臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第15號原 告 李正典被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌訴訟代理人 羅來儀
廖勝勇江岳漢上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國
104 年4 月17日農訴字第1040702008號訴願決定，提起行政訴訟，本院於104 年11月25日言詞辯論終結，判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：基隆市○○區○○段○○○段00地號、139 地號土地（下稱系爭土地），屬水土保持法所稱之山坡地，原告係系爭土地之水土保持義務人，未事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，於民國101 年間，在系爭土地上以挖土機開挖整地，經被告於101 年8 月15日派員赴現場勘查後，認原告在系爭土地未經申請許可，擅自於前述地點開挖整地，面積約 300平方公尺，有違反水土保持法第12條第1 項第4 款之情事，依同法第23條第2 項、第33條第1 項第2 款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2 條附表規定，於103 年12月
2 日作成基府產工罰貳字第1030248335號函行政處分（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰。原告不服，向行政院農業委員會就被告作成之原處分提起訴願，經行政院農業委員會以104 年4 月17日農訴字第1040702008號訴願決定書為訴願駁回之決定，原告亦不服前述訴願決定，於法定期間內提起本件行政訴訟。
二、原告主張：■怢t爭土地為水土保持法所謂之山坡地，於日據時代即存在有
道路，原告於83年左右購買「基隆市○○區○○○路○○號」房屋後，旋常與家人閒居於此，除將配偶之戶籍遷於此處，亦常年使用上開土地、房屋，並利用系爭土地上之既有唯一連外道路通行，以利原告得順利通行至位於上述23地號土地之家中。豈料，101 年7 月間，系爭土地發生豪大雨，產生嚴重土石流與坍方，土石淹沒原告得通行至上述房屋之既有道路，致原告無法通行至上開家中，原告為求搶先至上開家中救災，不得已僱請推土機工人協助原告推開些許淹沒道路之土石，使原告得以勉為通行。詎料，被告未查明上開事實，誤認原告須預先向基隆市政府申請核准，認原告違反水土保持法之相關規定，於103 年12月2 日作成基府產工罰貳字第1030248335號函之原處分，原告不服，向行政院農業委員會就被告之原處分提起訴願，惟行政院農業委員會於104 年
4 月17日仍以農訴字第1040702008號訴願決定書駁回訴願，原告遂提起本件行政訴訟。
■邡怳穭g保持法第12條第1 項、同法第33條第1 項之規定可知
，原則上水土保持義務人於山坡地為開挖整地等行為時，應先檢具水土保持計畫書予主管機關審核，否則即有違反水土保持法相關規定而受行政罰鍰之慮。惟：■茷鬗穭g保持技術規定規範第88條規定，所謂開挖整地，係指挖除土地底下土石或變更原有土地之地形、地貌而言，則上開水土保持法第12條第1 項規定之「其他開挖整地」行為，自應為相同解釋。■狳t爭土地之原有地形、地貌係有日據時代之道路存在，原告於101 年7 月間發生豪雨、土石流等災情前，亦據上開道路通行至家中，因101 年7 月間之大雨，造成原有道路遭土石流淹沒，原告無法再通行至住屋，始於緊急情形下不得已搶通原有之既有道路。原告雇用工人以推土機施工之範圍，僅限於在土石流淹沒之既有道路上，勉強推開因土石流造成道路淹沒之土石，使原告得以勉為通行至家中而已，就其餘土石、林地部分，均未變動，自難謂原告有任何變更系爭土地之地形、地貌之行為。蓋原有土地之地形、地貌，係因大雨土石流沖刷後始改變，並非原告所為，原告僅為通行而回復既有道路之地形、地貌，被告竟認原告有開挖整地行為，其認事用法顯有違誤，殊無可採。準此，原告於系爭土地上所為行為，絕非水土保持法第12條第1 項規範之開挖整地，故原處分應予撤銷。■悁顗p，依據101 年8 月15日基隆市政府邀請相關單位及原告至系爭土地現場會勘之會議記錄，張建來始為開挖整地之當事人，而非原告，且張建來之人名與原告之人名相差甚遠，常理上豈會有被告所稱之單純記載錯誤？何以相關單位於當時公文層轉簽核時，均無人發現該明顯瑕疵，遲於原處分作成後，始臨訟否認當時紀錄，訴願機關更贊同原處分機關之臨訟之詞，殊難想像。實則，原告不記得有與會勘紀錄上所載之當事人張建來有任何交往，亦未曾提起此人，且按當時之會勘紀錄，顯已明指於系爭土地上開挖整地之行為人為張建來，被告據此指原告為系爭土地開挖整地之人，當無可採。■衪麭B分認定系爭土地開挖整地面積達 300平方公尺，惟按上開101 年8 月15日至系爭土地現場會勘之會議記錄可知，張建來開挖整地之面積為80平方公尺，姑不論被告將張建來誣指為原告，已有不當，該會勘紀錄明確記載系爭土地遭開挖整地之面積為80平方公尺，何以被告又得以「誤繕」二字即一語帶過？ 80與300二數字相差甚遠，被告究竟有無現場丈量？丈量結果究竟為何？均未見被告紀錄於會勘紀錄上，則被告全無所憑即斷下原處分，自非可採。被告辯稱原處分係因不慎照抄其他案件內容，導致會勘紀錄「當事人」、「開挖整地面積」內容記載錯誤云云，惟其所辯不僅與社會經驗常情不符，更與行政機關內部縝密之作業有悖，顯為推諉卸責之詞。
■囧t爭土地為水土保持法所謂之山坡地，原有日據時代即存在
之道路，原告購買「基隆市○○區○○○路○○號」房屋後，常年使用上開土地、房屋，且利用既有唯一之聯外道路通行，雖自購買後久未重新整修，但目前狀況仍相當完整、良好，原告偶來閒居，全無問題。被告辯稱上述房屋無屋頂、已破舊、無人居住或無法居住云云，顯係被告未了解現場實際狀況下或故意誤導鈞院所為臨訟杜撰之詞，殊無可採。
■犰]交通部中央氣象局未於基隆市七堵區設置氣象觀測點，致
原告無法提供於101 年7 月間系爭土地周邊之雨量資料。惟原告所有房屋坐落之系爭土地地區，確曾於101 年7 月間發生豪大雨，致產生嚴重土石流與坍方，造成原告得通行自家之既有道路淹沒；經原告察覺後，為求搶救災情，始不得已僱請推土機工人協助原告推開些許淹沒道路之土石，使原告得勉為通行回家搶救相關人事、財物而已，此觀基隆市政府函所載：「本案經洽國有財產署北區辦事處基隆分處及本市友二里里長周清松表示，101 年中曾發生豪雨造成土方淹沒道路，並由地主雇工清理乙事，係與本市七堵區公所101 年
7 月12日通報本府之山坡地違規查報案件為同一地點」之內容甚明。被告作成原處分，顯有認事用法之違誤。
■■並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告請求判決駁回原告之訴，答辯略以：■怚貍痔■101 年8 月15日邀集相關單位及原告於案址土地辦理
現勘，案址土地現況為未經申請擅自開挖整地，違規面積約
300 平方公尺，與本府102 年12月26日辦理之複勘紀錄相同（原會勘紀錄基本資料已載明300 平方公尺，結論開挖整地面積約80平方公尺實屬誤繕，依本市違反水土保持案件罰鍰裁罰標準，80平方公尺及 300平方公尺之罰鍰分級係屬同一級距，處分罰鍰皆為60,000元），其中23地號土地為私有，土地所有權人為原告，139 地號土地係國有土地，管理機關為財政部國有財產署，由訴外人王茂雄承租在案，因王茂雄與原告等人達成協議共同經營，故本案無佔用情事。
■阰鼒|勘紀錄第十點所載「會勘結果：2.經會同與會單位及當
事人李正典先生共同現場勘查，經查案址係遭當事人張建來先生……」，其中「張建來」為誤繕。101 年8 月15日進行第二次會勘時，原告有到場，現場確有挖土機開挖之痕跡。原告所稱之房屋，實際上已破舊且無人居住，原告稱是為了保全通行該屋之沿路安全云云，實際上保全之對象已不存在。本案開挖整地違規面積約 300平方公尺，依基隆市違反水土保持案件罰鍰裁罰標準，罰鍰分級屬第1 級，違規面積在500平方公尺以下者，第1次處分罰鍰為60,000元。
■坅鬗穭g保持法第12條第1 項規定略以：「水土保持義務人於
山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……」同項第4 款規定「開發建築用地、設置公園、……、處理廢棄物或其他開挖整地。」本案係屬前開「其他開挖整地」行為，依法應先擬具水土保持計畫送核。另依同法第23條第2 項款規定略以：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，……」及第33條第
1 項第2 款規定：「有下列情形之一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具計畫實施水土保持之處理與維護者……。」原告於案址土地擅自僱工動用機具完成開挖整地，未向本府申辦核准，即擅自施作，業已違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，本府依同法第33條第1 項第2 款及本市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準規定處60,000元之罰鍰，於103 年12月3 日開立行政罰鍰繳款書，惟原告不服提起撤回行政處分罰鍰之請求，於法不成立。本件行政訴訟為無理由，應予駁回。
■禸藪n明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：■怮鬗翩B私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理
與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。水土保持法第4 條定有明文。次按下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……■■於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。水土保持法第8 條第1 項第5 款亦定有明文。又按水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……■■開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。水土保持法第12條第1 項第4 款亦有明文規定。另按有下列情形之一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰：■■違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。■■違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。此為水土保持法第33條第1 項明文規定。再按人民提起撤銷訴訟，旨在請求行政法院撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成損害，則有關行政處分是否違法而應予撤銷之審查，應以作成行政處分時之事實及法律為裁判基準時點。是以，水土保持義務人於山坡地開挖整地，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，經主管機關要求其於一定期限內，依水土保持法第8 條第1 項規定改正者，如水土保持義務人雖未依主管機關所定期限實施，惟於主管機關依同法第33條第1 項第1 款規定裁罰前業已改正，主管機關嗣後自不得以水土保持義務人未遵期改正違法情形為由，予以處罰，否則該裁罰處分即屬違法（臺北高等行政法院104 年度簡上字第99號判決意旨參照）。細觀水土保持法第33條第1 項所定各款應處罰事由，立法目的應係在以罰鍰促使水土保持義務人積極實施水土保持之處理與維護，致使該處水土保持狀態可達於水土保持技術規範要求之程度，故主管機關如欲適用上述第33條第1 項規定為裁罰時，應以水土保持義務人尚未改正完畢為前提。
■迉誑騣t起於原告與訴外人王茂雄、施雲年間正進行臺灣臺北
地方法院100 年度訴字第4212號請求履行契約之民事訴訟（該案係於100 年7 月21日繫屬臺灣臺北地方法院，李正典為原告，施雲年、王茂雄為被告，兩造就基隆市○○區○○段○○○段000 地號、139-2 地號土地租賃權等糾紛涉訟），王茂雄於101 年7 月間向被告通報表示原告僱工以挖土機在前述土地為開挖濫墾行為，另在臺灣臺北地方法院對原告提起刑事竊佔、毀損、妨害自由、違反山坡地保育利用條例等刑事自訴，前述法院以101 年度自字第83號刑事案件受理後，於103 年4 月2 日作成無罪判決，自訴人王茂雄提起上訴（於第二審準備程序表明針對竊佔、毀損、強制罪部分提起上訴，撤回關於山坡地保育利用條例部分之自訴），經臺灣高等法院於104 年3 月18日以103 年度上訴字第2601號刑事判決，就竊佔無罪部分撤銷改諭知免訴，其餘上訴均駁回，全案確定等情，此經本院依職權調取臺灣高等法院103 年度上訴字第2601號刑事全案卷宗查閱後得知（因起訴狀檢附之被告103 年11月24日基府產工貳字第1030068747號函文，係被告為回覆臺灣高等法院103 年度上訴字第2601號案件詢問事項而發函，該函文提及被告於101 年8 月15日就系爭2 筆土地會勘等事項，本院遂調取該案卷宗，卷內尚含臺灣臺北地方法院100 年度訴字第4212號民事影印卷宗）。被告受理王茂雄之檢舉後，於101 年8 月15日曾至系爭土地辦理現場會勘，會勘紀錄載明「1.經現場勘查案址土地應○○○區○○段鹿寮小段139、23地號土地。 ……2.經會同與會單位及當事人李正典先生共同現場勘查，經查案址係遭當事人張建來先生開挖整地約80平方公尺，當事人陳述因颱風過後土石崩塌先行雇用機具清理土石，惟天然災害乙節並未向相關機關核備。本府將逕依違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定及依同法第33條規定另案簽處。……6.請違規人立即停工，並做好水土保持處理與維護措施，有關違規限期改正部分，請當事人於101 年10月10日前將裸露部分植生並提改正計畫送府核辦，並於前開期限前將成果照片（含施工前、中、後）送本府辦理複查，逾期將依水土保持法核處」；被告於
102 年12月26日再次辦理現場會勘（複勘），會勘結果載明「案址已依本府101 年8 月15日會勘紀錄內容辦理改正完成，本案同意結案」等情，有被告所提101 年9 月14日基府產工貳字第1010171069號函暨會勘紀錄、103 年1 月8 日基府產工貳字第1030200153號函暨會勘紀錄在卷足參（本院卷第36至39頁及第70頁、第40至44頁），被告並於答辯狀及本院言詞辯論期日表示上述會勘紀錄「遭當事人張建來先生開挖整地約80平方公尺」等文字係誤載，當時之會勘結果係認定原告開挖整地約 300平方公尺等情（本院卷第34、68至69頁）。然而，被告於102 年12月26日複勘認定原告已改正完成後，仍於103 年12月2 日以基府產工罰貳字第1030248335號函對原告為「處罰鍰60,000元」之行政處分（本院卷第51頁），足徵被告尚未對原告作成系爭裁罰處分之前，原告已按被告要求辦理改正完成，且由被告複查完畢。依上述說明，被告於103 年12月2 日作成原處分時，原告已針對系爭土地實施必要之水土保持處理及維護而改正完畢，系爭土地上已無「不合水土保持技術規範所要求之水土保持處理與維護」之情形，故被告再以101 年8 月15日會勘時查知之內容，對原告作成原處分予以處罰，即非適法。
■囧怳W揭所引水土保持法之規定可知，水土保持法所要求實施
水土保持之處理與維護，係以水土保持技術規範之內容而定，關於第12條第1 項第4 款之「其他開挖整地行為」，應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，則就「開挖整地」之定義，自應參酌水土保持技術規範之規定。而水土保持技術規範第88條第1 項係規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」準此，欲審酌原告之行為是否合於水土保持法第12條第1 項第4 款之範圍，自應審究原告是否係為開發目的而對原地形以挖土機挖除土石方。查上○○○區○○段鹿寮小段23地號土地，係原告所有，而相鄰之同段139 地號土地，係國有土地，管理機關為財政部國有財產署，該2 筆土地之使用分區均為山坡地保育區，23地號私有土地之使用地類別為農牧用地，139 地號國有土地之使用地類別為林業用地等情，此有系爭2 筆土地之登記謄本及查詢資料、地籍圖謄本在卷可稽（本院卷第99至101 頁）。系爭2 筆土地，係行政院農業委員會依據水土保持法第3 條第3 款等規定於98年8 月4 日以農授水保字第0981850245號函公告之山坡地，有前述公告及基隆市○○○○段明細表足參（參臺灣臺北地方法院103 年度自字第83號刑事卷第100 至102 頁），足認系爭2 筆土地屬水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。原告自陳其僱工以挖土機推開土石之地點係在通往其所有「基隆市○○區○○○路○○號」房屋之道路上，前述房屋及道路於日據時代即存在等情，並提出林務局農林航空測量所於83年、87年拍攝之空照圖、戶口名簿影本、照片為證（本院卷第73至81頁、第108 頁後附之原證9 照片），被告就系爭土地現場有房屋存在一節並不爭執（本院卷第93至98頁），參酌基隆市稅務局於102 年 8月16日列印之稅籍證明書顯示原告確係上揭房屋之納稅義務人（折舊年數為55年，參上述103 年度自字第83號刑事卷第191頁），足徵原告係23地號土地所有人及139地號土地使用人，乃水土保持法所稱之水土保持義務人無誤。又關於原告主張因當時有豪雨致生土石坍方，淹沒可通往其房屋之既存道路，故僱工推開土石，俾便通行至其房屋等情，亦據原告提出基隆市政府102 年10月24日基府產工貳字第1020112787號函影本、103 年11月24日基府產工貳字第1030068747號函影本為證，前揭函文載明：「有關貴院來函詢問101 年6 月至8 月間旨揭地址○○○區○○段鹿寮小段139、139-2地號）氣候及是否有崩坍情事，經本府函文本市七堵區公所查明，101 年中確有發生豪雨造成土方淹沒道路，並由地主雇工清理情形」，「本案經洽國有財產署本區辦事處基隆分處及本市友二里里長周清松表示，101 年中曾發生豪雨造成土石淹沒道路，並由地主雇工清理乙事，與本市七堵區公所 101年7 月12日通報本府之山坡地違規查報案件同為一地點，本府於101 年8 月15日邀集相關單位及當事人李正典先生現場會勘……」（本院卷第120、121頁；函文原本參上述103 年度自字第83號刑事卷第209 頁、103 年度上訴字第2601號刑事卷第83頁），更足認定原告所稱因豪雨致有土石淹沒既存道路，故僱工在系爭土地清理，俾便通行至其上述房屋等情，確屬有據，堪認原告主張「並非為開發目的，而對原地形採取挖掘土石之行為，並未變更原有地貌」等情，應屬有理。此外，參酌行政院農業委員會95年2 月7 日農授水保字第0951842673號函之說明，關於山坡地道路如因颱風豪雨發生崩塌或致生公共危險，有緊急搶通或搶災之必要時，亦認非屬水土保持法第12條之情形，更徵原告於101 年7 月間縱有僱工以挖土機在系爭土地挖除土石之行為，與水土保持法第12條第1 項第4 款所定「其他開挖整地」尚屬有間，被告認原告有違反水土保持法第12條第1 項第4 款之情事，依同法第33條第1 項第2 款、被告頒布之基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2 條及裁罰標準表所定（第1 次，違規面積未滿 500平方公尺，處罰鍰60,000元），對原告處以罰鍰60,000元，於法即有未合。
五、綜上所述，原告起訴否認其所為係屬違反水土保持法第12條第1 項第4 款之規定，並非無稽，且原處分作成時，原告就系爭土地已實施必要之水土保持處理及維護，辦理改正完成，由被告複查完畢，系爭土地上已無「不合於水土保持技術規範所要求之水土保持處理與維護」情形，被告未審酌前開情事而為裁罰，其認事用法即有違誤，訴願決定遞予維持，亦非適法。從而，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，爰判決如主文第一項所示。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 16 日
行政訴訟庭法 官 張婷妮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000元。
中 華 民 國 104 年 12 月 16 日
書記官 孫嘉偉