臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 102年度簡更字第1號原 告 聯興國際通運股份有限公司法定代理人 洪英正訴訟代理人 顏知樂律師被 告 財政部關務署基隆關法定代理人 馬幼竹訴訟代理人 黃得時上列當事人間違反海關緝私條例事件，原告不服財政部中華民國
101 年6 月7 日台財訴字第10100017690 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以101 年度簡字第6 號判決後，被告不服，提起上訴，嗣臺北高等行政法院102 年度簡上字第44號判決將原判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴（除確定部分外）駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為貨櫃集散站業者，被告於民國100年6月15日及同年月20日至原告貨櫃集散站實施例行稽核，發現原告先後將13只及6 只重櫃存放於未經核准登記為貨櫃儲區之東20號空地，除依海關稽核貨棧及貨櫃集散站業者實施自主管理作業規定第5點第3款、第4 款規定，開具自主管理項目稽核不符事項通知單（100年倉一稽字第004號及第005 號），要求原告說明及改善外，並審認原告涉有未在核定地點起卸、存放貨櫃之違章情事，乃依據海關緝私條例第35條第1 項規定，依其違規存放櫃數，作成100年第00000000號至第00000000號處分書共19份，各裁處罰鍰新臺幣（下同）6,000元，合計金額11萬4,000 元。原告不服，申請復查，未獲變更，經提起訴願，亦遭駁回，遂就其中16份處分書部分（100年第00000000號、100年第00000000號、100年第00000000號處分原告業於102年1月24日撤回起訴）即罰鍰9萬9,000元部分提起本件行政訴訟。經本院101年度簡字第6號判決「訴願決定及原處分（含復查決定）關於罰鍰金額超過新臺幣肆萬捌仟元部分均撤銷」，被告上訴，臺北高等行政法院102 年度簡上字第44號判決原判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張：
（一）原告因配合被告設立東岸儀檢站遭受附近居民抗爭，因重新規劃動線，致原告貨櫃儲放區內近200TEU（即20呎貨櫃標準箱）之貨櫃儲放量減少，故有將部分貨櫃暫行儲放在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地之需要。且99年間因國道三號大埔段走山，原告多次申請暫行儲放亦俱經被告核定在案，惟被告新任股長拒絕比照往例慣行之用意與考量令人費解，況於100 年6 月1 日原告提出申請時，遭被告駁回，被告駁回時並未說明不服之救濟途徑，其後於同年
6 月14日、6 月19日原告再提出申請，被告拒絕收受申請書，是原告僅得對實體行政處分聲明不服時一併聲明之，原告認被告程序行為違反行政自我拘束原則、正當法律程序。再被告依海關緝私條例裁罰前，未審查相關程序是否有違法情事，而有裁量錯誤之情事。
（二）原告因貨櫃儲放區之貨櫃儲位數目不足，確有將部分貨櫃另行儲放他區之不得已需要，且暫行儲放在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地，僅係單純暫行儲放而已，並非基於走私貨櫃等不法動機考量，是訴願決定以防範貨櫃走私之行政管制目的為本件認事用法之思維主軸來審酌本件原處分、復查決定之適法性、妥當性，允非適洽。
（三）被告對臺北港之臺北港貨櫃碼頭股份有限公司及臺基國際物流股份有限公司，准許不分區儲放站之進、出口轉運實貨櫃、空貨櫃、轉口貨櫃，其儲放位置在電腦控管，並供海關線上查詢，即能核准，原告所屬東20號碼頭空地，所有設置及裝備皆與上開二家公司相同。是原告認被告所為處分，對相同設備之臺北港公司准許，但對原告為否准處分，該處分違反平等原則、比例原則及信賴保護原則。
（四）依海關總稅務司署75年12月20日臺總署緝字第6118號函所示法律見解，可見在無私運或漏稅等情事之情況下，若有擅行移動、搬移貨櫃之行為，依據海關緝私條例第35條第
1 項規定之論罰重點應在「擅行移動、搬移之行為」，而非擅行移動、搬移之貨櫃數目。故除100 年6 月8 日外，被告針對原告前開違規儲放事實之論罰重點理當在於原告「未在核定之地點存放系爭貨櫃」之100 年6 月14日暫行儲放系爭13只貨櫃及100 年6 月19日暫行儲放6 只貨櫃此「二次」違規儲放貨櫃之行為始是。
（五）實則，除100 年6 月8 日儲放貨櫃1 只（櫃號：EASU0000
000 ）外，原告於100 年6 月14日在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地暫行儲放13只貨櫃之行為，無論從法律意義上或從一般社會觀念上，均應視作一個當日接續施行之單一整體行為。嗣原告於100 年6 月19日再行儲放6 只貨櫃，亦係如是視之，始稱妥切。被告對原告除100 年6 月8日外僅有2 次出於單一意思決定，竟誤認共違反19次行政行為而開出19張罰單，實有違一事不二罰原則。
（六）原告自接受改善通知書以後，立即更正，馬上著手違規行為之善後作業，且事後被告亦無查獲任何不法行為，並未造成機關實質損害，與海關緝私條例規定之立法意旨並不相符，本件應適用關稅法第26條及海關管理貨櫃集散站辦法第9 條第1 項第2 款及同辦法第26條，而非適用海關緝私條例第35條，有違比例原則。
（七）依大法官會議解釋第604 號略以：立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達行政管制之目的，但仍需符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。
（八）並聲明：ぇ訴願決定、復查決定及原處分除確定部分外均撤銷。
え訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯以：
（一）本件原告始終未依法辦理登記，除希圖以200TEU之小損失換得偌大且未經登記管理之東20號空地充當調度使用外，更可公然規避海關之管理與查緝，其不當意圖似有端倪可察。另原告恃有可違規存放貨櫃於未經登記空地之特殊優惠，大肆招攬，導致超額需求，致其他同業貨櫃集散站之業主屢有抱怨被告執法不公，致航商進儲該等集散站之意願降低，影響其業務量。是原告倘欲合法使用東20號空地，僅需依法辦理登記納入管理即可，其徒託空言該需求係因配合被告儀檢站作業所致之理由，委無可採。
（二）原告歷來之申請，被告准駁不同，緣於案件性質不同。原告曾分別於99年4 月25日及100 年6 月1 日提出申請，被告既已充分表達應辦程序完成前禁止存放之意旨，原告當應知悉未經核准存放貨櫃行為為法律上所禁止，自無行政罰法第8 條但書規定之適用，原告執意違規存放系爭19只貨櫃行為亦非出於無故意或過失，依行政罰法第7 條第1項規定之反面解釋自應論罰。且海關緝私條例第35條第1項之處罰規定，性質上為抽象危險犯之秩序罰，倉儲業對於貨櫃，僅需有未在核定之時間及地點起卸、存放之事實，違章即屬成立，被告依海關緝私條例第35條第1 項之規定裁罰，洵屬適法。至原告所稱儲放之貨櫃均係不易走私、調包、夾帶之貨品，諒係原告依進口艙單所載之表面觀察所為之主觀認知，並無法確保進口艙單所載與實際來貨相符，況且倘允其違規存放而不納入管理，即有淪為充當私運、調包之菜底櫃的危險，據此，原告之陳述尚不得據為違規存放之違法阻卻事由。
（三）原告除於100 年6 月8 日存放貨櫃1 只外，分別於100 年
6 月15月及同年6 月20日經稽核發現違規存放貨櫃數只之行為應如何裁處，涉及法律單數與法律複數之認定與行政罰法第24條或第25條之適用問題。本案違規存放行為非基於單一之意思決定，乃先後各自獨立之意思決定將貨櫃分別存放，自非屬自然一行為，且無持續地維持單一狀態，及係基於各自意思決定，非基於概括犯意，亦不屬法律一行為，此外，本案違規存放亦無與罰之前行為，或與罰之後行為之情形，被告以法律複數之實質競合認定，於法應屬妥適。
（四）被告就違法行為數之認定，參法務部96年11月7 日法律字第0960035553號函之說明，考諸海關緝私條例第35條第1項係為強化海關管理防堵貨櫃走私而設，考量其法文明列貨櫃為受控管客體、各貨櫃分別拖運之主觀上犯意可分性，個別貨櫃不違規存放之可能期待以及若非以貨櫃為監控單位無從達成防範貨櫃走私之行政管制目的，實際貨櫃動能傳輸作業上，貨櫃存放前亦係採逐櫃檢查，以違規貨櫃數論斷構成要件實現次數當屬適當。另就衡諸上揭條項之立法說明益顯應以貨櫃數論斷構成要件實現次數之合理性。
（五）並聲明：ぇ駁回原告之訴。え訴訟費用由原告負擔。
四、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、復查決定書及訴願決定書等件附於原處分卷及訴願機關卷可稽，而原告於102 年1 月24日撤回100 年第00000000號（100 年6 月8 日進站）、100 年第00000000號、10
0 年第00000000號處分（見本院101 年度簡字第6 號第101頁），非本件審理範圍。又前審撤銷訴願決定、原處分關於原告於100 年6 月14日計7 次【100 年6 月4 日進站部分總共12只貨櫃，被告依原告違規存放櫃數，作成100 年第00000000號至第00000000號、100 年第00000000號、100 年第00000000號、100 年第00000000號至第00000000號處分書共12份，其中100 年第00000000號處分前經原告撤回起訴，另前審認原告於100 年6 月14日違法進站卸存貨櫃之行為應計4次，每次應處罰鍰6,000 元，故前審撤銷訴願決定、原處分關於原告於100 年6 月14日違法進站卸存貨櫃之行為部分應為7 次，算式：12－1 －4 ＝7 】、100 年6 月19日計2 次【100 年6 月19日進站部分總共6 只貨櫃，被告依原告違規存放櫃數，作成100 年第00000000號、100 年第00000000號、100 年第00000000號、100 年第00000000號至第00000000號處分書共6 份，其中100 年第00000000號處分前經原告撤回起訴，另前審認原告於100 年6 月19日違法進站卸存貨櫃之行為應計3 次，每次應處罰鍰6,000 元，故前審撤銷訴願決定、原處分關於原告於10 0年6 月19日違法進站卸存貨櫃之行為部分應為2 次，算式：6 －1 －3 ＝2 】之違法卸放貨櫃行為科處罰鍰部分，並駁回原告其餘之訴，駁回部分因原告未上訴而確定，被告就敗訴部分不服，提起上訴，經臺北高等行政法院將原判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理，是本院審理範圍限於訴願決定及原處分未確定部分（即原處分認定原告於100 年6 月14日違法進站卸存貨櫃之行為部分計7 次、100 年6 月19日計2 次）。
五、本件兩造之爭點：被告以原告違法進站卸存貨櫃個數計算原告違章行為數，而按每只貨櫃裁處罰鍰6,000 元，是否合法？原處分是否裁量錯誤、違反平等原則、比例原則及信賴保護原則？
六、本院之判斷：
（一）按「運輸業或倉儲業對於進出口貨物、通運貨物、轉運貨物、保稅貨物、郵包、行李、貨櫃，未在核定之時間及地點起卸、存放或未依規定加封者，處業主二千元以上二萬元以下罰鍰。情節重大者得加倍處罰，經通知其改正仍不改正者，得連續處罰之。前項各類貨物、郵包、行李或貨櫃存放於船舶、航空器、車輛、其他運輸工具或其他處所，而在海關監管下或經海關加封、下鎖，有擅行改裝、移動、搬運、塗改標誌號碼或拆封、開鎖者，依前項規定處罰。」海關緝私條例第35條定有明文。又「現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣元之3 倍折算之。」為現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2 條所明定。次按「未完成海關放行手續之進出口貨物，得經海關核准，暫時儲存於貨棧或貨櫃集散站。」「前項貨棧或貨櫃集散站業者，應向所在地海關申請登記及繳納保證金；其應具備之資格、條件、保證金數額與種類、申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、貨櫃與貨物之存放、移動、管理及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」關稅法第26條第1 項及第2 項亦有明定。復按「本辦法所稱貨櫃集散站（以下簡稱集散站）指經海關完成登記專供貨櫃及櫃裝貨物集散倉儲之場地。」「貨櫃集散站經營業經交通部核准設立，應檢具下列文件，送經當地海關會同當地航政機關實地勘察後，核准登記為集散站。... 一、申請書：應載明申請機關、公司或行號之名稱、統一編號、地址、電話號碼及負責人銜稱、姓名、身分證統一編號、電話號碼及其住址。二、集散站地點、建築構造、交通部核准設立面積範圍及站內布置圖說。三、集散站土地及建築物使用權證件及其影本。四、集散站經營業許可證及其影本。五、與通關網路業者簽訂之契約書。」「...有下列情形之一者，應向主管機關辦理變更登記，並於核准變更登記之翌日起30日內檢附集散站經營業許可證及其影本向海關辦理變更登記換發登記證：一、變更名稱。二、遷移地址。三、變更負責人。四、變更或增減營業項目。五、增減資本額。六、土地面積之增減。」貨櫃集散站辦法第2 條第4 項、第4 條第1 項及第6 條分別定有明文。又海關緝私條例於72年12月25日修正公布現行第35條條文之立法理由為「一、因航運貨櫃化後，不法之徒常利用貨櫃走私，例如擅行移動海關監管之貨物，公然拆封開鎖或以櫃易櫃，以及從業人員利用職務之便與私梟互為勾結，以貨櫃大規模從事走私等等，茲為遏阻走私之風，並加強海關對於進出國境貨物或貨櫃起卸、存放及加封管理，爰增列第一項處罰運輸業、倉儲業業主之規定，通知限期改正仍不改正者，得連續處罰之，俾資配合關稅法第十條之規定及貨棧之管理。二、現行條文改列為修正條文第二項，除加列『貨櫃』及『擅行改裝』字樣，以資週全；於『塗改』下加『標誌號碼』四字，以符實際外，並酌作文字修正。至其罰鍰數額，提高與第一項同，以求平衡，爰修正為『依前項規定處罰』，藉收嚇阻走私之效。」是以，貨櫃得暫存於經海關完成登記專供貨櫃及櫃裝貨物集散倉儲之貨櫃集散站，其地點及面積等事項應依貨櫃集散站辦法第4 條第1 項規定檢具相關資料辦理登記，如有變更情事，應依同辦法第6 條規定辦理變更登記；貨櫃若擅自起卸、存放於未經核定地點，為強化海關管理防堵貨櫃走私，即構成海關緝私條例第35條第1 項之違章，應依法加以處罰。
（二）現行海關緝私條例第35條第1 項規定「運輸業或倉儲業對於進出口貨物、通運貨物、轉運貨物、保稅貨物、郵包、行李、貨櫃，未在核定之時間及地點起卸、存放或未依規定加封者，處業主2 千元以上2 萬元以下罰鍰。情節重大者得加倍處罰，經通知其改正仍不改正者，得連續處罰之。」參酌上揭現行條文於72年12月28日修正時如上述之立法理由，復對照現行條文第2 項於72年12月28日修正前即原第35條條文之規定「凡進出口貨物、通運貨物、轉運貨物、保稅貨物、郵包、行李，存放於船舶、航空器、車輛、其他運輸工具或其他處所，而在海關監管下或經海關加封下鎖，有擅行移動、搬運、塗改或拆封開鎖者，處五百元以上五千元以下罰鍰。」並無關於「貨櫃」之處罰規定，可知上揭條文於72年12月28日修正時之所以除加列第1項之處罰規定外，並於原所規範之標的範圍外，加列「貨櫃」乙項，係因航運貨櫃化後，不法之徒常利用貨櫃走私，例如擅行移動海關監管之貨物，公然拆封開鎖或以櫃易櫃，以及從業人員利用職務之便與私梟互為勾結，以貨櫃大規模從事走私等等，為遏阻走私之風，並加強海關對於進出國境貨物或貨櫃起卸、存放及加封管理，乃加列「貨櫃」亦為規範之標的，是由上揭立法修正過程可知，立法者於修正該條條文時，係增列「貨櫃」為其規範處罰之標的。準此，考量海關緝私條例第35條第1 項係為強化海關管理防堵貨櫃走私而設，其立法條文復明列貨櫃為受管控之客體，而各貨櫃復可分別拖運，分別置放於不同存放場所，具主觀上犯意可分性、且個別貨櫃之不違規存放亦有期待可能性，且若非以個別之貨櫃為控管單位實無從達成防範貨櫃走私之行政管制目的，按諸海關作業實務，實際貨櫃動態傳輸作業上貨櫃存放前亦係採逐櫃檢查，故於論斷違反海關緝私條例第35條第1 項之違章行為時，應以違規置放之貨櫃數據為論斷行為人之行為數，始符法條立法定制之本意。從而，被告以原告違法進站卸存貨櫃個數計算原告違章行為數，而按貨櫃數即每只貨櫃裁處罰鍰6,00
0 元乙節，於法尚無違誤。原告主張其除100 年6 月8 日外僅有2 次出於單一意思決定，被告僅得對原告裁罰2 次，被告以貨櫃數量為據計算原告違章行為之次數，有違一事不二罰原則，要不足採。至原告舉司法院大法官會議解釋第604 號為例，主張原處分違反「授權明確性原則」云云，惟該號解釋係就違規停於路邊不動之車輛多久（每逾
2 小時）可予連續舉發而為解釋，此與本件各貨櫃可分別拖運，分別置放於不同存放場所、分別受檢，顯有不同，蓋路邊之車輛因未移動致客觀上無法自區分為幾次停車，但本件依原告違規停放貨櫃個數，已足以構成個別處罰之要件，並非將「自然單一行為」切割為「數個法律單一行為」，自無「違反授權明確性原則」之可言。
（三）按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第
7 條定有明文，此即比例原則之規定。比例原則係指行政行為之手段與目的，必須合乎比例衡平。詳言之，就是行政程序法第7 條所示「妥當性原則」、「必要性原則」及「狹義比例原則」之要件。本件原告未在核定地點起卸存放貨櫃，此為原告所不爭執，依海關緝私條例第35條第1項規定即構成違章情事，被告就此並無任何裁量餘地，自無比例原則之適用，更無裁量錯誤之情事，原告主張原處分違反比例原則、被告未審查相關程序是否有違法情事，而有裁量錯誤之情事，難認可採。
（四）復按被告前准許原告得暫行將貨櫃儲放在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地，係因99年間國道3 號公路走山，此為兩造所不爭執，並有原告提出之99年、100 年歷次申請表格可憑（附本院卷），而被告基於公益需要及國家照護義務，始准許原告於99年間得以國道3 號走山、櫃量激增、櫃量飽和等原因暫時將貨櫃儲放在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地，然迄至100 年6 月1 日，原告復為同一申請，則該時距原告前次於99年9 月2 日申請時約隔9 月，顯然時空背景已有不同，且斯時國人均周知國道3 號公路早已回復正常通行，被告無再為特別權宜措施之必要，足認被告乃就不同個案逐一審查後而為決定，無從據以推論被告業已形成儲位飽和、櫃量飽和之申請原因一律予以核准之行政慣例，況原告於100 年6 月1 日申請未准，難認原告有何信賴基礎、信賴利益可言；又被告雖前對臺北港貨櫃碼頭股份有限公司及臺基國際物流股份有限公司，准許不分區儲放站之進、出口轉運實貨櫃、空貨櫃、轉口貨櫃，然被告係分於100 年11月29日、101 年3 月16日始准許臺北港貨櫃碼頭股份有限公司、臺基國際物流股份有限公司之申請，此均在本案申請之後，且個案情節不同，自無從比附援引，原告指摘原處分有違信賴保護原則、平等原則、行政自我拘束原則，均無可採。至原告主張其於10 0年6 月14日、同年6 月19日再提出申請，被告拒絕收受申請書，被告有違正當法律程序，然原告係於100 年6 月14日、同年6 月19日即未經核准逕將貨櫃儲放在基隆港東岸碼頭管制區東20號空地，縱被告有拒收之不當情事，應循其他法定救濟為之，而無從以被告拒收為其違章行為之合法化。
七、綜上所述，原告主張均非可採，原處分核無違誤，復查決定及訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請判決訴願決定及原處分未確定部分（即原處分認定原告於100 年6 月14日違法進站卸存貨櫃之行為部分計7 次、100 年6 月19日違法進站卸存貨櫃之行為部分計2 次），為無理由，應予駁回。
八、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
行政訴訟庭法 官 黃梅淑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
書記官 洪福基