事。故原告主張臺灣省嘉義市第11屆市長重行選舉無效，顯無理由。
二、被告嘉市選委會未將嘉義市長選舉票印製盲人點字辨識符號，應非辦理選舉違法之情事，且不足影響選舉之結果。
（一）依選罷法第57條第2項規定「前項之投票所應選擇具備無障礙設施之場地，若無符合規定之無障礙場地，應使用相關輔具或器材協助行動不便者完成投票。選舉委員會應視場所之無障礙程度，適度增加投票所之工作人力，主動協助行動不便者」。
（二）查被告嘉市選委會已有安排投票所之主任管理員於視障選民至投票所投票時，向視障選民說明投票所備有投票輔助器，並詢問視障選民係自行圈投或由他人協助，顯見已盡輔助視障選民之注意義務，實無在選舉票上印製盲人點字辨識符號之必要，且公職人員選舉選舉公報編製辦法並未規定選舉票應印製盲人點字辨識符號，故被告嘉市選委會未將嘉義市長選舉票印製盲人點字辨識符號應非辦理選舉違法之情事，且不足以影響選舉之結果。
三、綜上所述，被告嘉市市選委會辦理臺灣省嘉義市第11屆市長重行選舉應無違法及足以影響選舉結果之情事，故原告之訴應無理由。
四、對原告所提請求書、嘉義市選舉委員會函、特別請求書、嘉義市選舉委員會函、中央選舉委員會書函等（本院卷一第11至21頁）文書之製作名義人真正不爭執，然前開文書均不足證明被告嘉市選委會辦理系爭選舉有違法之情事，且不足以影響選舉之結果。對原告於選舉時交付被告之文書（本院卷一第43至45頁），被告嘉市選委會係依公職人員選舉選舉公報編制辦法第3條將原告交付資料印製成黑白內容，並無違法。對原告所提第九屆不分區立委政黨號次表（本院卷一第49頁）之意見為，立委政黨號次表與嘉義市長候選人之選舉公報係屬兩件事，不能以政黨號次表為彩色影印比附援引。
對原告所提臺中市北屯區文心國民小學第22屆兒童自治市市長選舉公報（本院卷一第73頁）之製作名義人及內容真正不爭執，但兒童自治市市長選舉與嘉義市第11屆市長重行選舉係屬兩件事，嘉義市第11屆市長重行選舉之選舉公報及選票皆無法律規定需印製為彩色，亦無必要。對原告所提嘉義市選舉委員會函（本院卷一第157頁）之製作名義人及內容真正不爭執。
五、對嘉義市第11屆市長重新選舉公報及選票（本院卷一第223頁及證件存置袋內之選舉公報），系爭選舉公報以黑白雙色印刷候選人之相片及政見內容為依法行政，並無違法；選票部分為淺黃色，以黑白方式印刷候選人照片已足以讓選民區辨，並無違法等語，資為抗辯。
六、並聲明：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。
參、得心證之理由
一、按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被告，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，選罷法第118條第1項定有明文。是依前開規定之文義與目的解釋，主張選舉無效，不僅須選舉委員會辦理選舉違法，尚須其違法足以影響選舉結果，始克相當。次按當事人適格，乃指當事人就具體特定訴訟標的有無實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之。倘原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，或主張他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格，至其是否確為權利人或他造是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上有無理由問題，非為當事人適格之欠缺（最高法院86年度台再字第16號判決要旨同此見解）。即權利保護要件中之關於訴訟標的之法律關係之要件，與關於當事人適格之要件不同，前者屬於實體上權利保護要件，即所主張之法律關係存否之問題，後者屬於訴訟上權利保護要件，即就所主張之法律關係有無為訴訟之權能之問題（最高法院75年度台上字第1477號裁判要旨同此見解）。是當事人是否適格，依原告主張之事實為準，而非以法院判斷之結果定之。在給付之訴，只須主張自己有給付請求權者，對於其主張為義務者提起，即為當事人適格（最高法院82年度台上字第2110號裁判要旨同此見解）；確認之訴，衹須主張為訴訟標的之法律關係或其他事項之存否有不明確者，對於爭執其主張者提起，即當事人適格（最高法院81年度台上字第2825號裁判要旨同此見解）；形成之訴，則衹須主張其為請求創設、變更或消滅法律關係之主體而提起者，即為原告之當事人適格。又依選罷法第128條第1項前段規定準用民事訴訟法第277條規定結果，主張選舉無效之人，應就其所主張選舉無效之有利於己之事實，負舉證之責任。查：
（一）原告主張其係嘉義市第11屆市長選舉登記為第4號之候選人，與曾請求被告於選舉公報及選票中為彩色印刷、於選票中印製盲人點字辨識符號，均遭被告拒絕等事實，有原告所提請求書、嘉市選委會函、特別請求書、中選會書函等在卷可證（見本院卷一第11至21頁），自堪信為真實。
然依原告起訴所主張之前開事實，原告係主張他造即被告嘉市選委會、被告中選會均為本件訴訟標的法律關係即選舉無效（通說認係確認之訴）之義務主體，則依前開說明，本件被告中選會即屬當事人適格，至被告中選會依法是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上有無理由問題，非為當事人適格之欠缺，合先敘明。
（二）然立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之，選罷法第7條第1項著有規定。選罷法施行細則第4條第1項第3款則規定，各級選舉委員會依本法第7條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：三、直轄市議員、直轄市長選舉，由直轄市選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督。是依前開規定可知，嘉義市長選舉之辦理機關，為被告嘉市
選委會，被告中選會僅為主管監督機關，而非辦理機關。從而，被告中選會就原告所主張之法律關係即系爭選舉無效並無為訴訟之權能，原告對被告中選會提起本件選舉無效訴訟，即屬欠缺訴訟上權利保護要件，為無理由，而應予駁回。
（三）至原告雖另主張系爭第11屆嘉義市市長選舉，被告未依其申請於選舉公報及選票中為彩色印刷或未於選票中印製盲人點字辨識符號等前開事由，依選罷法第118條第1項與憲法等規定，提起系爭選舉無效之訴云云。而被告未依原告申請於選舉公報及選票中為彩色印刷或未於選票中印製盲人點字辨識符號等事實，有系爭選舉公報及選票在卷可證，固堪信為真實。然：
1、選罷法第18條第3項規定，選舉人領得選舉票後應自行圈投。但因身心障礙不能自行圈投而能表示其意思者，得依其請求，由家屬或陪同之人一人在場，依據本人意思，眼同協助或代為圈投；其無家屬或陪同之人在場者，亦得依其請求，由投票所管理員及監察員各一人，依據本人意思，眼同協助或代為圈投。前開規定之立法理由，係將選罷法施行細則第19條納入選罷法規定所增列，並配合身心障礙者保護法之規定，酌作文字修正；與為使身心障礙之選舉人得依意願選擇家屬以外之人陪同行使選舉權，並參酌身心障礙者權利公約第29條a項（iii）款，保障身心障礙者作為選民，得以自由表達意願，及為此目的，於必要情形，根據其要求，允許由其選擇之人協助投票之規定，而將「家屬」均修正為「家屬或陪同之人」。選罷法第62條第1、3項規定，選舉票由選舉委員會按選舉區，依下列各款規定印製、分發及應用：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，選舉票應刊印各候選人之號次、姓名及相片。第1項選舉票，由直轄市、縣（市）選舉委員會依中央選舉委員會規定之式樣及顏色印製，並由監察小組委員到場監印，於投票日前1日交各該投票所主任管理員會同主任監察員當眾點清。公職人員選舉選票印製分發保管作業要點第2點第1項規定，選舉票由直轄市、縣（市）選舉委員會依規定式樣印製，並由監察小組委員到場監印。另依被告中選會111年7月修正之公職人員選舉罷免各種書件表冊格式規定，系爭選舉票亦無須彩色印刷或印製盲人點字辨識符號等規定。況依前開各規定，已足使選舉人分辨選舉票所列候選人並完成投票，縱系爭選舉票未以彩色及視障者點字印製，亦無從認有何違法之處，原告前開主張固有其理想，然無從認定被告辦理系爭選舉違法。
2、選舉委員會應彙集下列資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報，並得錄製有聲選舉公報：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見。第1項政見內容，得以文字、圖案為之，並應使所有候選人公平使用選舉公報版面；其辦法，由中央選舉委員會定之，選罷法第47條第1項第1款、第4項著有規定。公職人員選舉選舉公報編製辦法第3條規定，選舉公報原則以60磅模造紙或新聞紙印製，以菊八開或對開尺寸編印。前項選舉公報採直式橫書格式排版，黑白兩色印刷。但標題、投票日期及時間、選舉票顏色及其他應特別提醒選舉人注意事項，得套印紅色。公職人員選舉選舉公報編製辦法第8條第2、3、4項亦規定，政見內容為純文字，未使用圖案者，由選舉委員會編排版面刊登選舉公報。但候選人及政黨有提供與書面政見內容相同之電子檔，且符合規定格式者，依電子檔內容編排。政見內容有使用圖案者，應於申請登記時繳送與書面政見內容相同之電子檔。前2項政見內容電子檔，應以黑白或灰階格式存取；有使用圖案者，應以黑白或灰階JPG格式存取。公職人員選舉選舉公報編製辦法第9條則規定，候選人及政黨不得指定選舉公報之字體大小、字型、段落行高、排版格式及印刷顏色。則依前開各規定可知，選舉公報係以黑白兩色印刷，候選人照片及政見並無須經圖案或色彩之設計，從而，系爭選舉公報縱未為彩色印刷或未印製盲人點字辨識符號，亦無從認定被告辦理系爭選舉違法。
（四）況被告縱未依原告申請於選舉公報及選票中為彩色印刷或未於選票中印製盲人點字辨識符號，除無從認定被告辦理系爭選舉違法外；亦無證據可證明前開情形已至足以影響系爭選舉結果之要件事實，從而，原告提起本件選舉無效之訴，亦屬無據。
（五）又原告雖另主張被告未依原告申請於選舉公報及選票中為彩色印刷或未於選票中印製盲人點字辨識符號等行為，系侵犯其憲法所保障之言論自由、平等權等云云。然候選人對政見之表達並不限選舉公報，可利用傳單、旗幟、文宣與媒體等各方式傳達其政見，況被告未於系爭選舉公報及選票中為彩色印刷或未於選票中印製盲人點字辨識符號等行為，對所有參加系爭選舉之候選人均係公平一致且均符合前開法律規定，亦符合憲法第23條所規定立法者在符合目的正當性、手段必要性、限制妥當性之要件下，得對人民基本權利之事項予以限制之規範，自難認被告侵犯原告憲法所保障之言論自由、平等權等。是原告聲請停止本件訴訟程序聲請大法官解釋云云，亦不可採。
二、綜上所述，原告對被告中選會提起本件選舉無效訴訟，屬欠缺訴訟上權利保護要件；且系爭選舉公報、選舉票縱未為彩色印刷或未印製盲人點字辨識符號，亦無從認定被告辦理系爭選舉違法；此外，亦別無證據足資證明前開情形已至足以影響系爭選舉結果之要件事實，從而，原告提起本件選舉無效之訴，為無理由，應予駁回。
三、復按選舉訴訟程序，除本法規定者外，準用民事訴訟法之規定，公職人員選舉罷免法第128條第1項前段著有規定。而法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判；訴訟費用，由敗訴之當事人負擔，民事訴訟法第87條第1項、第78條分別定有明文。查本院既為原告前開敗訴之終局判決，則本院因認本件訴訟費用，依前開規定應命由原告負擔。
四、本件事證已臻明確，兩造所為之其他主張，陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件之結論無礙，不再一一論述，併予敘明。
中 華 民 國 112 年 3 月 15 日
民事第二庭審判長法 官 林中如
法 官 呂仲玉法 官 陳卿和以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（應附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 112 年 3 月 15 日
書記官 黃亭嘉