臺灣基隆地方法院民事判決 九十年度國字第四號
原 告 嘉齊實業有限公司法定代理人 丙○○複 代理人 甲○○法定代理人 乙○○右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：㈠被告應給付原告新臺幣（下同）一百三十四萬七千二百元整，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
㈡願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：㈠原告於民國九十年一月八日，以ＡＡ／ＢＣ／８９／ＷＱ３１／７００２號進口
報單向被告申報進口越南生產竹筍乙批（下稱系爭貨物）一萬五千公斤，進口報單上明確記載該批竹筍之保存期限為同年一月二十八日。經被告查驗結果：系爭貨物之重量為一萬七千公斤，短報二千公斤。又系爭貨物因附著土壤，且未附輸出國檢疫證明書，並因產地越南，為穿孔線蟲疫區，經行政院農業委員會（下稱農委會）動植物防疫檢疫局檢疫結果為禁止輸入之貨品，乃於九十年一月十二日通知原告在案。嗣被告以系爭貨物之重量係屬虛報，不准原告運回原產地之申請，並以該批竹筍之產地有疑義，於九十年一月二十日報請財政部關稅總局（下稱關稅總局）會商認定。關稅總局於九十年三月八日核覆被告，認定該批貨物產地確為越南，原申報並無不合。然被告接獲關稅總局通知後，竟怠於執行職務，非但未依海關緝私條例第十七條第一項之規定，將違反同條例第三十七條第一項第一款之系爭貨物扣押，移送緝私倉；又未依同條例第十九條之規定，將保管不易系爭貨物，交所有人即原告保管；另未依同條例第二十條之規定，公告變賣系爭貨物，保管價金，或將檢疫不合格之系爭貨物，送農委會處理，且未迅予開單處罰，延宕至九十年六月二十一日始以原告虛報進口貨物重量偷漏關稅為由，科處原告偷漏關稅額二倍之罰鍰計四萬二千五百四十六元。原告接獲處分後，於九十年六月二十七日繳清罰鍰，依被告指示書立申請書同意放棄貨物，被告始於九十年八月三日將該系爭貨物移交農委會，並核准放行。惟距九十年一月八日申報進口已歷七月，非但系爭貨物已腐壞，無經濟利益，並致原告進口之貨物長時間寄放於尚志貨櫃場，產生巨額貨櫃延滯費一百三十四萬七千二百元，是被告因怠於執行職務，致原告權利受損，原告乃依國家賠償法第二條第二項後段之規定，向被告請求前揭貨櫃延滯費之損害賠償，然被告卻拒絕賠償，爰依法提起本訴。
㈡對被告抗辯所為之陳述：
⒈系爭貨物因被告機關處置不當，已超出保存期限甚久，毫無經濟利益，且根據海
關緝私條例二十一條規定，向海關供擔保申請撤銷扣押，乃貨主之權利，而非義務。原告對於已喪失經濟價值之貨物，不向海關供擔保申請撤銷扣押，並非怠於行使權利。且系爭貨物因檢疫不合格，根本無法提領放行，至於被告雖援引財政部七十五年十月十七日臺財關0000000號函示意旨為未扣押系爭貨物之依據，惟該函令與財政部七十六年九月二十九日臺財關第000000000號函要求「如經發現係虛報者，應依法處罰，不准退運」，實互相矛盾。依後令優先於前令之法理，其所遵循者實為「不准退運」之函令，而非「免予扣押」之函令，是系爭貨物在依法科予罰鍰前，仍不准退運。退言之，縱得押款提領放行，然亦須繳納相當之保證金，而所稱「相當金額」依法需由海關核定，惟關稅總局遲至九十年六月五日始裁示：「以每公斤零點八美元核估」，是被告通知報關行人員押款提領貨物時，原告根本無法供擔保提領系爭貨物。
⒉被告遲不核發放行通知，致使原告無法將系爭貨物提出貨櫃集散站，此等狀態與
扣押並無二致，且系爭貨物保存期限於九十年一月二十八日屆至，有腐敗之虞，是被告應將之送交農委會銷毀。至被告將檢疫不合格貨品排除在海關緝私條例第二十條適用範圍之外，亦有誤解，蓋海關緝私條例第二十條所稱扣押物，係承接同條例第十七條而來，即「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押」，根據同條例第三十六條第一項規定「私運貨物進口出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰，是私運進口出口之貨物，乃同條例第十七條所規定應予扣押之物。揆諸同條例第三條規定，所謂「私運貨物進口出口」，意指「規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨品進出國境」，規避檢查、逃避管制之貨物，當然包含檢疫不合格貨品在內，是檢疫不合格貨品亦屬海關緝私條例第十七條所定應予扣押之物，且亦有海關緝私條例第二十條或海關變賣貨物及運輸工具處理程序第四點「得於案件確定前，公告拍賣，保管價金或逕送有關機關處理」規定之適用。
⒊原告於九十年七月十三日出具之銷毀工程申請書中雖載明：「：：：擬自行委託
勵騰環境工程有限公司（下稱勵騰公司）代為辦理本案之銷毀工程：：：一切費用由敝公司自行負擔，日後若有任何法律問題發生，敝公司願負全責與貴局無涉」，然此僅謂有銷毀作業所生之法律問題由原告自行負擔，非承認被告對系爭貨物之毀損與貨櫃延滯費之增加無須負責，或拋棄對被告機關之債權。又寶威船務代理公司（下稱寶威公司）從未減免原告之債務，其所提寶威公司計算清表乃寶威公司開立與被告，該公司出具與原告之請款單，其上並未對延滯費為任何折扣，故被告稱原告對寶威所為之債務免除予以拋棄，自不得再就此部分為請求，洵屬無據。
三、證據：提出進口報單、農委會動植物防疫檢疫局檢疫不合格通知書、基隆關稅局九十年一月二十日基關進字第九○一○○四六號函、基隆關稅局九十年第九○○八七一號處分書、基隆關稅局九十年八月三日（九○）關緝處第三四一號函、劃撥單、請款單英文及中譯本、基隆關稅局九十年國賠基字第三號拒絕賠償理由書各一件。
乙、被告方面：
一、聲明：㈠原告之訴駁回。
㈡如受不利判決，願供現金、可轉讓銀行定期存單或等值之有價證據擔保免假執行。
二、陳述：㈠系爭貨物起運口岸系越南，為東南亞地區，屬應送關稅總局鑑定產地之品目，為
查明產地及貨名，俾便處分，原告於九十年一月十六日函請船公司提供貨櫃動態表及船舶航程表，九十年一月十八日帶樣至市場查明貨名，再於九十年一月二十日檢送來貨樣品等，函請關稅總局進口貨品原產地認定委員會認定產地，案經該會於九十年三月八日核復，被告旋於九十年三月十四日通知原告代理人立豐報關股份有限公司（下稱立豐公司）林正明轉知原告前來押款提領貨物續行處理，辦理退運手續。又本件原告申報進口時虛報重量偷漏稅部分，被告於九十年三月十四日電傳關稅總局驗估處查來貨完稅價格，俾便科處罰鍰，驗估處於九十年六月五日回覆「以每公斤零點八美元核估」，被告乃於九十年六月二十一日核發九十年第九○○八七一號處分書，科處罰鍰，原告於同年六月二十七日繳清罰鍰，再於九十年七月十三日出具銷毀工程申請書，被告即以九十年七月十九日函通知原告，准予自行銷毀，嗣原告委託之勵騰公司以九十年七月三十一日書函稱「同意配合辦理銷毀工作」，被告即以九十年八月三日函請雲林縣農會速派員提領並核發放行通知，被告處理本件程序完全合法且無延誤。
㈡又被告來貨已查明不是大陸物品，且虛報情節明確，乃於九十年三月十四日通知
原告可以押款提領，請其前來處理，原告依關稅法第十二條之規定，可以系爭貨物之交易價格核算擔保金，若系爭貨物以前他人有進口而貨主申報偏低估價員亦會酌予加成核定保證金，原告若依通知到海關辦理押款提領及退運手續，即可減少延滯費，原告自承向海關擔保申請押款提領，乃貨主權利，可知其係故意不提領貨物，自應負擔因此致生之延滯費，不得向被告請求。
㈢再海關緝私條例「扣押」之規定，係賦予海關處理緝私案件時，為保全證據以便
處分暨確保罰鍰及追徵稅捐得受清償，於必要時授權海關扣押違章貨物，故扣押目的與倉租延滯費無關，亦非為減輕貨主違章所生之損害而設，況本件被告本得依財政部七十五年十月十七日財關0000000號函免以扣押，當無所謂怠於扣押問題。系爭貨物未經扣押，且在冷凍貨櫃保管，非保管不易，故不符合海關緝私條例第十九條規定要件，來貨且檢疫不合格，非正常貨物，即無同條例第二十條或海關變賣貨物及運輸工具處理程序第四點「得於案件確定前，公告拍賣，保管價金或逕送有關機關處理」規定適用。
㈣又原告既於九十年七月十三日出具申請書承諾要負擔一切費用及任何法律問題，
且經被告同意，故本件原告已無請求權。且本件貨櫃延滯費，原告九十年八月二十一日拒絕支付後，寶威公司同意至九十年八月三十一日止之貨櫃延滯費降至三八四一六○元，含稅四○三○○○元，原告仍不接受，對上開債務之免除，原告竟予拋棄，自不得就拋棄部分再為請求。
三、證據：提出進口報單、財政部七十六年九月二十九日臺財關第00000000號函、基隆關稅局八十八年五月三十一日政字第八八六一八七三六號函、九十年一月二十日基關進字第九○一○○四六四號函、關稅總局九十年三月七日臺總局認字第九○一○四四三號函、基隆關稅局進口組電話傳真查價函暨驗估處簽復、銷毀工程申請書、基隆關稅局九十年七月十九日（九十）關緝字第三一六號函、九十年八月三日（九○）關緝處字第三四一號函、勵騰公司九十年七月三十一日「勵」廢清字第九○○七三一號函、雲林縣農會九十年七月二十七日雲農牧字第二六一八號函、嘉齊實業有限公司九十年八月二十一日函、延滯費計算清表、嘉齊實業有限公司報運竹筍進口處理程序清表、基隆關稅局九十年一月十六日基進業一（二）字第○七五號函、財政部七十五年十月十七日臺財關第0000000號函各一件。
理 由
一、按依國家賠償法第二條第二項請求賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；又按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾九十日不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第九條第一項、第十條第一項、第十一條第一項前段分別定有明文。本件原告於提起本件訴訟以前，業以書面向被告請求損害賠償，並經被告拒絕賠償，有嘉齊實業有限公司九十年八月二十一日函及基隆關稅局九十年國賠基字第三號拒絕賠償理由書附卷可稽，是原告已踐行依國家賠償法請求賠償前之書面請求程序，合先敘明。
二、原告主張：系爭貨物既經檢疫不合格而禁止進口，被告復以系爭貨物之重量係屬虛報未准許退運，因系爭貨物為竹筍屬生鮮農產品，原告亦於進口報單中明載保存期限為九十年一月二十八日，被告本應於發現重量虛報時迅速開單處罰，待原告繳清罰鍰後，准予退運或將貨物放行移交農委會銷毀，然被告卻怠於行使公權力，非但未依海關緝私條例第十七條第一項、第四十六條之規定，將系爭貨物扣押，移送緝私倉；又未依同條例第十九條之規定，將保管不易系爭貨物，交所有人即原告保管或依同條例第二十條之規定，公告變賣系爭貨物，保管價金，或將檢疫不合格之系爭貨物，送農委會處理，並遲至九十年六月二十一日始作出罰鍰處分，且至九十年八月三日始核准放行系爭貨物，致系爭貨物長時間寄放於貨櫃場，使原告產生一百三十四萬七千二百元貨櫃延滯費之損害等情，依國家賠償法第二條第二項後段之規定，求為命原告給付一百三十四萬七千二百元，及自起訴狀繕本送達翌日起清償日起，按週年利率百分之五計算利息之判決。
三、被告則以：系爭貨物因重量虛報，且產地有疑義，其函請關稅總局認定系爭貨物來源及電傳關稅總局核定系爭貨物價格，均係依法處理，並無延誤，且其於關稅總局九十年三月七日函覆認定產地無誤後，即於同年月十四日請原告代理人通知原告申請繳納保證金提貨，原告故意不提領系爭貨物，自應負擔因此所生之延滯費。又海關緝私條例「扣押」之規定，其目的係在保全沒入處分，非為減輕貨主違法所生之損害而設，且系爭貨物既未為沒入處分，依財政部七十五年十月十七日財關0000000號函本得免以扣押，自無怠於扣押可言。系爭貨物既未扣押，且在冷凍櫃保管，非保管不易，亦檢疫不合格，非正常貨物，並無海關緝私條例第十九、二十條或海關變賣貨物及運輸工具處理程序第四點規定之適用。另原告既於九十年七月十三日出具申請書承諾要負擔一切費用及任何法律問題，故原告已無請求權。且寶威公司於原告拒絕支付貨櫃延滯後，同意至九十年八月三十一日止之貨櫃延滯費降至三十八萬四千一百六十元（含稅四十萬三千元），原告對上開債務之免除竟予拋棄，自不得就拋棄部分再為請求等語，資為抗辯。
四、查原告於九十年一月八日向被告申報進口系爭貨物一萬五千公斤，經被告查驗結果，實際到貨之系爭貨物重量為一萬七千公斤，較申報進口多出二千公斤，又經農委會檢疫結果，乃禁止輸入之貨品。嗣被告以系爭貨物重量係屬虛報，不准原告退運回原產地之申請，並以產地有疑義，於九十年一月二十日報請關稅總局會商認定，關稅總局於九十年三月八日核覆被告，原申報並無不合，被告乃於同月十四日通知原告代理人立豐公司前來押款提領，並於同日電傳關稅總局驗估處核定完稅價格，關稅總局估處於九十年六月十四日回覆「以每公斤零八美元核估」，被告便於同年月二十一日以原告虛報進口貨物重量偷漏關稅為由，科處原告罰鍰，原告於九十年六月二十七日繳清罰鍰後，即於同年七月十三日書立申請書同意放棄貨物，被告並於同年月十九日通知原告自行銷毀，原告乃於同年月三十一日委託勵騰工程公司向被告申請准予銷毀，於九十年八月三日系爭貨物經被告核准放行，期間系爭貨物寄放於尚志貨櫃場產生之貨櫃延滯費，共一百三十四萬七千二百元之事實，為兩造所不爭，並有進口報單、檢疫不合格通知書、基隆關稅局九十年一月二十日基進字第九○一○○四六四號函、基隆關稅局九十年第九○○八七一號處分書、劃撥單、基隆關稅局九十年八月三日（九○）關緝處第三四一號函、寶威公司請款單、關稅總局九十年三月七日臺總局認字第九○一○四四三號函、基隆關稅局進口組電話傳真查價函暨驗估處簽復、銷毀工程申請書、基隆關稅局九十年七月十九日（九十）關緝字第三一六號函、勵騰工程公司九十年七月三十一日「勵」廢清字第九○○七三一號函、雲林縣農會九十年七月二十七日雲農牧字第二六一八號函在卷可稽，堪信為真實。
五、按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條後段定有明文。所謂怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院七十二年臺上字第七○四號判例參照）；又法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償（司法院大法官釋字第四六九號參照）。本件原告主張被告怠於執行職務有二，一為怠於依法扣押系爭貨物，並進行變賣或委由他機關銷毀等程序；二為怠於迅速開立罰單，致其受有貨櫃延滯費之損害。茲就被告是否怠於執行職務分述如下：
㈠就是否怠於依法扣押系爭貨物部分：
⒈國家基於經濟發展、稅賦徵收以及社會安全維護之目的，對於進口之貨物必須予
以管制，貨主並因之負有行政上義務，且於違反該等義務時須受行政上不利之負擔處分。故海關緝私條例中對於違反管制之貨物，授權主管機關得予以沒入；並對違反管制之貨主，得予以罰鍰。而為擔保稅捐之繳納、沒入及罰鍰之執行，更賦予主管機關扣押該等違法進口貨物之權。惟扣押既屬對貨主之不利益負擔處分，基於憲法上法律保留以及授權明確性等原則之要求，必須有授權之依據。因此海關緝私條例第十七條明文規定：「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押」，即在揭示斯旨。是該條僅係主管機關對違法進口貨物，進行扣押之授權基礎，尚非對特定人負有作為義務之命令規定，更非貨主有請求必予扣押之公法上請求權依據。雖然如就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果以及社會發展等因素綜合判斷，可知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟（司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書參照）。惟就海關緝私條例之整體結構，以及該條例第十七條之適用對象與規範效果觀之，其雖有保障社會大眾不因違法有害之進口物品損害其生命、身體與財產等法益之目的，但尚不得據此謂有保障受扣押貨主權益之意旨於內。是原告以被告對系爭貨物未予扣押，而依國家賠償法第二條第二段後項之「公務員怠於行使職務」請求賠償，自屬無據。
⒉又國家雖基於法律規定，對於負有行政義務而違反之特定人，依法必須予以行政
秩序罰、行政執行或其他不利益負擔處分。惟基於行政目的、行政成本與效益性、經濟性以及可罰性等因素，行政機關於個案中仍得放棄追訴與制裁之權能，以符合禁止過度原則之要求、行政不法內涵較低之性質、以及程序成本之考量，此稱之為行政行為之「便宜原則」。故就海關緝私條例第十七條而言，主管機關是否發動扣押權能，仍可基於「便宜原則」之考量而為決定。財政部七十五年十月十七日臺財關0000000號函，稱「違反海關緝私條例第三十七條規定情事，如其情節輕微，海關實務上並不處分沒入貨物者，准比照財政部（七十一）臺財關一一五七一號函意旨免予扣押」，即基於事務監督之立場，向下級機關說明扣押時應注意「便宜原則」適用之情形，與財政部七十六年九月二十九日臺財關第000000000號函稱「如經發現係虛報者，應依法處罰，不准退運」要求依法處理並無矛盾，原告認兩者有矛盾情形，顯有誤會。故本件被告遵函對原告違法進口之貨物，基於「便宜原則」之適用而不予扣押，係屬被告之裁量權限，並無所謂「怠於行使職務」而無不作為之裁量餘地之情形。
⒊綜前所述，海關緝私條例第十七條「應予扣押」之規定，既非直接賦予原告得請
求扣押之公法上請求權依據，而由該條之立法意旨與整體結構，亦無法得出原告對被告有公法上作為義務，而已無不作為之餘地。又被告基於行政上「便宜原則」本享有發動行政制裁與否之裁量權。是原告指稱被告於無裁量權之情形下，「怠於行使職務」而未為扣押行為，致原告損失者，衡諸前述說明，其理由即有未洽。又被告對系爭貨物既基於其裁量而未予扣押，自無進行海關緝私條例第十九條、二十條或海關變賣貨物及運輸工具處理程序之權責，故原告主張被告未進行海關緝私條例第十九條、第二十條程序，係怠於執行職務，亦不足採。
㈡就是否怠於迅予開立罰單部分：
⒈本件被告開立罰單係依海關緝私條例對原告虛報貨物重量所科處之不利益處分，
係對違法行為發動行政秩序罰之結果，原告對之並無任何公法上之請求權，且該法規之目的亦非為保護原告生命、身體及財產法益而設。故原告僅係違反海關緝私條例而受處罰之對象，並非法律上應受保護而得請求國家或政府負作為義務之主體，縱被告有怠於迅予開立罰單之行為，依前揭判例及解釋意旨，亦與國家賠償法第二條第二項後段之公務員「怠於行使職務」之概念有間。
⒉且查系爭貨物未標明產地，原告又拒絕予以說明貨物名稱，經調查後疑係冬筍，
依「進口貨物原產品認定標準」第五條第二項第六款規定，被告有送關稅總局原產地認定委員會鑑定原產地之責，於經確定後方得以驗估查價，而據以核發虛報重量處分書。故被告於九十年一月十八日發現系爭貨物疑係冬筍後，即於同月二十日依法送關稅總局進口貨物原產地認定委員會審議產地，關稅總局於同年三月七日認定其原產地為越南，經通知後被告隨即於同月十二日電傳關稅總局驗估處查價，並於同月十四日通知原告可押款提領貨物。而關稅總局驗估處於六月五日核定價格後，被告即依該價格於同月二十一日核發虛報重量處分書，處以原告罰鍰，過程並無延誤。而該程序之長，實因原告行為所致（虛報重量且拒絕說明來貨名稱），並不可歸咎於被告；且就被告機關處理程序觀之，其於知悉貨物產地與查價結果後，均於同月內依程序即予處理，並無任何遲滯之處。是原告指稱被告怠於開立罰單，而有怠於執行職務之行為云云，除與法不合外，於事實上亦乏其據。
六、綜上所述，被告並無怠於執行職務之事實，原告依國家賠償法第二條第二項但書之規定，請求被告賠償一百三十四萬七千二百元及自起訴狀繕本送達翌日即九十年十一月二十日起，按週年利利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，即失所附麗，應併予駁回。
七、兩造其餘攻擊、防禦方法與舉證，核與本件判決結果無影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依國家賠償法第十二條，民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 三 日~B台灣基隆地方法院民事庭~B 審判長法官 李木貴~B 法官 陳鈺林~B 法官 王美婷右為正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後廿日內向本院提出上訴書狀，上訴於台灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 六 日~B 法院書記官 潘端典