臺灣基隆地方法院民事判決 九十二年國字第一號
原 告 乙○○
己○○甲○○丙○○戊○○共 同 謝恩華律師訴訟代理人被 告 基隆市政府 設基隆市○○路○號法定代理人 丁○○訴訟代理人 王瀅雅律師右當事人間請求國家損害賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決被告應給付原告新臺幣（下同）各一百三十五萬元，及自民國八十九年十一月一日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，並願供擔保聲請宣告假執行。
二、陳述：㈠查原告乙○○、己○○父親任俊卿、陳登樂，原告甲○○、戊○○母親王劉吉蘭
、陳素蓮，原告丙○○之子周昆正均因疾病而於基隆市○○區○○街○○○號「建益護理之家」安養。嗣八十九年十一月一日象神颱風來襲，帶來大量豪雨，被告為災害防救業務及消防主管機關，明知洪水量已超過十年防洪標準，達三十二年之標準，且於當時凌晨四時左右，五堵水位站之水位已超過警戒水位，卻漠視警報訊息，未依災害防救法第二十四條規定為適當之處置，且「建益護理之家」淹水時，其所屬郭湘妮護士於上午十時九分即向基隆市消防局一一九報案求援，另於十時四十七分亦有電話進入要求救助，且於基隆市警察局一一○報案台之電話通聯記錄中，於當日上午九時十五分、十一時十六分、下午二時六分亦皆有此事之報案記錄，但救援行動卻延至中午十二時三十分始陸續展開，顯未依災害防救法第三十條第三項規定迅速採取必要之處置，而受困於「建益護理之家」之生還者郭湘妮護士係於下午二時左右才由兩名救難人員自該建物右側門破門救出，從第一通報案請求救援至基隆市消防局人員抵達開始救援，其間相距三小時，原告之直系親屬早已滅頂喪失生命，被告延誤救援時機實難諉責。
㈡又護理機構之設立，係依照行政院衛生署八十七年六月十七日衛署醫字第八七○
三二五三○號發布之護理機構設置標準，上開標準則係依護理人員法第十六條第二項規定所訂定，而護理人員法之主管機關在縣（市）為縣（市）政府，主管機關依護理人員法第二十三條具有檢查權，對於違反設立者得予以停業或撤銷其營業執照之處分。按護理機構設置標準第八條附表之護理機構設置標準表，明確規定病患人數所應配置之護理人員及病患服務人員數量，「建益護理之家」係基隆市衛生局於八十九年二月二十三日基衛字第二一五六號函許可設立，其申請規模為四十床，配置有護理人員三名，病患服務員八名，但在象神颱風時實際在場者僅有一名護理人員、二名看護工、一名廚師及該護理人員之姊，顯然未依上開護理機構設置標準配置完整人員，被告未曾依護理人員法之規定正式檢查督導「建益護理之家」，任憑其違反護理機構設置標準之規定，實有怠於行使職務之嫌。㈢被告在象神颱風來襲時未迅速採取必要之處置，且於核准「建益護理之家」申請
設立後，未依法為應為之督導責任，致無法有效掌管護理人員、病患服務員之人數及品質，造成原告之直系親屬因救援不及而罹難，被告實有過失及怠於執行職務之情事，並與原告直系親屬之死亡有因果關係，監察院亦於調查一年後，對被告違法過失及怠於職務之行使致釀成重大災難，依監察法第二十四條提出糾正案文，其糾正案文皆詳列被告違法失職過失及怠忽職務之事證。原告直系親屬之死亡，肇因於被告對於依法應負之應注意義務不注意，進而怠於應為救援之職務，原告對於被告依法得為迅速且採取必要及時救援行為之高度信賴因而破碎，並喪失血親，爰依國家賠償法第二條第二項及民法第一百九十四條規定，請求被告各賠償原告一百三十五萬元之慰撫金。
㈣民法第二百十七條第三項所稱使用人，類推適用同法第二百二十四條之規定，依
通說係指依債務人之意思為輔助對外債務履行之人，「建益護理之家」現場負責人陳武郎並非依被害人之意思，對外輔助履行一定行為之人，則被告以陳武郎係被害人之使用人請求減輕或免除賠償金額，即不足採。另原告與陳武郎調解成立之範圍，僅為原告殯葬費用之支出及已給付「建益護理之家」之醫療費用之返還，並未包含非財產上之損害賠償，原告之損害既未受滿足之給付，依法自得請求被告賠償。
㈤國家賠償法施行細則第三條之一規定：「本法第八條第一項所稱知有損害，須知
有損害事實及國家賠償責任之原因事實」，所謂「知有損害」係指明知，即係對損害事實及國家賠償責任之原因事實有確切認識，始足當之，如就賠償責任之原因事實僅立於「懷疑」、「覺得」，則其損害賠償之時效即無從進行。原告向監察院所提呈之陳訴書，係以認為被告就本案事實涉有違法失職之不確定，而依法提呈陳訴，至於被告是否有明確之違法、失職，須經監察院依法定程序調查後始能明確，非原告可擅為論斷被告有無怠於職務之情事，則原告於九十一年一月十四日收受監察院之糾正案文，始明知被告確實怠於執行職務致釀成災害之應負國家賠償原因事實，至原告提起本件訴訟為止，請求權並未罹於時效。
三、證據：提出基隆市政府九十一年三月二十九日（九一）基府秘法字第○二七七一一號函、監察院九十一年一月九日（九一）院台內字第○九一一九○○○一四號函、中國時報八十九年十一月三日第四版新聞報導、戶籍謄本各一件、中華民國國民身分證二件、戶口名簿二件（以上均為影本）。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決如主文第一項所示。
二、陳述：㈠中央氣象局於八十九年十月三十一日下午二時四十五分發布中度颱風象神之海上
、陸上颱風警報，基隆市當時雖未在警戒區域內，為防範意外發生，被告於同日下午四時起即指示消防局成立二級開設「基隆市象神颱風災害應變中心」，由消防局颱風編組人員進駐，至同日下午六時提升至一級開設「基隆市象神颱風災害應變中心」，並由各區公所成立緊急應變小組。另被告所屬消防局於八十九年十月三十一日晚間七時及七時四十五分，分別派員駕駛消防車至百福社區、明德加油站及華新一路一帶勸導民眾作好防颱準備，當晚八時左右，五堵派出所亦派員駕駛巡邏車執行防颱宣導勤務，並由堵北里里長林俊德陪同五堵派出所所長鄭森賢親自前往百福社區內「建益」、「福家」、「慈音」等護理之家勸導撤離，以免發生危險，但「建益護理之家」負責人自恃其房屋地面已加高而不予理會。翌日即十一月一日上午七時許，被告所屬水利處人員通知林俊德里長基隆河水位已越過警戒線，林俊德里長乃再度前往包括「建益護理之家」之安養中心吹哨示警，同時要求疏散人員，惟「建益護理之家」人員仍未聽從警告撤離。原告之直系親屬所以不及逃避而遭暴漲之基隆河淹溺，實因「建益護理之家」負責人誤判情勢而不理會當地派出所所長鄭森賢及堵北里里長林俊德兩度之撤離警告，此由同樣位於百福社區內之另二家「福家」、「慈音」護理之家，因聽從警告，於十月三十一日晚間即先行撤離，並未造成任何傷亡即明，故被告早於災害發生前即已為警告、指示撤離，並無漠視警報訊息之情形，「建益護理之家」之重大傷亡與被告之防颱措施並無相當因果關係，臺灣基隆地方法院檢察署檢察官亦為相同之認定，就被告當時之市長李進勇涉嫌瀆職案件為不起訴處分確定。
㈡另被告所屬救災單位之留守人員雖接獲十時九分、三十四分及五十八分有關「建
益護理之家」之待援電話，但象神颱風期間受理報案之電話，平均每小時高度五一‧七通，其中十時至十時十分即受理二十八通，被告所屬人員均已出動救災，且因通訊中斷無法通知在外之救援人員而心急如焚，直至十一時二十分適有消防局人員陳謙儀返隊要買便當，得知「建益護理之家」待援後立即折返崇信街之救災現場向第三消防分隊分隊長李龍聖報告，李龍聖接獲報告後，即刻在十一時三十分由崇信街救災現場率隊員十二人及義消五人前往「建益護理之家」，約在十一時五十分到達現場，因百福社區內淹水嚴重，水深湍急，車輛無法通行，乃將車輛佈署在監理站前，放下救生艇到達「建益護理之家」展開搶救工作，前後五次共救出生還者十一名，約至下午二時三十分左右，救難大隊陸續自其他救災現場抵達「建益護理之家」參與搶救，但其後救出者均已無生命跡象，原告主張被告之救援行動延至中午十二時三十分方陸續展開，與事實不符，被告已盡力救災，並未怠於執行職務。
㈢原告雖提出監察院之糾正案文，主張被告未落實督導考核護理機構辦理業務制度
、例行督導未作書面督導稽查紀錄，然法律之規範目的各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，或賦予主管機關監督、管理之權限者，即便該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害。且被告確有對「建益護理之家」督導考核，僅未作成書面紀錄，況監察院係針對被告未落實督導考核將無法保障護理服務品質及形成管理漏洞等事項提出糾正，縱認被告就此有行政上之疏失，然原告之直系親屬係因颱風帶來豪雨，以致基隆河水暴漲而淹水溺斃，與被告有無檢查、督導業者並無相當因果關係。
㈣依國家賠償法第二條第二項之規定，須公務員職務上之行為符合行使公權力、有
故意或過失、行為違法、特定人自由或權利受損害與違法行為間具有相當因果關係之要件，而非屬天然災害或其他不抗力所致者，被害人始得分就積極行為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，故原告須就被告所屬公務員有何過失、違法或怠於執行職務行為及損害與行為間之因果關係等要件舉證證明。原告所提監察院之糾正案文僅係就被告之行政疏失提出糾正，並不足以證明符合國家賠償法第二條第二項規定之要件，且亦不拘束法院之判斷，原告據此請求國家賠償，洵無理由。退萬步言，縱認原告請求國家賠償為有理由，但本件係因天災釀禍，且原告將其家屬交由「建益護理之家」照顧，「建益護理之家」人員即為原告之使用人，而「建益護理之家」現場負責人陳武郎誤判情勢未及時依被告之警告疏散人員，經臺灣基隆地方法院檢察署提起公訴，並經鈞院以九十年度訴字第二○號刑事判決判處有期徒刑一年六月，緩刑五年，故原告之使用人陳武郎對於原告家屬之死亡亦與有過失，依民法第二百十七條之規定，法院得減輕賠償金額或免除之，故原告請求各一百三十五萬元之慰撫金亦屬過高。又陳武郎因業務過失所應負之侵權損害賠償責任與被告依國家賠償法規定對原告所負之損害賠償責任，兩者本於各別之發生原因，對原告各負全部給付之義務，屬不真正連帶債務，原告業與陳武郎在基隆市七堵區調解委員會調解成立，則於陳武郎賠償原告之範圍內，被告即應免除責任。
㈤又原告之直系親屬在八十九年十一月一日死亡，原告於同年十一月十四日向監察
院提出陳訴書，主張被告所屬人員對於救災有疏失情事，故原告至遲於八十九年十一月十四日即知有損害而得向被告請求國家賠償，嗣經被告於九十一年三月二十九日以書面拒絕賠償，原告未在請求後六個月內起訴，其時效應不中斷，至九十一年十一月二十二日始提起本件訴訟，其請求權已經罹於二年時效而消滅。
三、證據：提出臺灣基隆地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第四五七八號不起訴處分書、八十九年度偵字第四五三六、四六一一、四八五八號起訴書影本各一件、本院九十年度訴字第二○號刑事判決一件，並聲請調閱本院九十年度訴字第二○號刑事卷宗。
丙、本院依職權調閱臺灣基隆地方法院檢察署八十九年度偵字第四五七八號瀆職案件及監察院調查基隆市建益護理之家及天道研究院於象神颱風來襲時，因積水造成人員溺斃事件卷宗。
理 由
一、按依國家賠償法第二條第二項請求賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；又依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾九十日不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第九條第一項、第十條第一項、第十一條第一項前段分別定有明文。本件原告於提起本件訴訟以前，業以書面向被告請求損害賠償，並經被告拒絕賠償，有被告九十一年三月二十九日（九一）基府秘法字第○二七七一一號函附卷可稽，是原告已踐行依國家賠償法請求賠償前之書面請求程序，合先敘明。
二、原告主張：被告之衛生局於八十九年二月二十三日許可「建益護理之家」設立申請後，即未依護理人員法、護理機構設置標準之規定予以督導稽查，致「建益護理之家」配置之護理人員、病患服務員人數不足，且於象神颱風來襲使基隆市五堵區水位站之水位超過警戒水位時，未依災害防救法為適當之處置，並於八十九年十一月一日上午十時九分、三十四分、四十七分別接獲「建益護理之家」需緊急救援之報案，卻遲至十二時三十分才展開救援，造成安養於「建益護理之家」之原告直系親屬因救援不及而罹難，與被告行使公權力之過失行為及怠於執行職務之行為有因果關係，被告應負國家賠償責任，爰依國家賠償法第二條第二項及民法第一百九十四條之規定，求為命被告各給付原告一百三十五萬元及其法定遲延利息之判決。
三、被告則以：被告於事前即已警告「建益護理之家」所有人員須遷移疏散，堵北里林俊德里長於基隆河河水超過警戒線時又二度前往警告，但「建益護理之家」自恃房屋已加高而不理會警示，被告所屬機關人員雖曾接獲報案電話，惟當時各地區已相繼傳出災情，報案電話於短時間內不斷湧至，所有救災人員均已出動，且湍急之水勢亦導致通訊、交通中斷，被告囿於人力、環境之限制，確已盡力救災，並無怠於執行職務之情形。且原告之直系親屬係因颱風帶來豪雨，以致基隆河水暴漲而淹水溺斃，與被告有無檢查、督導「建益護理之家」並無相當因果關係，自不得請求國家賠償。縱被告需負國家賠償責任，原告之使用人即「建益護理之家」就原告直系親屬之死亡亦與有過失，應減輕或免除賠償金額，且於「建益護理之家」現場負責人陳武郎賠償原告之範圍內，被告亦免除責任，況原告之請求權已因罹於時效而消滅等語，作為抗辯。
四、原告主張其等直系親屬任俊卿、陳登樂、王劉吉蘭、陳素蓮、周昆正均因疾病而於「建益護理之家」安養，嗣八十九年十一月一日象神颱風來襲淹水時，「建益護理之家」依法應配置之護理人員、病患服務員人數不足，且被告於當日上午十時九分、三十四分接獲「建益護理之家」之求援報案電話後，未立刻展開救援行動，原告上開直系親屬係溺斃於「建益護理之家」，監察院並就被告之違失情節提出糾正案文等事實，業據原告提出監察院九十一年一月九日（九一）院台內字第○九一一九○○○一四號函、戶籍謄本各一件、中華民國國民身分證二件、戶口名簿二件（以上均為影本），且為被告所不爭執，堪認原告上開之主張為真實。
五、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負賠償責任。賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實。國家賠償法第二條第二項、第八條第一項前段，國家賠償法施行細則第三條之一分別定有明文。又依國家賠償法第五條規定，國家損害賠償，除本法規定外，適用民法規定。是依國家賠償法提起損害賠償，其有關之消滅時效，自應適用民法之規定。次按消滅時效，自請求權可行使時起算；消滅時效，因請求、起訴而中斷；時效因請求而中斷者，於請求後六個月內不起訴，視為不中斷；為民法第一百二十八條、第一百二十九條第一項第一款、第三款、第一百三十條所明定。經查：
㈠原告以被告涉有違法、失職致生災害擴大而使其等家屬喪失生命一事，出具未列
日期之陳訴書於八十九年十一月十四日交由郵政機關遞送監察院，經監察院於八十九年十一月十五日收文，附於監察院調查基隆市建益護理之家及天道研究院於象神颱風來襲時，因積水造成人員溺斃事件卷宗第一卷可稽。經核該陳訴書之內容係被告未曾督導檢查「建益護理之家」，嗣八十九年十一月一日象神颱風來襲淹水時，「建益護理之家」依法應配置之護理人員、病患服務員人數不足，且被告延誤救援時效，顯然未盡行政作為之義務，有違法及失職之處等語，與本件起訴之事實理由並無不同，足證被告至遲於八十九年十一月十四日即知受有損害及有國家賠償責任之原因事實，且其請求權並無不能行使之情形，則其請求權應自八十九年十一月十四日起算。嗣原告分別於九十年十一月二十六日、九十一年一月二十八日、九十一年二月五日以書面向被告請求國家賠償，固未逾二年之短期消滅時效，但被告於九十一年三月二十九日以（九一）基府秘法字第○二七七一一號函拒絕賠償，原告未於六個月內提起損害賠償訴訟，其原來請求即不能中斷時效，而原告遲至九十一年十一月二十七日始提起本件損害賠償訴訟，已逾越上開規定之二年時效。
㈡原告雖主張係因不確定被告就本案事實是否涉有違法失職，故依法向監察院陳訴
，須經監察院依法定程序調查後始確認被告有無怠於職務之情事，原告於九十一年一月十四日收受監察院之糾正案文，始明知被告確實怠於執行職務致釀成災害之應負國家賠償原因事實，至原告提起本件訴訟為止，請求權並未罹於時效云云。然原告於向監察院陳訴時，即已認為被告未依災害防救法之規定迅速採取必要之處置，並延誤救援時機，且「建益護理之家」未依護理機構設置標準配置足夠之護理人員及病患服務人員，被告卻從未依護理人員法之規定予以督導稽查，就災害之發生及擴大有違法及失職之處等情，顯已知悉有本件國家賠償責任之原因事實，當無疑義，否則其陳訴即無由提起。而監察法施行細則第二十三條僅係關於推派監察委員調查案件應如何辦理之規定，並非須以監察院之調查結果，為人民得否依國家賠償法第二條第二項請求國家負損害賠償責任之依據，原告尚不得藉未接獲監察院之糾正案文前，諉為其不知賠償責任之原因事實。原告辯稱所謂「知有損害」者，乃須「明知有損害事實及國家賠償責任之原因事實」，是因被告行使公權力之過失行為及怠於執行職務之行為，致原告直系親屬死亡而受有非財產上之損害，其請求權時效應係自原告知悉監察院對被告之糾正案文起算云云，自不足採。
六、綜上所述，原告依國家賠償法規定提起本件訴訟，其請求權縱屬成立，惟既已罹於消滅時效，被告為時效之抗辯，自屬有據。從而原告請求被告應各給付原告一百三十五萬元及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後核與判決結果不生影響，不予一一論述，併此敘明。
八、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失依據，應併予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 九 日~B臺灣基隆地法院民事庭~B 法 官 陳湘琳右為正本係照原本作成。
對於本判決如有不服，須於判決送達後二十日內，向本院提出上訴書狀，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十 日~B 法院書記官 許世賢