臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第27號原 告 沛和事業有限公司法定代理人 羅仲洋被 告 財政部關務署基隆關法定代理人 廖超祥（關務長）訴訟代理人 劉怡伶上列當事人間因請求償付貨櫃延滯費等事件，原告不服財政部中華民國103 年7 月18日台財訴字第10313930430 號訴願決定，提起行政訴訟，本院於104 年1 月13日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告委由吉順報關行於民國101年7月31日向被告報運進口中國大陸產製冷凍鯖魚下雜魚 （供飼料用，不適於人類食用）乙批（下稱系爭貨物，進口報單號碼：第AA/01/2766/1005號），經電腦核定按C2（文件審核）方式通關，經被告於同日更改為C3（貨物查驗）方式通關，並依關稅法第18條第2項規定，准原告可循前報單第AA/01/2626/0009 號押款案例，先行押款提領貨物，然原告未為押款放行，惟被告認有化驗確認貨名及鮮度之必要，乃送化驗，待化驗無誤後始於同年8 月15日放行。原告以被告送化驗致使其衍生鉅額貨櫃延滯費、供電費及下游客戶逾期賠償費等計378,180 元（其中延滯費163,800 元、電費54,000元、下游客戶逾期賠償160,
380 元，以上合計378,180 元，下稱系爭費用），向被告提出國家賠償之請求，經財政部關務署基隆關於102 年2 月6日作成拒絕賠償理由書，並以102 年2 月21日基普業一字第1021005410號函否准原告請求之系爭費用（下稱原處分），原告不服，向臺灣基隆地方法院提起民事訴訟，其後該院移送訴願機關即財政部審理，經財政部為訴願不受理駁回後，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告自中國大陸進口其產製冷凍下雜魚（進口報單號碼：第AA/01/2766/1005號） ，以供石斑養殖業者做為飼料使用。然原告前於101 年7 月24日先以編號AA/01/2626/000
9 進口報單申報進口供飼料用之冷凍鯖魚下雜魚乙批，原告循例分估初核通過，惟被告要求原告送回驗貨課化驗鮮度，原告基於時間緊迫，乃採押款308 萬元申請放行。嗣於同年7 月31日，原告以編號AA/01/2766/1005 進口報單申報進口相同貨物，現場估價員依此批下雜魚之外觀（魚身完整度）、包裝及氣味等條件判定其不適合人類食用，然被告仍請原告送驗貨課化驗鮮度。原告因已無資金可供押款放行，遂將全部貨物寄存於貨櫃集散站，直至同年8月15日始化驗通過。
（二）按「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：…二、由海關送鑑定之進口貨物…（三）疑涉逃避管制或違反其他輸入規定但經鑑定結果並無涉及逃避管制或違反其他輸入規定者，自海關留待鑑定日起至海關通知納稅義務人辦理稅放之日止，所發生之貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等，由國庫負擔。…」此為財政部91年8 月16日台財關字第0000000000號令所明揭。另依行政程序法第52條第1 項規定：「行政程序所生之費用，由行政機關負擔。…」從而，被告應負擔系爭貨物因不予放行所生之費用。
（三）又財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令：「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：…二、由海關送鑑定之進口貨物…（四）海關為確認貨名、成分、品質、規格及等級之需要，因而送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費之負擔，依以下規定辦理…2.下列送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等由納稅義務人負擔：…（6 ）無論其送外化驗鑑定之原因為何，如經海關通知可先押款放行而未據納稅義務人辦理者。」被告多次對原告要求送外化驗進口標的，且每次都通知原告押款放行，原告於本案當月24日有另批進口報單押款
308 萬元放行，本案於同月31日被告又通知原告押款放行，且押款放行金額是以其主觀認定本案進口標的為人類食用魚（非原告進口之申報飼料用下雜魚）為前提下計算，金額高達新台幣254 萬元。原告除支付購買進口標的之貨款外，再加上前押款放行之金額，根本無能力再支付龐大之押款金額。如此，豈不等於逼原告倒閉，置原告於無可選擇之餘地，顯違反憲法第15條人民財產權之保障。根據法律保留原則，任何攸關人民憲法上所保障之權利或自由的規範，都要用法律明文規定之，不可以直接以行政命令規定，且行政程序法第52條第1 項規定：「行政程序所生之費用，由行政機關負擔。…」根據法律優位原則，命令與法律抵觸無效，是原處分所依據之函令，有違法律保留原則。
（四）再根據海關進口稅則類章目註及增註內「第五章05.11-未列名動物產品；第一章或第三章所列不適於人類食用之死動物」「0511.91 魚或甲殼類，軟體動物或其他水產無脊椎動物產品；第三章所列之死動物。」第五章內不斷強調不適於人類食用之死動物，歸納於第五章，其內文中完全沒有提及鮮度二字。本案被告僅以「鮮度」判定是否為人類食用之標準，然以「鮮度」之認定來區分歸類其屬於第三章或第五章，與進口稅則類章目註及增註之內容「不適合人類食用」顯有違背。引用國際商品統一分類制度( H.S) 解釋準則中「準則三（甲）「有特別規定貨品之節優先於一般規定之節適用」，第五章包含之內容是以不適於人類食用為其歸列之主要依據，而本公司之進口冷凍魚從出口地之產裝、運送及處理等方式，皆非以行政院衛生署規定之食品衛生管理法及內容進行，因進口之貨物確實是提供漁民養殖飼料用，根本不適合人類食用。被告完全不考量行政院衛生福利部之其他相關規定，及其他客觀條件（如原告所提出出口地之相關衛生條件、漁民委託進口等證明文件），雖立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，原處分所依據之海關進口稅則顯有違明確性原則。
（五）並聲明：原處分及訴願決定均撤銷；被告應給付原告378,
180 元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起，按年息百分之5 計算之利息；訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按行政程序法第52條規定：「行政程序所生之費用，由行政機關負擔。但專為當事人或利害關係人利益所支出之費用，不在此限（第1 項）。因可歸責於當事人或利害關係人之事由，致程序有顯著之延滯者，其因延滯所生之費用，由其負擔（第2 項）。」次按財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令：「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：…二、由海關送鑑定之進口貨物…（四）海關為確認貨名、成分、品質、規格及等級之需要，因而送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費之負擔，依以下規定辦理…2.下列送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等由納稅義務人負擔：（1）…（6）無論其送外化驗鑑定之原因為何，如經海關通知可先押款放行而未據納稅義務人辦理者。」被告職司邊境管制，依法執行貨物查驗職務，並無不法執行職務行使公權力，本不成立國家賠償責任。且被告為兼顧加速貨物通關，俾免增加原告營運成本，業依關稅法第18條第2 項，告知原告得申請押款放行，原告未據辦理，被告以102 年2 月21日基普業一字第1021005410號函覆，請原告自行負擔系爭費用，於法有據，洵無不合。
（二）按最高行政法院98年度判字第334 號判決闡明：「按『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。』為行政訴訟法第8 條第1 項前段所明定。準此，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。」行政程序法第52條第1 項規定：「行政程序所生之費用，由行政機關負擔。」乃就行政程序所生費用，究應由行政機關或人民負擔所為之分配規定，惟並未賦予人民就此向行政機關請求返還行政程序所生費用之請求權基礎，原告提起本訴，未具體表明有何實體法依據之請求權，起訴應不合法。
（三）縱認行政程序法第52條得為給付訴訟之公法上請求權基礎，依同條第2 項規定因可歸責於當事人或利害關係人之事由，致程序有顯著之延滯者，其因延滯所生之費用，應由人民負擔。亦即當事人或利害關係人就其行為將致使行政程序顯著延滯，有明知並有意或容認其發生之故意，或應注意、能注意、而不注意之過失等主觀歸責事由者，就其因延滯所生之費用，應自行負擔。又財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令係財政部就實務上就海關執行扣押、沒入或留待鑑定等職務所常見之貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用等行政程序費用，為使所屬機關人員便於據以決定由誰分擔，所為具體明確之細節性、作業性劃分規定，該部令略以：「經海關扣押、沒入或留待鑑定之進口貨物，其貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用之負擔，應依下列規定辦理：…二、由海關送鑑定之進口貨物…（四）海關為確認貨名、成分、品質、規格及等級之需要，因而送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費之負擔，依以下規定辦理…2.下列送外化驗鑑定案件，其貨櫃延滯費、倉租及裝卸費等由納稅義務人負擔：…（6 ）無論其送外化驗鑑定之原因為何，如經海關通知可先押款放行而未據納稅義務人辦理者。」揆其本旨係因關稅法第18條第2 項為加速貨物通關流程，業已賦予納稅義務人申請繳納相當金額之保證金先行驗放之權利，納稅義務人選擇申請與否固屬法律明文賦與之程序選擇權，惟於納稅義務人選擇消極不行使押款放行之權利時，不論其動機原因為何，其就該選擇將致使通關程序因此延滯，並致生貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用等相關程序費用之結果，應有故意或過失等主觀歸責事由。從而，上揭部令規定「無論其送外化驗鑑定之原因為何，如經海關通知可先押款放行而未據納稅義務人辦理者」，應由納稅義務人負擔貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用，核與行政程序法第52條應不相悖，亦無增加法律所無之限制，尚無原告所稱違反法律保留原則情事。從而，被告既已通知原告可循報單第AA /01/2626/0009號押款案例，申請依據關稅法第18條第2 項規定先行押款提領貨物，原告以其無資金可供押款放行，消極不行使申請押款放行之權利，其情固屬可憫，惟因此產生之系爭費用，乃因可歸責於原告之事由所生，依據依行政程序法第52條第2 項規定及財政部91年8 月16日台財關字第0000000000號令，原告應自行負擔費用。
（四）另系爭費用之下游客戶逾期賠償費用160,380 元部分，乃基於原告與訴外人之私法契約關係而生之損害賠償，並非行政程序費用，亦非因公法上原因發生財產上之給付關係，原告依行政程序法第52條請求，顯屬無據。又行政程序法第52條乃專為行政程序所生費用應如何負擔之規定，與遲延利息之請求無關，被告請求被告給付自訴訟狀繕本送達被告之翌日起，按年息百分之5 計算之遲延利息部分，核屬無據。
（五）再當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。依此，若就所主張之事實，不能舉證實之，或所提出之證據不足以證明者，則不能認其主張之事實為真實。原告未檢附其所主張給付金額之相關證明單據以實其說，為釐清原告主張給付金額之來源以求慎重，原告應先行提出相關單據，善盡舉證責任。
（六）並聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有進口報單影本（報單號碼：第AA/01/2766/1005 號）、被告102年2月6日拒絕賠償理由書、原處分、訴願決定影本在卷可稽，自堪認為真正。然原告請求被告支付貨櫃延滯費等合計378,180元，經被告以原處分予以否准，是否違誤？
五、本院之判斷：
（一）按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件原告主張依財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令所示進口貨物貨主得向海關請求貨櫃延滯費用等之公法上請求權，核屬公法事件，非私權爭執，本院自有審判權。嗣被告以102 年2 月21日基普業一字第1021005410號函予以否准，觀之該函內容，係就原告所提之公法上具體事件所為之決定，並對外發生拒絕給付法律效果之單方行政行為，屬行政處分，訴願決定未就本件為實質審理，逕以被告所為原處分非屬行政處分，予以程序上駁回，而為訴願不受理之決定，尚有未洽，合先敘明。
（二）復按「本稅則各號別品目之劃分，除依據本稅則類、章及其註，各號別之貨名及解釋準則之規定外，並得參據關稅合作理事會編纂之國際商品統一分類制度（H .S .）註解（以下簡稱H .S .註解）及其他有關文件辦理。」及「類、章及分章之標題，僅為便於查考而設；其分類之核定，應依照稅則號別所列之名稱及有關類或章註為之……。」分別為海關進口稅則總則一及海關進口稅則解釋準則一所明定。準此，被告對進口貨物之稅則分類，應依照海關進口稅則及其解釋準則、各分類章節之類註、章註等註釋及國際商品統一分類制度註解等規定為認定依據。而觀之海關進口稅則第3 章章註一：「本章不包括下列各項……(丙) 因類別或鮮度不適於人類食用之死魚（魚肝及魚卵在內）、死甲殼類、死軟體類或其他死水產無脊椎動物（第五章）……」2007年版國際商品統一分類制度註解中文版第3 章總則：「本章包括所有魚類、甲殼類、軟體類及其他水產無脊椎動物，不論活的或死的，可供人類直接食用，或工業加工（罐頭製造等），繁殖、觀賞等，除了因類別或其鮮度不適於人類食用之死魚（魚肝及魚卵在內）、死甲殼類、死軟體類及其他死水產無脊椎動物（第五章）」，可見稅則歸列為第3 章或第5 章係以「類別或鮮度是否適於人類食用」為區分標準。本件系爭貨物申報貨名FROZEN SCOMBER AUSTRALASICUS ( MATERILFOR FODDER ,NOTEDIBLE) 冷凍鯖魚下雜魚（供飼料用，不適於人類食用），貨品分類號列0511.91.99.00-4 「其他魚或甲殼類，軟體類水產動物或其他水產無脊椎動物產品；第三章所列死動物」項下，則系爭貨物之稅則歸列是否如原告申報屬第
5 章，依上說明，自應以「類別或鮮度是否適於人類食用」為區分標準，是被告以系爭貨物之鮮度是否適於人類食用，作為系爭貨物稅則歸列之判斷標準，於法無違。
（三）又財政部關務署（改制前為財政部關稅總局）101 年6 月12日台總局徵字第1011012228號函略以：「……前揭稅則章註及HS對魚類『鮮度』並無明確規範，依上開規定，即得參據其他有關文件辦理，是以，海關在實務執行上即以國內法令規定為認定依據。按第3 章冷凍魚類之輸入規定為F01 ，其主管機關為行政院衛生署，根據其依轄管『食品衛生管理法』第10條規定訂定之『冷凍食品類衛生標準』，冷凍鮮魚介類之鮮度標準為每百公克揮發性鹽基態氮應在25mg以下，海關實務執行上均參據上揭規定辦理。」復於101 年10月12日以台總局徵字第1011023078號函略以：「……因類別或鮮度不適於人類食用之死魚…，所稱鮮度，應符合中華民國國家標準（CNS ）總號3732，類號N5
113 ，第5.1 鮮度之標準：『5.1.1 氣味…5.1.2 揮發性鹽基態氮：檢體100g中含25mg以下……」，可見鮮度之判斷標準之一為每百公克揮發性鹽基態氮應在25mg以下，按上揭標準本無法以目視或嗅聞即可得知，則被告將系爭貨物取樣化驗，確認系爭貨物所含揮發性鹽基態氮是否超過上揭標準，核屬有據。
（四）再「進口貨物未經海關依前項規定先行徵稅驗放，且海關無法即時核定其應納關稅者，海關得依納稅義務人之申請，准其檢具審查所需文件資料，並繳納相當金額之保證金，先行驗放，事後由海關審查，並於貨物放行之翌日起6個月內核定其應納稅額，屆期視為依納稅義務人之申報核定應納稅額。」關稅法第18條第2 項訂有明文。本件系爭貨物因稅則歸列尚無法確認，原告如欲先行提領貨物，被告自應依關稅法第18條第2 項規定命原告繳納相當金額之保證金，再為放行。而依廢止前財政部關政司92年3 月19日台財關字第0920013867號令「…前項准押款放行之貨品，其保證金數額依個案之情形不同，可包括貨價、應納稅額及可能科處之罰鍰……」（按上開令釋嗣經財政部以10
3 年4 月18日台財關字第1021026500號令廢止並訂定發布「進口疑似非屬准許輸入大陸物品繳納保證金放行作業要點」），可知押款放行之保證金數額可包括貨價、應納稅額及可能科處之罰鍰，準此，被告自可依前開標準據以核定押款放行數額，是被告以系爭貨物經鑑定結果如屬適於人類食用，則為海關進口稅則第3 章之物品，核屬行政院依懲治走私條例第2 條第3 項規定公告管制物品，將涉違反懲治走私條例及海關緝私條例第37條第3 項、第36條第
1 項、第3 項規定，應處貨價1 倍之罰鍰計1,100,069 元，併沒入貨物，如該貨物於受裁處沒入前，已放行提領，致無法裁處沒入處分，就此部分依行政罰法第23條第1 項規定裁處沒入貨物之價額1,100,069 元，合計2,200,138元；並依同條例第44條、加值型及非加值型營業稅法第51條第1 項第7 款及貿易法規定，追徵進口稅費計344,211元（包括進口稅275,017 元、營業稅68,754元及推廣貿易服務費440 元），核估原告押款放行之保證金額計2,544,
349 元等語，並無不適。
（五）復「財政部關稅總局掌理左列事項…九、關於一般關務法規之研釋擬議事項…」為財政部關稅總局組織條例第2 條第9 款所明定。則財政部關稅總局依前開組織條例之規定，對有關關稅法規、施行細則及其關務事項所作釋示，為主管機關就其執掌公務所為職務上釋示，屬其法定職權範疇，觀之財政部91年8 月16日台財關字第0910038592號令示事項，僅係為執行有關法律所為技術性、細節性所為規定或釋示，況行政程序法第52條第2 項亦明訂因可歸責於當事人或利害關係人之事由，致程序有顯著之延滯者，其因延滯所生之費用，應由人民負擔，而關稅法第18條第2項為加速貨物通關流程，業已賦予納稅義務人申請繳納相當金額之保證金先行驗放之權利，如納稅義務人選擇不行使押款放行之權利時，將致使通關程序因此延滯，並致生貨櫃延滯費、倉租、裝卸費用等相關程序費用之結果，自屬有故意或過失等主觀歸責事由，從而，前開令示核與行政程序法第52條無悖，亦未增加法律所無之限制，並無違反法律保留原則之問題。
（六）按憲法第23條及中央法規標準法第5 條固規定限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，第以該原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要之事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關之事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示（司法院大法官會議釋字第488 、480 號解釋參照），此即「授權明確性」原則內涵。是依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基。據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，殆無疑義。故法律內容無法鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施；而行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此參照司法院大法官會議釋字第480 號解釋理由書意旨亦明。
查財政部為全國最高財政機關，其為施政需要，基於執掌，自有權釐訂財政政策及相關法規命令，以利施行，是其本於中央主管機關之立場，考量海關進出口貨物情形，兼及執行進口貨物核定稅則號別，而與國貿局共同編訂「中華民國海關進口稅則」及「中華民國輸出入貨品分類表」合訂本，徵之司法院大法官會議釋字第480 號解釋理由書意旨，並未有逾越或濫用裁量權之情形，難謂與法律有何牴觸，亦無違海關進口稅則總則第1 條之規定暨租稅法定主義，被告援引上開規定及H .S .註解之分類作為貨物稅則歸列之判斷標準，於法要無不合，原告主張原處分所依據之海關進口稅則顯有違明確性原則，委無可採。
（七）「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7 條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。本件原告請求被告給付貨櫃延滯費163,800 元，併請求被告應賠償電費支出54,000元、下游客戶逾期賠償160,380 元云云，然原告前揭請求被告應作成給付貨櫃延滯費163,800 元之處分，並無理由，已如前述，是原告併為請求被告賠償電費支出、下游客戶逾期賠償之損害，即因無請求之依據，依法自無從准許，應併予駁回。
六、綜上，被告否准原告之原處分並無違法，訴願決定雖未為實質審理，而予程序上不受理駁回，於法尚有未合，然其駁回結論仍屬一致，應予維持。原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 27 日
行政訴訟庭法 官 黃梅淑
一、以上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 1 月 27 日
書記官 洪福基